三、财政收入质量评价指标分析

财政收入是政府为满足履行自身职能、实施公共政策和提供公共物品与服务的支出需要而筹集的所有资金的总和。财政收入质量是指财政收入的好坏或优劣程度。财政收入质量的状况，直接影响着财政职能的有效发挥和各项财政政策的贯彻落实，影响到经济社会的健康可持续发展。对财政收入质量，可从财政收入的稳定性、真实可靠性、公平性、约束性、可控性这五个方面进行考量，具体构建地方财政收入质量水平评价体系。

（一）财政收入质量评价考量的因素

1.财政收入的稳定性

经济是财政的基础，财政收入的稳定性是指财政收入随经济增长变化同步、同向稳定的变化。除了经济增长因素以外，财政收入的稳定性主要受两个因素的影响。第一，国家所构筑的财政收入制度与其经济总量之间的紧密程度，即税收制度、非税制度、基金制度等是否与国家的经济结构、产业结构、收入结构、消费和投资结构等紧密相关。第二，财政收入来源的稳定性。不同来源的财政收入稳定性有较大差别，就一般公共预算收入来说，税收收入覆盖面较宽，稳定性较好；非税收入覆盖面较窄，易受到政策变化、纳税人行为变化的影响，波动性较大，且部分非税收入（专项收入）还有专项用途，难以统筹使用。税收收入占财政收入的比重是衡量财政收入结构质量的重要指标。税收收入占比越高，财政质量就越高，越有利于保障政府及其职能部门的政策稳定运转和职能的履行。

此外，财政收入稳定性还取决于财政收入形式的多样性。多样化的财政收入形式能够确保其尽可能覆盖到经济生活的方方面面，同时弥补单一收入形式的缺陷。但在我国现行财政体制下，财权主要集中在中央政府，税收制度、政府性基金制度、保险制度的制定权主要集中在中央，地方政府仅拥有部分非税收入（包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入等）制度和地方财政性基金制度（细则）的制定权。因此，地方财政收入形式决定权不在地方政府，不列入评价指标体系中。

2.财政收入的真实可靠性

在我国现行体制下，地方出于政绩考核、绩效考核等因素的考量，可能会产生虚增收入或虚减收入两种冲动。其中，财政虚增收入的行为往往发生在经济不景气时期，地方政府为了完成财政收入增长任务，通过列收列支空转收入、垫交税款、收过头税、先征后返、买税等形式来达成。虚减财政收入主要有应征未征、违法实行税收优惠和越权减税等形式，将本应该征收的收入非法“让利”于纳税人，这也会影响地方财力水平。尽管新《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）强调建立跨年度预算平衡机制，取消“自上而下”的财政收入任务分配的机制，但事实上，一些地方政府仍将财政收入纳入政府绩效考核体系中，使得一些基层政府仍然延续着过去的征收思维。

3.财政收入的公平性

财政收入的公平性是社会公平的重要组成部分，财政收入组织的公平程度直接影响到纳税人对国家收入制度的认同水平，收入组织公平性越高，纳税人自主纳税的主动性越强，越有利于保持国家财政收入的可持续性、健康增长。从宏观角度来说，财政具有调节国民收入分配的重要职能，在组织收入方面，这一职能是通过具有收入调节功能的收入形式来实现的，如累进性的个人所得税等。从微观角度来说，财政收入的公平性体现在征管环节的工作是否能够“一视同仁”，是否能够按照统一的法律、法规标准执行征收，不出现“关系税”“人情税”等问题。

4.财政收入的约束性

纳税人与政府间的财政关系实质上是一种契约关系或“委托—代理”关系，纳税人向政府让渡的私人财产权形成其征收财政收入的权力，因此政府课征收入的权力应来源于立法机构的充分授权。基于此，财政收入约束性可表述为政府组织财政收入的行为受到代表公共利益的立法机构以立法、预算等形式约束的程度。

5.财政收入的可控性

从财政收入资金的来源看，既有本级政府组织的财政收入，又有上级政府安排的转移支付。其中本级政府组织的财政收入是可预测的，是地方政府可以完全自主使用的收入，上级安排的转移支付又可分为税收返还、一般性转移支付和专项转移支付，税收返还、一般性转移支付中的财力性转移支付不指定用途，地方使用这部分资金的自由度较高。因此，从全口径一般公共预算收入来看，地方自有收入占比越高，其财政收入质量越高。

（二）财政收入质量评价指标体系

根据以上对财政收入质量评价考量因素的分析，现从以下五个方面构建财政收入质量评价指标，具体如表1所示。

1.财政收入稳定性指标

财政收入的稳定性可以通过三个指标来衡量：一是财政收入与经济发展是否同步、同向变化，是否能够敏感地反映经济变化；二是财政收入的覆盖面，即财政收入制度设计是否全面覆盖了经济生活的方方面面，用财政收入占GDP比例来反映；三是财政收入来源的稳定性，用税收收入占财政收入的比例情况来反映，税收收入占比越高，说明财政收入来源越稳定。

2.财政收入真实可靠性指标

财政收入真实可靠性指标主要考察是否存在虚增或虚减等收入造假问题，用虚增或虚减收入占财政收入比例来衡量。虚增或虚减收入的情况可通过各地方财政收支审计报告来获取数据和材料。

3.财政收入公平性指标

如上文所述，财政收入公平性可从宏观、微观两个角度来进行考评。从宏观角度来看，可用负有调节收入分配职能的个人所得税、房产税等收入占一般公共预算收入的比重来衡量；从微观角度来看，可用违规征收或减免的财政收入规模占比来衡量。

4.财政收入约束性指标

财政收入约束性指标可从两个方面进行考量。一是超预算收入使用合规性，根据《预算法》第66条规定，超收收入只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金，如果出现将超收收入用于当年支出的现象，则违背当年预算的约束，超出了立法机构对政府的授权；二是财政收入的公开透明度，只有将财政收入置于纳税人监督之下，才能有效保障纳税人合法权益，才能保障财政收入的组织符合纳税人利益。

5.财政收入可控性指标

可分两个层次考察地方政府的财政收入可控性。第一个层次为地方自有财力占一般公共预算总收入比重；第二个层次为地方自有财力、税收返还和财力性转移支付总额占一般公共预算总收入的比重。 heSVPZwTwcLvTDA2uUMXpw0XyrnVQvuS6jDtzpfZmUNWhXSyWvZiLhImqyxz51lP