下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
我国长期以来未对立法原则做明确规定，立法原则处于理论探讨的形态，这种状态一直持续到2000年《立法法》出台，立法原则以法定的形态被明确规定在《立法法》中。《立法法》第4条、第5条、第6条分别规定了法定的立法原则：法制统一原则、民主原则、科学原则。地方立法是立法的一种，必须遵循《立法法》所规定的一般性原则。
法制统一原则又称为“统一性原则”
或“法治原则”
。《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”法制统一原则，包含了两个基本内容。一是立法权限和程序的法定性。任何超越自身权限范围的立法，均属于越权行为，是无效的；立法权的行使过程，应当依照法定的立法程序进行。二是立法内容要有内在的统一性。立法内容的统一性要求：不同法律原则、法律规则和法律制度协调一致；不同效力层次的法律，没有矛盾和冲突；实体法与程序法相配合。从地方立法角度来看，遵循法制统一原则有一个最基本的前提，即地方立法不得与宪法、法律、行政法规相抵触。
民主原则。《立法法》第5条明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”民主原则是人民当家做主在立法中的体现。在地方立法中遵循民主原则，至少包含三个方面的要求：一是立法内容应当体现人民民主的意志，具有民主性。二是立法过程应是民主的，确保立法公正、公开，树立、强化立法的权威性。三是应最大限度保障和实现人民参与地方立法的过程。
科学原则。《立法法》第6条明确规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人的权利义务，国家机关的权力与责任。法律规范明确、具体，具有可执行性和可操作性。”科学原则要求：立法理念的科学性、立法内容的科学性、权利义务配置的合理性、制度设计的可操作性。同时，法律规范应当“明确、具体”。
除了要遵循以上原则之外，地方立法还因其特殊的地位与实际情况，具有独特的原则要求。地方立法原则的特有原则：一是地方特色原则；二是自主性原则。
地方立法的“地方特色”，是地方立法区别于中央立法的一个重要方面。所谓地方特色，主要就是要求地方立法能反映本地的特殊性。杨尚昆同志曾经说过，地方立法“要从地方的实际情况出发，认真总结本地区自己的经验，制定具有地方特色的地方性法规”。
2002年，全国人大常委会工作报告进一步指出：地方特色，就是从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革发展、稳定工作起到促进和保障作用。地方立法的地方特色，是由地方立法的特性决定的，如果没有地方特色，地方立法就失去存在的意义。正是由于中央立法无法满足解决地方的特殊、具体问题的需求，不能针对各地不平衡的状况，制定统一的法律来统一解决问题，因此在中国才实行适当的立法分权体制，在中央统一制定法律的前提下，允许地方拥有部分的立法权，这种体制有利于地方问题的解决。地方立法的地方特色要求地方立法机关在制定法律规范时，要做到因地制宜，根据本地经济、政治、法治、文化、风俗民情的需求，制定适合本地实际的规章条例。其次，地方立法要有较强的针对性，注意解决并能解决本地突出的，而中央立法没有或不易解决的问题，把制定地方规范性法律文件及本地实际问题结合起来。地方立法在坚持地方特色的同时，也要防止地方保护主义或本位主义的产生。在坚持从实际出发的原则时，既需要从本地经济文化发展水平、社会实际情况的要求出发，也要为全国政治、经济、文化的大局着想，把二者较好结合起来，切忌把“地方特色”原则变为本位主义原则。
地方立法的自主性原则是发挥中央与地方“两个积极性”的必然要求。“两个积极性原则”是处理中央与地方关系的原则，坚持“两个积极性”原则，不仅有利于发挥国家作为一个整体所必需的内聚力与效率，而且有利于形成一定范围的权力分散状态，提高基层的积极性。要发挥地方积极性，必须赋予地方一定的权力，使之能够有效地处理地方事务。
地方立法的自主性，主要表现在它可以在地方立法主体的职权范围内，解决地方特有的需要，以立法的形式解决问题。地方立法的自主性，更强调地方立法机关在相关事务上的能动性。《立法法》第73条第2款规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”该条款意味着在社会发展的过程中，对于出现的新型社会关系，国家层面上尚未制定法律，因此社会生活中会留有一定的法律“空白”，对此，允许地方充分发挥自己的立法主动性，在立法方面先行探索，为国家统一立法积累经验。国家现行的一些法律制度，就是先由地方进行立法，取得成功经验后，再上升成为全国性的法律或者行政法规。贯彻地方自主原则，需要准确把握地方立法的地位和功能定位，尤其是要处理好地方立法与中央立法的关系问题：既不能轻易地越过地方立法的界限，也不能消极被动地行使地方立法权。
立法权限，是指享有立法权的主体，行使立法权的范围与界限。有学者将立法权限定义为：“一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围，即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。”
从这一概念可以看出立法权限主要涉及的内容包括有权主体可就何事项立法，不可就何事项立法，有关立法主体可以立何种形式的法，不可立何种形式的法，立法主体之间的权利边界如何确定的问题。如果将地方立法作为立法的下位概念，则地方立法权限为“享有立法权的地方国家政权机关行使立法权的界限”。同理，地方立法权限涉及的问题也主要包括三个方面。首先，有关地方政权机关可以立何种形式的法。其次，有关地方政权机关可就何类事项立法。最后，地方立法与中央立法以及地方行政的界限如何确定，与各类别和层次的地方立法之间的界限如何确定。
在我国，中央立法和地方立法的权限，既有原则性规定，也有较为明确的划分，经历了从较为模糊到相对清晰的发展过程。对中央立法和地方立法的权限，八二宪法第100条、《立法法》第72条均规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。“不相抵触”是地方立法的前提，也是地方立法的底线。地方立法和其他立法一样，必须坚持法制统一原则。坚持法制统一原则的底线就是不相抵触。如何理解“不相抵触”原则，有不同的观点：一种观点认为，不相抵触，就是制定地方性法规必须以宪法、法律或行政法规对某一事项已有相关规定为前提，以这种相关规定为根据。按该种观点，只要是宪法、法律和行政法规没有规定，而地方法规规定了，或地方法规规定内容超出宪法、法律和行政法规的内容，就是抵触。另一种观点认为，不相抵触，就是地方性法规不得做出与宪法、法律和行政法规已有的明文规定相冲突、相矛盾、不一致甚或相反的规定。还有一种观点认为，不相抵触，就是地方性法规除了不得做出与宪法、法律和行政法规的明文规定相抵触的规定外，还不得做出与宪法、法律和行政法规的基本精神、原则相抵触的规定。究竟应当如何认识和理解“不相抵触”原则？这实际上是法的解释问题，法定有权解释的机关是全国人大常委会，但迄今全国人大常委会没有对此做出立法解释。结合立法精神和语言学来看，“不相抵触”应该包含以下意义：首先，不相抵触，就是不相矛盾，不相冲突，不相违背的意思。“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”不能理解为“在不超出宪法、法律、行政法规规定范围的前提下”。其次，赋予地方国家机关享有制定地方法规的权力，是因为宪法、法律、行政法规不可能解决所有应当由立法解决的问题，大量的问题需要由地方法规这类规范性法律文件来解决。因此，不相抵触这一限制，不是要把地方性法规的内容限制在宪法、法律、行政法规的现有内容的范围内。最后，从地方立法的特征、功能来看，不相抵触，不是宪法、法律、行政法规没有做出某项规定，地方性法规便一概不能就此事项做出规定的意思，否则地方立法就无自主性可言，就不能解决“不易由中央立法解决和中央立法暂时不能解决的问题”。综合以上理由，所谓“不同宪法、法律、行政法规相抵触”是指不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背。一是不得同宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背（即直接抵触）。二是不得同宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背（即间接抵触）。只要遵从这样的要求，地方立法主体便可以在自己职权范围内，自主地制定自己想制定的地方性法规，而无须考虑这些地方性法规的内容是否已经在宪法、法律、行政法规中做出某种规定。这样认识和理解不相抵触原则，便能在地方立法实践中，既维护国家法制的统一，又不至于使地方性法规成为仅仅对宪法、法律或行政法规进行转抄、模仿而失去应有价值的地方性法律文件。
根据《立法法》第72条的规定，地方立法可以规定的事项包括以下几种情况：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项；属于地方性事务，需要制定地方性法规的事项；除了法律保留的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。由此看出，地方权力机关可以制定地方性法规的事项有以下三类：
一是执行性立法事项。以执行法律、行政法规为目的，结合本行政区域的实际情况，将上位法的原则性规定加以具体化和明细化，作用在于使法律与行政法规得到有效执行。我国地理范围广阔，各地实际情况差异较大，法律与行政法规规定通常具有普遍适用性，内容规定得较为概括。这就决定了地方但凡需要执行上位法的相关规定，往往就需要对该问题进行具体执行立法。因此，执行性立法的权限范围十分广泛，几乎覆盖社会生活中的各个方面。
二是自主性立法事项。自主性立法事项即地方性事务。依照我国最新的《〈立法法〉释义》的解释，地方性事务即地方特色性事务。地方性事务的判断标准是：一般来说，需要或在可预见的时期内，不需要由全国制定法律、行政法规来做出统一规定的事务。所以这些事务应当由地方进行规制。
三是先行性立法事项。先行性立法事项应满足两个条件。首先是《立法法》第8条规定的法律保留事项以外的事情。其次，尚未就该事项制定法律或行政法规。先行性立法事项一般针对社会新兴事物，在法律或者行政法规对该事物缺乏立法经验的情况下，由地方对该事项先行立法，在条件成熟之后再制定全国性的法律或行政法规。
较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。
此外，一些法律对地方立法权限有明确的规定。
《行政处罚法》第11条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”第13条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”这两个条款明确规定了地方立法对行政处罚的种类设置、行为、种类和幅度。
《行政许可法》第15条规定：“本法第12条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第16条第2款第3款规定：“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”这两个条款明确规定了行政许可的地方立法事项。
《行政强制法》第10条第3款规定：“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第9条第2项、第3项的行政强制措施。”第9条第2项、第3项分别指的是“查封场所、设施或者财物”“扣押财物”，即在法律、行政法规没有规定的情况下，地方立法机构可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物的行政强制措施。