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美国在印支战争中的侵略政策遭遇沉重失败后，华盛顿并未放弃这种传统外交政策，而是寻求新的方式以适应新的世界形势。
西贡政权倒台前，当看到战争结束已成定局时，美国开始寻求新的道路以挽回自己在印支战争中的失败。美国在美中关系、苏中关系以及越中关系的发展变化中找到了契机，这一时期美中两国正在接近。20 世纪 70 年代中期，美国的政策建立在苏中两国在全球层面对抗和越中两国在次区域层面对抗的基础上，美国领导人竭力利用中国作为维护自己在东南亚地区军事立场的武器。为了达到加剧柬埔寨冲突紧张局势的目的，美国从外交政策、经济、政治、心理、社会等领域向越南全面施压。除此之外，美国还制定了迫使苏联耗费巨资援助越南社会主义共和国和柬埔寨人民共和国的目标。印支冲突能否解决，取决于美国的政策，这也是华盛顿扩大在亚太地区军事部署、对区域内国家施加影响的一个契机。美国的目标是使越中关系趋冷，使印支国家同东盟国家关系出现裂痕，国家经济发展放缓。
恢复东南亚军事政治态势的积极目标与苏中两国及越中两国的对立状态密切相关，美国国务卿亨利·基辛格在这一政治活动中发挥了重要作用。1974 年 11 月，基辛格先生第八次访问北京时，提出了西哈努克亲王重返金边执政的建议。当时的金边，政权还掌握在朗诺集团手中，这是一个由美国插手发动政变将西哈努克亲王赶下台后组建的政权。在这种局面下，美国的政策发生逆转，目的就是要将柬埔寨变成北京-莫斯科和北京-河内之间矛盾的中心。 ［12］ 尽管接下来事态并未按照华盛顿的预期发展，但美国至少加深了苏中两国和越中两国之间的对立状态，在东南亚地区制造了于己有利的局面。美国当权者接下来就是努力维持这种局面，使这种紧张局势旷日持久地持续下去。
美国竭力通过增强柬埔寨反对派军事实力的方式来增强后者的政治实力。从 1979 年起，卡特总统便开始实施增强波尔布特集团实力的计划，让他们藏身于柬泰边境地区。华盛顿的这种行为旨在引起柬埔寨其他抵抗组织的注意，如 1970 年 3 月 18 日被朗诺和施里玛达推翻的前国家元首西哈努克亲王和右派组织领导人宋双。在美国的全力帮助和支持下，这些柬埔寨抵抗组织在“民主柬埔寨联合政府”的旗帜下联合起来。卡特将柬埔寨局势评估为主导地区政治战略、反对社会主义制度的重要武器，他在七国集团会议上宣布：“柬埔寨事件是搅动全世界的工具。” ［13］
罗纳德·里根总统的外交政策是进一步加剧柬埔寨冲突。1981 年至 1987 年，里根总统团队使柬埔寨冲突进一步发酵并在国际社会蔓延成大的冲突。应该指出的是，罗纳德·里根上台之初，就出台了有利于波尔布特集团而非西哈努克亲王或宋双的政策。 ［14］
与此同时，在里根担任美国总统期间，美国围绕柬埔寨问题的政治态度多次出现反复。美方先是试图将西哈努克亲王和宋双派变成美国的政治工具，将柬埔寨置于西方影响之下，而非保持中立。从 1982 年到 1988 年，西哈努克亲王和宋双多次访美，同美国总统里根、副总统乔治·布什和国务卿乔治·舒尔茨等高级官员会面。柬埔寨抵抗力量中的这两个派别继续通过新加坡渠道获得美国的武器援助。到 1982 年，美国已经为宋双派 2000 名士兵和西哈努克亲王派 1000 名士兵装备了武器。 ［15］ 1986 年春天，美国国会宣布，美国已经向柬埔寨国内非共产主义派别提供了330 万美元援助。尽管美国国会声称这些援助并非武器装备，但柬埔寨抵抗力量中的这两派却在出版物中宣传说，“他们从美国那里得到了火箭……” ［16］
美国还积极利用地区因素实现自己的目标。一个证据是，美国向泰国和其他东盟国家提供了许多武器装备。在这种形势下，美国的政治活动旨在使东盟国家在同越南社会主义共和国、柬埔寨人民共和国和老挝人民民主共和国对峙的泥潭中越陷越深。
20 世纪 80 年代，美国围绕柬埔寨问题的态度飘忽不定，不仅在地区层面，而且在全球层面也引发了高度关注，特别是在苏中两国对立的背景下为美中关系带来了新变化。里根在访问东南亚国家期间（1986 年 5 月），以及同东盟国家外长在巴厘岛会谈时，确定了美国围绕柬埔寨冲突解决问题的新态度，此时里根的政策似乎对同波尔布特派发展关系并不怎么感兴趣。 ［17］
20 世纪 80 年代末，国际形势风云突变，苏中关系实现正常化；越南军队决定不晚于 1990 年第一季度全部撤出柬埔寨，这些都为柬埔寨问题的政治解决奠定了良好基础。然而美国竭力增强柬埔寨抵抗力量中非共产主义派别的政治和军事实力，以维护他们未来在柬埔寨的领导地位。明显的证据是，美国通过中央情报局经由泰国向西哈努克亲王的军事力量提供了价值 1200 万美元的武器装备。对于向柬埔寨抵抗力量中的非共产主义派别提供援助的问题，1988年 10 月，西哈努克亲王与里根举行了一次协商。在里根执政的最后阶段，提出了柬埔寨问题解决方案，即要求越南军队完全撤出柬埔寨，重新组建柬埔寨领导机构，建立西哈努克亲王领导的四方联合政府。新总统乔治·布什的团队围绕柬埔寨问题迈出的第一步，就是继续维护这个目标。
1985 年之前，苏联将柬埔寨冲突定义为同其他地区一样基于两种政治制度对立而产生的冲突，将发生在柬埔寨的事件（1979 年 1 月 7 日）称为“社会主义力量和人民民主的胜利”。 ［18］ 苏联领导人反复强调自己支持柬埔寨社会主义建设，反对世界帝国主义、种族灭绝和一切反动势力。 ［19］ 尽管印支国家后来在苏联支持下出台了柬埔寨问题和平解决方案，但美国仍然坚持自己的立场，即柬埔寨冲突只有通过军事手段才能解决。在这种情况下，苏联积极支持自己在东南亚地区的盟友（越南社会主义共和国），就是要向外界表明，究竟谁才是柬埔寨社会主义的真正主导者。
20 世纪 80 年代中期，苏联国内领导人更迭，新的政治思维也随之出现。苏共中央全会（1985 年 4 月）强调：“冲突问题应当通过和平方式加以解决……”
苏联的外交新思维对柬埔寨冲突的解决产生了影响。
米哈伊尔·谢尔盖耶维奇·戈尔巴乔夫在克里姆林宫接待越共中央总书记阮文灵时强调：“我们完全赞同柬埔寨人民共和国领导人通过和平方式解决柬埔寨问题的主张，任何解决方案都要立足于实现国内政治力量间的和解，服务柬埔寨人民的利益，保障柬埔寨人民自主决定命运的权利。” ［20］
1987 年 11 月，戈尔巴乔夫在莫斯科会见柬埔寨人民革命党总书记、柬埔寨人民共和国国务委员会主席韩桑林时强调：“苏联支持柬埔寨人民共和国的民族和解政策，该政策符合柬埔寨人民的意志……” ［21］
在与越南社会主义共和国外长阮基石围绕柬埔寨问题进行协商后，苏联外长谢瓦尔德纳泽支持越南、柬埔寨、老挝为推动东南亚地区局势缓和、寻求和平解决冲突所作的努力，坚信“柬埔寨冲突的解决应建立在冲突各方协商基础之上，秉持民族和解的原则” ［22］ 。
协商解决包括柬埔寨问题在内的地区冲突，成为 1985年以来历次苏美高层会谈讨论的话题，两国外长历次会谈均致力于通过国际协调解决问题，为柬埔寨民族和解创造良好氛围。
美国总统里根访问莫斯科期间（1988 年 5—6 月）同苏联签署的《苏美联合声明》强调：“两国领导人重申将继续苏美两国之间各层级协商，帮助地区冲突各方和平解决问题，使其有能力独立、自由、安全地开展活动。苏美两国领导人还强调要发挥联合国及其他国际机构在解决地区冲突中的作用。” ［23］
苏联外长同美国国务卿的会谈（1989 年 8 月在伊尔库茨克以及 1990 年 2 月在莫斯科），迈出了解决柬埔寨问题的积极一步，意味着苏联和美国已经准备好同其他国家一道倡议，停止向柬埔寨各方提供武器装备援助，这一点对协调解决柬埔寨问题最重要也最有用。
这个问题也成为苏中两国有关文件讨论的话题，如1989 年 5 月 18 日，两国高层领导人在北京签署的《中苏联合公报》就曾提及：“随着越南军队从柬埔寨撤出，有关各国对柬埔寨任何一方的军事援助都应逐步减少，直至完全停止。”对于柬埔寨内部冲突，“苏方主张柬埔寨内部问题，包括在国际监督下筹组大选，应由柬埔寨人自己解决。”双方还主张“尽快召开柬埔寨问题的国际会议”。 ［24］
我们观察到，苏联认为东南亚问题不应是苏美两国之间的问题，也不能成为两个超级大国进行和加强军备竞赛的理由，这一新思维为柬埔寨冲突的解决创造了良好氛围。不仅如此，随着超级大国态度的转变，本地区其他国家间关系也发生了变化，部分国家在与柬埔寨问题相关的对外政策上也保持了中立，这种局面为柬埔寨民族和解政策的实施创造了良好环境。
除美国和苏联之外，我们还有必要审视一下日本在地区问题特别是柬埔寨冲突中的态度。众所周知，日本在东南亚地区一直发挥着重要作用。
同样值得关注的是，随着经济实力的不断增强，日本越来越重视自己对本地区的政策。
由于支持美国的地区和全球政策，日本在柬埔寨冲突问题上采取了反对苏联和越南的立场。
日本在柬埔寨冲突问题上的政策演变经历了多个阶段，从支持柬埔寨抵抗力量三方发展到支持柬埔寨四方联合政府。从 1981 年 1 月起，在日本首相铃木善幸访问东盟国家签署的协议特别是同新加坡签署的协议中，双方一致同意支持柬埔寨抵抗力量三方。此后，日本在此问题上的外交政策转变为支持组建“反越统一战线”。在联合国，日方支持波尔布特集团的代表。这就表明，日本的立场是坚决反对越南武力插手柬埔寨问题，但这一姿态并非为了迎合波尔布特政权及其残忍行为。 ［25］ 1979 年至 1985 年，日本向印支地区难民提供了约五亿美元援助。 ［26］
在柬埔寨问题解决的最后阶段，全球和地区政治形势好转，对日本的对柬政策产生了积极影响。1990 年 6 月，柬埔寨国政府领导人洪森与西哈努克亲王在东京会谈，就组建全国最高委员会一事达成共识。日本宣布，将在联合国安理会决议框架下，为有关行动特别是在柬埔寨的行动提供资金支持，直接同柬埔寨国开展相关活动。
日本在柬埔寨问题解决进程中发挥重要作用的同时，还在东南亚地区政治事务中发挥了重要作用。
迈向和平、协商合作、睦邻相处，是 1976 年至 1978年东南亚地区的大势所趋。然而，柬埔寨问题的爆发，阻碍了这一目标的实现。
越南的统一使本地区出现了新的力量，东盟成员国对此反应各异。
此外，东盟正确评估了本地区力量变化。1975 年 5 月13 日至 15 日，在马来西亚吉隆坡召开的东盟外长会议围绕东盟国家面临的挑战和东南亚局势变化进行讨论，与会成员就各自与印支国家在交往中的关切发表了声明，以协调东南亚地区经济合作，共同助力地区和平稳定。东盟表明了自己的立场，即国家间交往应建立在和平、合作、不插手别国内政、尊重主权、领土完整、平等和公正的基础之上。与此同时，它还强调，东南亚国家社会和政治制度的不同，不应成为本地区国家间合作发展的障碍。与会成员发表了联合声明：“合作实现本地区国家共同发展，营造不受外国控制和影响的环境，这是史无前例的。” ［27］ 此时，东盟承认了力量的变化，表明了自己协调与印支国家关系并在新的条件下开展合作的愿意。到 1976 年，东盟各国同越南、老挝、柬埔寨建立了外交关系。
与此同时，东盟国家一些领导人认为，印支国家力量的变化对他们来说可能是种危险。他们认为，社会主义制度在本地区的巩固，对东盟国家在政治和心理上都产生了巨大影响，是越南地区霸权主义政策的表现，这对他们来说是危险的。新加坡总理李光耀称：“发生在印支的事件使亚洲变得乌烟瘴气，是对世界和平的威胁。” ［28］ 泰国总理他宁·盖威迁称河内表现出军国主义的特点，并召集自己在东盟内部的朋友共同采取反对越南的强硬立场。 ［29］ 印度尼西亚著名报纸《独立报》刊文称：“如果 1954 年以来美国大力宣传的‘多米诺理论’ ［30］ 可能使东南亚国家迷惑不解的话，那么当金边政权（朗诺）和西贡政权（阮文绍）倒台时，关于杜勒斯主义是否会在新形势下有所行动的讨论便出现了。也就是说，印支国家是否会努力将自身影响力扩大到其他地区？” ［31］
这里需要说明的是，东盟国家多数领导人对本国外交政策的制定拥有优先发言权和很大的影响力，即使可能不完全符合东盟的整体利益和需求，但这种情况并不多见，也要考虑到东盟的其他目标、对印支各国过去的评价，以及当前形势的变化。
总体上，1975 年越南战争结束后，本地区力量平衡发生了变化。东盟表现出在睦邻合作的前提下同越南、柬埔寨、老挝开展交往的意愿。作为回应，印支三国也表达了同样的意愿。
但是，波尔布特、英萨利政权被柬埔寨团结救国阵线在越南军队的帮助下推翻后，东盟各国同印支各国之间的关系开始紧张。
东盟各国立即对柬埔寨事件作出反应。1979 年 1 月 9日，印度尼西亚外长穆赫塔尔·库苏马阿马查以东盟常务委员会主席的身份发表声明，大意是：“越柬冲突令人遗憾，我们呼吁地区各国相互尊重自由和主权，通过谈判而非使用武力解决争端。” ［32］ 1979 年 1 月 12—13 日，东盟外长会议在曼谷紧急召开。会议结束后发表了谴责越南“武力插手柬埔寨问题”、要求“越南军队全部撤出柬埔寨、将自主解决问题的权利交还柬埔寨人民”的联合声明。 ［33］
1979 年 6 月 28—30 日，在巴厘岛举行的第 12 次东盟外长会发表联合声明，指责越南威胁东盟成员国的安全。外长们表示支持柬埔寨人民在没有越南和其他外部势力插手内部事务的前提下自主掌握国家命运。 ［34］
外长们还强调：“越南军队在柬泰边境的存在威胁边境安宁，使冲突局势进一步恶化。”他们最关心、也是最重要的，是在泰柬边境设立警戒线。 ［35］
东南亚地区出现如此局面的最重要原因，是越南军队攻占柬埔寨领土的行为打破了地区力量平衡，被视为对东盟国家政治社会稳定的威胁。
现在我们围绕柬埔寨冲突，来审视一下东南亚地区冲突问题中的重要因素。
必须要说明的是，地区平衡被打破，始于印支三国开展反美斗争并于 1975 年取得胜利，而非始于越南军队推翻波尔布特、英萨利政权。
那么问题出现了，波尔布特、英萨利集团为什么会决定进攻军事力量明显强于自己的越南呢？中苏对抗为什么会对柬埔寨和越南这两个历史上长期对抗冲突并曾为了民族解放而并肩作战的国家产生影响？
为了回答这些问题，有必要回顾一下历史。20 世纪 70年代美国的外交政策，意在美中和苏中关系发生变化的全球政治大环境下，积极采取行动，挽回自己在印支战争中失去的颜面。应该承认，在亨利·基辛格先生复杂的外交活动过后，美国找到了改善自身处境的方法，那就是，柬埔寨是过去曾处于同一个战壕的两个社会主义大国之间的“一个冲突点”。
考虑到世界多极体系以及国际关系正处于从“两极”向“中心极”发展的过渡阶段，亨利·基辛格先生竭力在亚太地区美国的敌对阵营（当前的敌人和首要敌人）中营造一种气氛，即华盛顿能够维持自己处于三角形顶端的优势，站在另外两角之上，可以向任何一方施压。这种局面有利于美国在力量平衡中获利。
联系到印支地区的具体情况，力量平衡是在苏中和越中冲突的形势下建立起来的，当时美国支持中国在全球范围内反对苏联、在次区域范围内反对越南。因此我们看到，华盛顿将柬埔寨事件视为在全球和次区域范围内大国冲突局面下形成的亚太关系体系的一部分。
柬埔寨人民的悲剧转化成为更多新兴力量的对抗。美国的政策是通过制造新的对抗来实现力量平衡：一方是中国和美国，另一方是苏联和越南，而柬埔寨则是对抗的中心。
多极化的体系和概念至少使人们忘记了国际关系中地区层面的问题，因为他们将关注点仅仅放在全球范围内各种力量的互动上。然而，当波尔布特、英萨利集团同越南对峙导致印支次区域出现问题时，形势发生了巨大变化。
东盟成员国领导人意识到，利用柬埔寨反对越南是一项危险的政策。新加坡前国防部长吴庆瑞写道：“波尔布特集团对越南的野蛮施压以及对湄公河沿岸领土的主张，促使越南作出了强有力的武力回应。” ［36］
印度尼西亚武装部队司令莱奥纳尔杜斯·本尼亚明·穆尔达尼表示：“越南军队进攻柬埔寨，是为了自己国家而非领土野心，该事件因对峙蔓延而爆发，进而使动武成为必然。” ［37］
波尔布特政权的风雨飘摇，在于其政策不适应本地区，也不符合邻国的利益。
应该说明的是，原有的地区力量平衡一旦被打破，就无法再重新恢复了。波尔布特主导着自己的政策，为建设自己的国家而在印支地区巩固同盟对抗共同的敌人，打破了军力平衡，这种局面必然招致东盟国家的不满，因为这可能威胁到后者的政治制度。因此，东盟国家决定选择不碰触越南的国家利益、单方面退出的立场。
因此我们看到，柬埔寨问题协商进程包括三个层面：全球层面、地区层面和国家层面。在不断变化的新形势下，我们需要新的方案和途径来实现冲突的实质性解决。
要解决地区层面的问题，必须找到一种符合越南、老挝、东盟国家等地区各国利益和柬埔寨人民自身利益的方案，应秉持相互谅解的精神，而非提出不可能实现的过分要求或者要求一方单方面作出让步。结果我们看到，在地区两大阵营势均力敌、可能引发危险的情况下，柬埔寨问题协商进程仍然取得了较好的结果。
1979 年 1 月 13 日，在曼谷举行的东盟外长会发表联合声明，表达了东盟成员国要求越南从柬埔寨领土撤军的意愿。 ［38］ 实际上，这是继续谈判的重要基础，也是东盟国家后来在联合国和不结盟运动等国际场合和地区场合作出决议和发表联合声明的重要基础。然而越南、柬埔寨和老挝方面无法接受这个条件，认为这只考虑了东盟国家利益，并未照顾到印支国家的利益，特别是印支国家的安全关切。
柬埔寨、越南和老挝曾经历过苦涩与甜蜜交织的历史，如果三国关系破裂，将带来极大的危险。三国也曾经为争取民族解放在友好合作、互帮互助的基础上并肩战斗，保持着兄弟关系，致力于加强经济、政治和文化等各领域关系。这种关系一旦破裂，将不利于地区乃至世界的和平。
因此，要想成功推进柬埔寨问题协商解决进程，必须照顾到本地区所有国家特别是印支三国的利益。如果分析一下东盟国家 20 世纪 80 年代提出或者支持的建议，可以看出，这些建议的目标是取消柬埔寨人民共和国，将权力交还给波尔布特集团占据绝对优势的联合政府。东盟成员国代表在不同的国际场合要求越南军队撤出柬埔寨、取消柬埔寨人民共和国，却没有充分照顾印支三国的利益，柬埔寨、越南和老挝当然不能接受。1983 年 3 月，马来西亚建议按照“5+2”模式进行谈判，即东盟五国加越南和老挝，没有柬埔寨人民共和国。在这场谈判中，东盟方面提出了自己的上述要求。
东盟成员国积极支持民主柬埔寨联合政府于 1986 年 3月 17 日提出的关于政治解决柬埔寨问题的八点和平建议 ［39］ ，主要内容是，越南必须从柬埔寨全部撤军，韩桑林及其集团同民主柬埔寨联合政府谈判筹建以西哈努克亲王为国家元首、宋双为总理的四方联合政府，各方在联合政府内席位相当。 ［40］
可以看出，民主柬埔寨联合政府的目标是取消完全掌控国家的韩桑林政权，在柬埔寨恢复建立波尔布特政权。柬埔寨人民共和国外交部长洪森表示：“柬埔寨人民共和国完全拒绝民主柬埔寨联合政府提出的八点和平建议，接受这一建议就意味着波尔布特将在柬埔寨重新掌权。” ［41］
东盟国家对待柬埔寨冲突的态度也受到域外因素的影响。众所周知，美国在 20 世纪 70 年代中期积极采取行动，竭力挽回在印支地区丧失的颜面。在美中、苏中关系大背景下，美国积极在世界范围内采取行动，阻止印支对美胜利的影响进一步扩大。
如前所述，美国找到了一个政治契机以挽回其因印支战争失败丧失的颜面，就是将自己的敌人，即曾经是同一战壕战友的社会主义国家阵营（苏联-中国）变成相互对峙的对手。在这一关系中，华盛顿利用了大国之间在全球层面和地区层面的矛盾冲突。
美国如何看待东盟的作用？
首先，考虑到东盟的战略地位，特别是在遭遇印支战争失败后，美国认为，东南亚无论经济社会结构还是政治结构都充斥着矛盾。1981 年 10 月 6 日，里根总统与泰国总理炳·廷素拉暖举行会谈并宣布：“支持我们在东盟的朋友……你们正走在进步的道路上，这是我们这个世纪进步意识形态的斗争。” ［42］ 为有效对抗 20 世纪 70 年代中期共产主义的影响，东盟成员国不断增强军事实力，美国也扩大了对本地区军事援助的规模。1974 年至 1977 年，印度尼西亚获得了 5230 万美元军事援助并从美国购买了5500 万美元武器装备，其他国家获得援助和购买武器装备的规模分别为：马来西亚获得 50 万美元军事援助，购买了7300 万美元武器装备；菲律宾获得 7330 万美元军事援助，购买了 6000 万美元武器装备；泰国获得 9860 万美元军事援助，购买了 7470 万美元武器装备。1979 年至 1981 年，美国向东盟国家提供的武器装备总价值达 25 亿美元，比20 世纪 70 年代中期多出两倍。 ［43］
其次，按照美国的观点，围绕柬埔寨国内紧张局势问题，东盟应该发声支持美国的主张。
如果冲突急剧蔓延，美国在本地区的重要利益也会受到威胁，这种局面是美国政治家们不愿意看到的。相反，如果冲突局势过于缓和，旨在维持本地区共产主义国家间冲突状态的华盛顿也无法从中获利，华盛顿将视这些国家为自己在东南亚地区的直接敌人。
美国大肆鼓吹“苏联威胁”，如“苏联在东南亚地区军力扩张”“越南军事战略的残忍性已经显现”，以进一步加强对东盟国家的心理攻势，并以此为借口向东盟国家提供越来越多的武器装备。
在经济领域，美国对东盟国家的政策也产生了不小的影响。
众所周知，美国不断巩固自己在东盟国家经济中的地位，是东盟国家第二大贸易伙伴，仅次于日本。与此同时，东盟国家也是美国财政援助的实施对象。东盟国家财政状况非常困难，1985 年仅欠美国一国的外债就高达 20 亿美元。尽管美国与东盟国家对国际经济格局的认识存在差异，但华盛顿具有强大的经济实力，完全能够通过经济援助方式向本地区国家施压（比如通过国际货币基金组织或者国际复兴开发银行）。 ［44］
在这种情况下，由于拥有经济、政治和心理方面的强大实力，美国在柬埔寨问题和其他问题上对东盟国家有着广泛、巨大的影响力。20 世纪 80 年代，美国支持东南亚地区政治对峙，造成了东盟国家间政治紧张、互不谅解的局面。
自柬埔寨人民共和国诞生以来，东盟国家政府千方百计反对柬埔寨。
1979 年 1 月 12 日至 13 日，东盟外长非正式会议在曼谷召开，会后发表联合声明，谴责“越南军队插手柬埔寨问题”，并要求从柬埔寨“撤出全部外国军队”。
东盟围绕柬埔寨问题的态度清晰地反映在之后陆续发表的官方文件中，包括在地区层面、全球层面以及联合国和不结盟运动等场合发表的声明。东盟发表声明反对柬埔寨人民共和国加入联合国和不结盟运动，并要求将柬埔寨在上述两大国际组织中的席位交给红色高棉集团，即他们认为的柬埔寨合法代表。
本着“将权利交还柬埔寨人民、由其自主决定前途命运”的原则，东盟成员制定了分阶段解决柬埔寨冲突的计划，目标是对柬埔寨人民共和国政府实施经济制裁并取缔柬埔寨人民共和国政府，转而组建民主柬埔寨联合政府。值得关注的是，组建民主柬埔寨联合政府，是东盟国家 1981 年至 1982 年协调解决柬埔寨冲突的重要政策目标，联合政府中的柬埔寨抵抗力量三方包括：乔森潘领导的红色高棉集团、西哈努克亲王领导的莫里纳卡组织，以及宋双领导的高棉人民民族解放阵线。其中，红色高棉集团在柬埔寨抵抗力量三方中实力最强，拥有约 5 万名配备现代化武器的军队，西哈努克亲王的军队约 1.5 万人，宋双的军队人数更少。
20 世纪 80 年代，东盟成员国每年都要求联合国大会就柬埔寨问题进行讨论并主导会议作出决议，旗帜鲜明地反对越南。1981 年 7 月 13 日至 17 日，在美国纽约召开了关于柬埔寨问题的国际会议，这次会议作出的单方面决议使本地区冲突局势更趋复杂。
东盟国家间围绕柬埔寨问题的关系以及在国际舞台上所作的努力各不相同。
东盟国家的立场取决于各国在地区局势中的政治稳定和政权安全程度。这些差异源于由来已久的法律因素影响到各国的历史发展进程和政策，影响到那些国家领导人的主张，当然也受到外部势力的影响。
泰国被视为东盟中的右派，在同越南社会主义共和国、柬埔寨人民共和国和老挝人民民主共和国的交往中奉行强硬政策。泰国的态度有个特点，即更多取决于地缘政治因素。当时泰国领导人习惯于将越南视为其掌控印支局势的竞争对手，其战略出发点往往建立在越南控制印支地区可能给泰国带来威胁这一认知基础之上。
在越南推翻民主柬埔寨政权及柬埔寨人民共和国诞生后，泰国的态度更趋强硬。泰国的主要目的是阻止越南控制柬埔寨和老挝，因此与越南的关系越来越疏远。1979 年，泰国政府为红色高棉集团利用泰国领土建立基地、打击柬埔寨人民共和国提供了帮助。从 1980 年起，泰国在柬泰边境组建包括航空兵在内的部队，为战斗作准备。在柬埔寨抵抗力量三方为反对越南驻军柬埔寨而成立民主柬埔寨联合政府一事上，曼谷在东盟国家中表现得十分积极并采取了行动。民主柬埔寨联合政府成立后，泰国对其活动给予大力支持，不断拒绝印支三国关于和平解决柬埔寨问题的建议，坚持要求越南从柬埔寨全部撤军，并将权力交还给联合政府。
在东盟国家中，与泰国持相似态度的是新加坡。1979年以来，新加坡政府就反对柬埔寨人民共和国和越南社会主义共和国，要求对其进行贸易和经济制裁，并竭力在柬埔寨抵抗力量之间组建统一战线，成为东盟国家中继泰国之后第二个向民主柬埔寨联合政府提供武器援助的国家。
新加坡对柬埔寨问题的态度反映在其国家安全观中，这也是其对外政策的原则。众所周知，新加坡领导人秉持大国平衡特别是本地区超级大国平衡的立场。必须指出的是，新加坡对外政策的目标是支持美国、日本，以及与本国经济往来密切的其他发达资本主义工业国家的存在。新加坡领导人认为，围绕柬埔寨问题所发生的事件打破了超级大国之间的力量平衡，苏联在本地区影响力的增强可能影响本地区经济发展和政治稳定。
东盟成员国中，除了对柬埔寨问题持强硬态度的国家外，也有一些国家持积极中立的态度，主张和平解决柬埔寨问题。尽管这一呼声最初比较微弱，但是他们坚信，这一理性主张在一定条件下将转化成为东盟的唯一政策目标。
众所周知，在 1979 年 12 月的吉隆坡会议上，东盟国家外长决定派马来西亚外长穆赫塔尔·库苏马阿马查以东盟正式代表的身份前往河内，主持与越南领导人的谈判。东盟外长声明表明，东盟已经作好继续同越南社会主义共和国进行协商的准备，即将展开的马来西亚外长的越南之行就是信号。 ［45］ 马来西亚外长于 1980 年 1 月展开了访越行程，为东盟与越南、马来西亚与越南关系发展营造了积极氛围。之后，越南外长阮基石于 1980 年 5 月至 6 月对马来西亚、泰国和印度尼西亚进行了访问。
尽管接下来越南与东盟的协商由于东盟特别是泰国在柬埔寨问题政治解决上持相反观点而遇阻，但协商仍然以双边形式继续进行着，协商的一方是越南，另一方是马来西亚和印度尼西亚。
印度尼西亚和马来西亚的观点与泰国和新加坡截然相反，它们主张努力促成协商才是解决冲突的手段。
尽管东盟外长会（1980 年 6 月）作出了关于暂停马来西亚外长穆赫塔尔·库苏马阿马查以东盟正式代表身份与越南协商的决定，但马来西亚仍然决定继续进行协商，认为这是政治解决柬埔寨问题迈出的第一步。
马来西亚在柬埔寨问题上的态度是：
首先，马来西亚是最早提出东南亚中立化主张的国家，一个重要目的是竭力避免大国为了自己的野心插手地区局势。 ［46］ 柬埔寨危机的敏感局势引起大国对解决地区问题的兴趣，这是马来西亚竭力防止出现的局面。
其次，马来西亚与其他东盟成员不同，它在同越南社会主义共和国合作方面富有经验。两国于 1973 年建立外交关系，当时印支战争还在持续。马来西亚是最早宣布同印支国家缓和关系的东盟国家（1975 年之后），最早同越南、柬埔寨和老挝开展接触，从战争结束一直到 1979 年。事实上，那个时候已经出现了一些合作形式。
1979 年 1 月 7 日之后，马来西亚和印度尼西亚不再否认自己在双边基础上继续同越南进行交往的政策。由于双方努力在冲突问题上进行协商，尽管印支国家和东盟国家仍然紧张对立，最终还是相互作出了让步，以便继续协商打破柬埔寨危机的僵局。
1983 年 5 月，马来西亚借不结盟国家第七次会议在印度新德里举行的机会发起“5+2”模式谈判倡议，“5+2”即东盟五国加两国（越南和老挝）。 ［47］
1980 年 3 月 27 日，印度尼西亚总统苏哈托与马来西亚总理侯赛因·奥恩在马来西亚关丹举行会谈，制定了同越南举行双边协商的原则。 ［48］
1981 年 9 月，印度尼西亚总统苏哈托决定派印尼情报特遣部队司令莱奥纳尔杜斯·本尼亚明·穆尔达尼将军访问河内。1984 年 2 月，已经担任印度尼西亚武装部队总司令的本尼亚明·穆尔达尼作为总统特使再次访问河内，这是自 1980 年以来东盟国家首位访问越南的高级代表。访越期间，本尼亚明·穆尔达尼将军作出了如下声明：“一些国家认为越南是危险国家，但印度尼西亚军队和人民并不相信。”尽管他的声明令一些东盟国家感到担忧，却也表明东盟国家领导人有同越南协商解决柬埔寨问题的目标。
1987 年 3 月，根据协议，隶属于越南外交部的越南国际关系学院与印度尼西亚国际战略研究中心在河内举办了以“为了东南亚地区的和平、稳定和友好”为主题的研讨会，两国专家出席。 ［49］
1986 年 2 月至 3 月，由外长穆赫塔尔·库苏马阿马查和陆军参谋长鲁迪尼将军率领的印度尼西亚代表团抵达越南，就柬埔寨危机进行协商。 ［50］
1987 年 7 月，印度尼西亚外长穆赫塔尔·库苏马阿马查再度访问越南，双方围绕地区紧张局势进行了协商。 ［51］
在东盟国家致力于通过政治途径协调解决柬埔寨冲突问题的过程中，印度尼西亚和马来西亚表现出了坚定的中间主义立场。
众所周知，1973 年 3 月通过的印度尼西亚基本政策目标文件确立了独立自主的积极外交政策，在东南亚国家对立的形势下，印度尼西亚必须保持自己外交政策的独立性。最初，印度尼西亚持反对共产主义的政策，后来这一目标被弱化为阻止超级大国插手本国和本地区内部事务。对于柬埔寨问题，印度尼西亚认为，任何武力解决方案都将导致本地区各国国内局势和地区局势恶化，因为任何对抗和强化军力的努力都必将招致超级大国插手，而政治协商解决能够避免外部势力威胁，同时使地区各国国内局势趋向缓和。
在西方国家享有盛名的印度尼西亚政治学者、对外关系与战略研究中心主任尤素福·瓦南迪也证实了这一点。
瓦南迪在 1984 年所著的《印度尼西亚眼中的东盟国际安全问题视角》一书强调：“柬埔寨冲突为超级大国插手地区问题提供了良机，也带来了本地区的无政府主义，可能损害‘和平、自由和中立区’战略构想 ［52］ 。”作者继续写道：“因此，我们清楚地看到东盟在寻求冲突解决中的利益所在，这与越南的稳定与否以及身处前线的泰国的诉求息息相关。” ［53］
瓦南迪在另一部著作《二十一世纪亚太地区战略展望》（1988 年 3 月出版）中指出：“柬埔寨冲突导致柬埔寨国内局势失控和东南亚地区对抗，为超级大国插手柬埔寨和本地区事务创造了条件。” ［54］
因此，问题的产生就并非偶然了。卡罗林斯卡大学东南亚专家沃瑟比教授解释说：“在雅加达眼中，东盟与越南五年多的对抗，使地区局势变得令人担忧，也延缓了不结盟运动和地区主义的进程。” ［55］
印度尼西亚在柬埔寨问题上的立场，对该问题的解决具有深远意义。因为无论在面积上还是在人口上，印度尼西亚都是东盟最大的国家和领头羊，而泰国在反对越南的问题上立场强硬并在整个东盟发挥着主导作用，在这种情况下，印度尼西亚领导人显然不会支持泰国。
此时，印度尼西亚在柬埔寨冲突解决方式上的立场开始变得积极。然而必须说明的是，在冲突最初阶段，印度尼西亚政治家在柬埔寨问题特别是东南亚国家军事力量问题上的立场也存在冲突，因为那一时期的局势非常不稳定。后来，马来西亚和印度尼西亚致力于政治解决柬埔寨问题，东盟国家最终出台了统一的方案，即越南军队必须全部撤出柬埔寨，并将权力交还给民主柬埔寨联合政府。事实上，该方案并不符合柬埔寨人民共和国和越南社会主义共和国的利益，因为它不能保证柬埔寨的安全稳定免受红色高棉集团的威胁，对越南来说也是个不稳定因素。
发生在柬埔寨国内的事件要求东南亚各国暂时作出妥协，最终雅加达谈判进程开始了，这一机制推动了区域内国家达成一致，最终取得了丰硕成果。