第五节
澳大利亚移民政策未来的发展趋势

近几年来，为使移民政策更加符合澳大利亚的国家利益、适应澳大利亚经济与社会发展的要求并与其外交政策保持一致，澳大利亚政府自 2008 年金融危机后改革其移民政策，2012 年进行了更为彻底的改革，吸引了素质更高的人才及经济实力更强的人士来澳，为澳大利亚的发展进步作出了贡献。澳大利亚的移民政策得以不断完善发展，在各个方面推动和促进了澳大利亚的发展。移民政策的未来发展趋势受到政治和社会等各种因素的制约和影响，下面将从政治、经济、外交等因素角度来看一下澳大利亚移民政策的未来发展趋势。

一、从政治因素角度看移民政策的发展趋势

移民政策作为澳大利亚的一项国家政策，受到其国内一系列政治力量的影响和制约。这些政治力量包括：移民部以及其他各部门、各政党、各种利益集团、公众舆论等。

澳大利亚移民部是移民计划的制定者和实施者。移民部设立了一系列的咨询和参考机构来协助其制定移民计划。行使参考咨询职权的机构主要是国家人口委员会和移民研究局。其职责主要是客观、专业地分析澳大利亚的移民问题，从而为移民政策的未来走向提供合理的依据。此外，涉及到移民在澳大利亚生活的其他社会有关部门，如安全、卫生、教育、就业和培训、旅游、交通运输等也会对澳大利亚移民政策的制定产生一定的影响。特别是澳大利亚教育、就业和劳动关系部会通过对澳大利亚劳动力市场上千个职位进行评估，然后向移民部提供劳动力市场需求报告，推动优先职业清单和移民职业清单的制定。

移民问题同样是澳大利亚政党和公众关注的焦点问题。出于党派政治斗争的需要，在野党会对执政党的移民政策发表反对意见，这会对移民政策的发展方向产生一定影响。澳大利亚国家人口委员会曾发表报告，要求执政的工党政府对技术移民给予更大关注，减少没有英语语言能力的技术工人入境。当时在野的自由党领导人声明支持这一报告。这一观点对澳大利亚政府此后的移民政策产生了较大影响，1992-1993 年的移民计划缩减了 31000 名，下降到 80000 名。其中，技术移民所占的比例由 40％下降到 30％。接着，1992 年 7 月，澳大利亚政府在独立技术移民选择标准中增加了英语语言能力的积分测试。 为了获得小党派的支持，移民部长同意把澳洲接收的难民配额增加 7500 个、给予持过桥签证的寻求庇护者工作权利以及将被羁押在圣诞岛的船民儿童全部放出来。

此外，澳大利亚国内各种利益集团也对澳大利亚的移民政策的制定有着一定的影响。在澳大利亚最有影响的是经济利益集团，以工会为代表。以 1992 年的移民政策为例，在政策制定之前，工党移民部长格里·汉德（Gerry Hand）同近 200个行业团体进行了磋商。在上述 1992 年移民政策中，对技术移民加强英语语言测试同样也是汉德听取了汽车制造业工会意见的部分结果。该组织将不再雇佣不会说英语的工人。

澳大利亚政府在制定移民计划和移民政策之前，总要对社会各界进行调查，了解国家机构、社团、工商界及公众等的反馈意见。可见，社会公共舆论也对澳大利亚移民政策有着重要的影响。当然，在一般情况下，公共舆论不会直接导致移民政策的制定。但是，社会公共舆论确实是任何一届政府想继续执政及获得民众支持所不能忽视的一个重要因素。

1984-1996 年间，澳大利亚政府倾向于家庭团聚类移民，从而大量地引进家庭移民，这在很大程度上与当时澳大利亚的高失业率、民众一度反对引进技术移民有关（参见图 1）。澳大利亚的移民问题已经成为政治上的一个热门议题。在2010 年的大选中，从竞选的第一周至最后一周，“人口与移民问题”从未超出澳大利亚媒体所统计的“前十位”话题。 1996 年后，民众的反移民情绪有所缓解，技术移民的数量开始反超家庭移民。这一趋势一直保持到现在。21 世纪，澳大利亚开始逐渐增加移民（尤其是技术移民）的数量。但随着移民的增加，民众的态度也发生了变化。澳大利亚选举研究（Australian Election Study）的民意调查显示，2010年大选后，有 53％的人认为现在澳大利亚允许移民进入的数量“太多”了，这高于2007 年和 2004 年大选后的 46％和 30％。而在 2009 年和 2010 年，有 44％－46％的民众认为澳大利亚政府当前的移民政策太“温和”了。

无论如何，澳大利亚移民政策的制定是一项复杂的工程，它依据移民部等国家部门对国内外各种因素的考察分析，它要考虑各种利益集团的要求，也不能无视公众的要求。由于各种政治因素的制约，澳大利亚的移民政策首先要符合澳大利亚的国家利益，适应各个团体的要求，平稳地发展，不断地完善，更好地促进澳大利亚国家的进步繁荣。

二、从经济因素来看，全球及澳国内的经济形势影响着各行业、各职业及地区的劳动力供需平衡，影响着移民计划的规模及构成，也影响移民政策的发展趋势。众所周知，澳大利亚是一个地广人稀的国家。长期以来，为弥补国内劳动力的缺乏，吸收移民进入澳大利亚成为澳大利亚的一项基本国策。移民在历史上为澳大利亚的经济和社会发展作出了重要贡献。移民带来的经济影响是澳大利亚政府制定移民计划不得不考虑的重要因素。因此，在过去的二十年里，澳大利亚支持技术移民及商业资本移民，扩大他们的移入数量，以促进澳大利亚经济的发展。其移民政策自 1996-1997 年度起已开始转向技术移民，如图 1 所示。

金融危机爆发后，澳大利亚劳动力市场有过低迷，但其经济很快复苏。自2011 年以来，就业增长有所回升，2014 年比 2013 年 8 月份增加了 1.5 个百分点。 就业部门在 2014 年预计总体就业会增加 838100 个岗位（增加了 7.2％），到 2018 年 11 月达到 12442700 个岗位 ，除了制造业外，采矿业和农业、林业和渔业等各行业都会增加，医疗保健和社会援助预计将为这一增长做出最大的贡献。这种结构的变化可能会对移民部门在规划未来的技术移民计划时产生影响。

但世界经济形势总是难以预测。2015 年第二季度澳大利亚GDP降至两年低点，从第一季度的 0.9％放缓至 0.2％，受疲软的消费支出、商业投资和净出口所拖累。到了 2015 年 9 月，越来越多的迹象表明，澳大利亚经济陷入疲软状态 。这也是导致阿博特下台的原因之一。澳大利亚经济疲软与中国经济增速放缓有关。根据毕马威（KPMG）5 月报告发布的数据显示，中国对澳大利亚的对外直接投资（ODI）从2013 年的91 亿美元降至2014 年的83 亿美元 ，这也进一步打压了澳大利亚经济前景。随着全球经济持续回落，和我国经济增速进一步放缓，澳大利亚经济将继续在低谷中徘徊，澳元兑美元将一路走低，资本外流的情况难以抑制。但是澳大利亚是一个人口较少、资源丰富的国家，目前该国经济正在从传统的煤矿业向服务业如医疗、教育和旅游业转变，在 2015 年，澳大利亚创纪录地吸引了 100 万中国游客 。这些产业吸收了在煤矿和驾驶行业失业的人员。

澳大利亚一直高度重视海外学生留学教育市场，教育出口是澳大利亚第三大服务贸易产品。海外学生在澳留学期间为澳大利亚创造了可观的经济效益，2011年澳大利亚各院校共招收近 43 万名海外学生，从中获益 151 亿澳元。 除了学费外，海外留学生还带动了澳大利亚旅游、餐饮、交通、通信等行业的发展，并促进了与之相关行业的就业。在他们毕业后仍为澳大利亚的经济做了贡献，不少留学生毕业后还会返澳度假、看朋友、做生意。总之，不论是留学归国、留学滞留、留学移民，其对澳大利亚的经济的贡献都是不可小觑的。目前，在所有英语国家中，澳大利亚海外学生人数位居第三，仅次于英美两国，为澳大利亚带来了可观的利益。

澳大利亚国内出现的“经济理性主义”也对澳政府的移民政策产生了一定的影响。“经济理性主义”主张控制国家预算和提高经济效益，在移民政策上，主张大量引进技术移民，强调移民应当对澳大利亚经济发展起积极作用。 澳大利亚政府将“经济理性主义”应用到移民政策中，提高了移民类型的经济标准，增加移民数量，但是减少了新进移民的社会福利开支，为国家节省了大量资金。而陆克文—吉拉德政府执政以来，高度依赖外国投资来繁荣本国经济的导向日益增强，商业移民申请者的最低资产要求创历史最高纪录。在商业移民政策调整中已提到，2012 年 11 月 24 日，澳洲移民局正式宣布开始实施 500 万重要投资者签证。2014 年10 月14 日澳大利亚移民局宣布，自2015 年7 月1 日起实施海外移民申请者投资 1500 万澳币的“高端投资者签证”（Premium Investor Visa，简称PIV）。

受经济因素影响，澳大利亚国内在引进移民特别是技术移民方面一直存在着扩张主义和限制主义的争论。扩张主义者相信移民促进澳大利亚经济发展，反对任何严格限制移民的计划；限制主义者则认为移民会抢当地人的饭碗，认为澳大利亚的失业率与引入移民有关。两者的争论对澳大利亚的移民政策均有一定程度的影响。一直以来，澳大利亚虽在引进移民，但由于经济的不稳定和政治风向的变化等，移民政策会时紧时松，有时会削减移民的数额，有时条件过于苛刻，有时又会放宽条件，增加移民数额。新南威尔士州政府在 2016 年 1 月 1 日实施新的移民投资政策。其中最为显著的改革是取消商业签证的行业限制，包括 188A商业创新移民签证、132 商业人才移民签证、888 商业创新移民签证（永居）和 892州、领地担保商业企业主移民签证。另外，其他从事外卖、杂货店和咖啡店等小生意也有机会获得移民签证。

可见，经济是澳大利亚考虑移民政策的立足点，为促进经济发展，它会理性对待移民问题，减少了家庭团聚移民的数量，增加技术移民和商业移民。

三、从外交因素看移民政策的发展趋势

外交也是影响澳大利亚制定移民政策的一个重要因素。历史上，澳大利亚民族是从英吉利民族中派生出来的一个新白种人民族，它以“把澳大利亚建成一个白人社会”为基本内容的“白澳意识”是推动其民族形成和民族国家建立的社会意识和精神力量。澳大利亚一直视英国为自己的“母国”，重视同英国等西方国家的交好，追随英国的外交政策。在移民政策方面，澳大利亚亦偏重于英国移民，欢迎北欧移民及其他白色人种国家的移民。

但二战结束后，一方面，英国和其他欧洲国家因战争影响、劳动力因素等自身发展需要的原因，对移居澳大利亚兴趣不大，澳大利亚的欧洲移民逐渐减少。另一方面，澳大利亚出于自身的发展需要，需要大量移民。所以，二战后世界格局发生变化，这使澳大利亚意识到了自身外交政策的偏颇。1973 年，澳大利亚移民部长艾尔·格拉斯比正式引进并提出了“多元文化政策” ，为澳大利亚移民史翻开了新的一页。其核心内容可以概括为文化认同、社会公正以及经济效率，即在承认不同民族、种族文化差异的基础上，彼此尊重，互相促进。这为澳大利亚接纳来自非英裔民族的技术移民提供了重要契机，有利于大量引入技术劳动力和专门人才，不断补充澳大利亚的人力资源，也直接推动了澳大利亚国际地位的提升。同时，二战后，亚洲经济迅速发展，而澳大利亚地处亚太地区，与亚洲国家的经济联系日益密切，不断加强的经贸关系使澳大利亚不得不改变其外交政策，改善与亚洲国家的关系，在外交上实行了从“亲近亚洲”到“面向亚洲”的政策，再到“融入亚洲”，不断加强与亚洲国家之间的联系，努力从经贸、文化等方面改善同亚洲国家的关系，力求在文化和经济上与迅速发展的亚洲融为一体。与之相适应的是，澳大利亚政府在移民政策方面的眼界逐渐放宽，不再将目光仅局限于“白澳”，而是放宽限制，开始重视亚洲移民（尤其是技术移民），增加移民数量。来自亚洲的移民作为联系澳大利亚与亚洲其他国家外交关系的纽带而受到澳大利亚政府的格外重视。澳大利亚政府发表的加农特报告（Garnaut Report）曾指出：“移民在帮助澳大利亚从经济飞速增长的东亚地区获得最大利益的过程中，具有关键性的作用。 ”霍华德政府同样对亚洲技术移民保持着宽容的态度。而作为“中国通”的新一届政府总理陆克文自 2007 年上任起就十分注重澳大利亚与亚洲各国的关系。

2009-2013 年吉拉德执政期间，更加重视调整和发展与中国和亚洲的关系，2012 年 10 月发布的《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书，提出了“一个宏伟的规划来确保澳大利亚抓住亚洲世纪提供的机遇”，因为“澳大利亚的未来将取决于澳大利亚人自己的选择以及澳大利亚如何融入其所在的地区”。澳大利亚将与亚洲地区主要国家“建立更加全面的外交关系”，白皮书号召“澳大利亚所有人发挥自己的作用，使澳大利亚成为一个更了解亚洲、更具亚洲能力的国家”。 目前，在澳大利亚的移民中，1/4 以上的移民出生于亚洲国家，近 150 万澳洲人会流利地说一种或多种亚洲语言。此外，在澳大利亚 2013-2014、2014-2015 年度的前十大来源国中，有 7 个国家在亚洲：印度、中国、菲律宾、巴基斯坦、越南、尼泊尔和马来西亚 ，而且自 2010-11 年度起至今，印度和中国一直稳居澳大利亚的前两大来源国（2010-11 年度，中国是第一大来源国，其他年度位居第二）

2013 年 6 月，陆克文再次就任工党领袖并出任总理，2013 年 9 月阿博特出任总理，2015 年 9 月，自由党党首特恩布尔出任新一任总理。可见，2013 年 6 月以来，澳大利亚政局经历数次动荡，特恩布尔也将成为两年多来继吉拉德、陆克文、阿博特之后的第四位澳联邦总理。但澳大利亚的外交政策不会因此而发生大的改变，这是因为，中澳关系发展已十分紧密，中国是澳大利亚第一大贸易伙伴国，2013 年的双边贸易额约达 1500 亿澳元。 2015 年 6 月 17 日，《中澳自由贸易协定》正式签署，2015 年 12 月 20 日生效。 该协定中规定澳大利亚实行多年的打工与度假签证将每年向中国 18 至 30 岁的年轻人提供 5000 个赴澳打工与度假签证（462 类别）。首批澳大利亚打工与度假签证（WHA）于 2015 年 9 月正式接受申请。首批名额 1500 个。再有，中国是澳大利亚的十大移民来源国之一，自 2012 年起，中国去澳大利亚的移民数量仅次于印度，澳大利亚已成为世界华人的主要移民地，华人占当地人口的比重越来越大，这也会对其外交政策产生一定影响。因此中澳关系因政府更迭下台受到冲击的可能性不大。此外，中国还是澳洲最大的游客来源国，为澳洲的旅游市场带来了 5 百万澳元以上的收益。在 2014-2015年，有超过 661000 份旅游签证被签发给中国人，是所有国家中最多的；签发数是五年前的两倍。在 2014-2015 年，总计签发了 720 万临时工作签证。

时至今日，尽管澳大利亚政府不断提高非英语国家技术移民的准入门槛，确保技术移民质量，但是来自亚洲国家的技术移民在澳大利亚依然占据数量上的优势。从外交政策来看，澳大利亚重视与亚太国家日益广泛的经贸联系，加强与亚太国家的合作。其移民政策也会与外交政策一致，澳大利亚将会继续欢迎广大亚洲移民进入澳大利亚，特别是技术移民和商业移民。

通过对影响澳大利亚移民政策的上述因素的分析可以看出，澳大利亚移民政策的未来基本趋势：澳大利亚的移民政策总是根据其国内政治、经济因素和外交战略的变化而不断进行调整。其具体特点如下：

首先，多元文化主义仍将是澳大利亚移民政策的基础和主流。澳大利亚政府将继续实行非歧视性的移民政策，会允许任何个人从任何国家向澳大利亚提出移民申请，而不考虑其民族来源、性别和宗教信仰如何。多元文化主义政策得到执政党、在野党、利益集团等各团体及广大公众的支持，已经深入人心，成为澳大利亚的基本政策，在将来的澳大利亚社会也依然会发挥其应有的作用，促进移民及各民族的团结与和谐共进。

其次，澳大利亚移民选择的标准日益强调移民的经济因素。技术移民所要达到的积分正在被政府抬高，以确保高技术的移民入境。申请者须精通英语，具有澳洲政府认可的、与其所从事职业相适应的高等教育文凭；还必须具有在技术职业表中所列职业的相关工作经验。

家庭移民和技术移民是澳大利亚的两大移民类别。其中技术移民的数量越来越大，尤其是担保类技术移民的数量增幅较大。政府仍将继续鼓励技术移民，技术移民政策在澳大利亚移民政策中会占有极其重要的地位，技术移民和家庭团聚移民在入境后都被澳大利亚政府削减社会福利，并要求在经济上自给自足。澳大利亚将更加强调完全自费（旅行费用、签证申请、资格认证、体检和失业费用）的技术移民，将增加短期移民及外国留学生的数量。其移民政策不断走向务实，以适应澳大利亚对高技术人才的需求，顺应全球化背景下的国际人口迁移趋向。

第三，澳大利亚的移民政策将继续与其外交政策相适应，重视亚太地区，加强与亚洲各国的经济贸易联系，鼓励亚洲移民，包括华人新移民在内的亚洲移民数量将会继续有所增长。

第四，面对难民及非法移民问题，澳大利亚不回避，而是积极探索解决此问题的办法。如前所述，其已于 2014 及 2015 年通过立法修正案的形式解决庇护遗留案件，并为非法入境者重新引入了临时保护签证，为难民引入了安全港工作签证，以鼓励难民到边远地区居住及工作。这一方面可以解决澳大利亚偏远地区劳动力短缺问题，一方面也有利于难民最终在澳获得正式身份。

第五，澳大利亚的移民法律体系会日趋完备，其多元文化的移民政策已经以法律的形式固定下来。在移民政策制定及移民法律修订的过程中，澳大利亚越来越考虑其本国的实际情况，将其不断完善，从而引进人才，打击非法偷渡。 Ie7oMA65k16NjVUXHljS2f6afv/1tLfrsb/3HNyXTSvtYHjfHdgEe/PVAAhnsJRZ