第四节
难民及非法移民问题

众所周知，国际移民速度正在加快。国际移民人数在过去五十年急剧增加，1960 年估计有 7700 万左右，到 2012 年 3 月有 21400 万左右。 但这也导致国际移民更具多样性，其中就包含大量的寻求庇护者（难民和非法移民）。

一、澳大利亚难民和非法移民问题

澳大利亚政府在 2014-2015 年度澳大利亚人道主义计划支持了国际人道主义义务，签发 13756 个签证，包括给 1009 名弱势妇女及其因性别而易受骚扰和侵害的孩子颁发的签证。由于中东地区的人道主义危机，叙利亚人和伊拉克人是2014-2015 人道主义计划中数量最多的。签发了 5011 个签证。 虽然如此，澳大利亚在履行人道主义义务方面还是饱受诟病，特别是其对难民和非法乘船抵澳的人员的做法。

澳大利亚由于其独特的地理位置，抵澳的方式主要是乘船及乘飞机两种。在2010-2011 年度之前，大多数寻求庇护者抵澳的主要方式是乘坐飞机，而之后乘船抵澳的人数超过乘飞机抵澳的人数（见图 2），非法乘飞机抵澳的移民的人数是比较恒定的，自 1996-97 年度以来一般每年介于 1000 至 2000 人之间。 非法乘飞机抵澳的移民是在边境地区被拒绝入境的人（有别于那些乘飞机抵澳并在晚些时候要求庇护的人，乘飞机抵澳的寻求庇护者几乎总是以正常或合法方式到达。他们持真实签证到达并申请庇护，如游客或学生签证。从一般意义上讲，澳大利亚了解他们，批准其入境。在许多情况下，他们在抵达澳大利亚很长时间后才申请庇护。）重要的是他们在抵达澳大利亚之前已经通过了某种形式的检查。更重要的是，非法乘飞机抵达的旅客很少会提出庇护申请，所以不像非法乘船抵澳的移民那样具有政策挑战。还值得注意的是，非法乘船抵澳者与非法乘飞机抵澳者尽管有一些重叠，但往往是不同的人。对于澳大利亚境内现有的非法移民，由于澳大利亚具有高度系统化的签证入境流程来规范和记录入境旅客，但却较少注重内部迁移管理（如没有身份证，外国人在宾馆没有例行护照登记流程） ，所以现有的非法移民人数难以统计。非法乘船抵澳的移民人数在金融危机爆发后急剧上升（见图 1），本节讨论的主要是非法乘船抵澳的难民及非法乘船抵澳的移民问题。

澳大利亚的非法移民包括经济难民（为了改善自己的生活而“自愿”流离失所的人）及非法滞留者。经济难民一经发现会被送返回国。而这些人许多是非法离境的，回去后不仅因未成功移民而饱受周围人的冷嘲热讽，还面临本国法律的惩处。非法滞留者是合法进入澳大利亚，但在签证到期或被撤销后仍然留在澳大利亚。据澳大利亚政府称，居住在澳大利亚的大部分非法移民都是签证逾期居留者。

难民及非法乘船抵澳移民问题是让澳大利亚十分头疼的问题。“乘船入澳”是各国难民去澳大利亚避难的常见手段之一。2008 年至 2013 年（含 2013 年）间，澳大利亚经历了非法乘船抵澳移民的历史最高水平（见图 1），主要是伊朗、斯里兰卡、阿富汗、巴基斯坦和伊拉克的寻求庇护者。在这六年中，澳大利亚记载超过50000 名非法移民乘船抵达其海岸，而在六年前其仅仅接待了 250 人次。 2008年，前往澳大利亚的难民只有 4750 名，而 2010 年上半年，就有 3532 名难民非法进入澳大利亚 。2009 年斯里兰卡内战结束后，成千上万的斯里兰卡泰米尔人逃亡至澳大利亚，希望寻找幸福生活。 2014 年之前，搭船到澳洲寻求庇护的难民人数屡创新高。仅 2013 年前 7 个月，就有 15000 多名偷渡者乘船进入澳大利亚海域。2013 年 7 月份，该海域已发生两起翻船事故，造成 13 人死亡。 非法移民这一高峰期的后半部分见证了去澳大利亚的非法乘船移民的迅速多样化，包括越来越多的来自非洲之角的非法移民。2008 至 2013 年，大约 1000 名非法移民乘船从非洲之角抵达澳大利亚，且几乎都是在 2013 年单独来的，他们中多数来自苏丹共和国（约 550 名）和索马里（约 400 名），来自厄立特里亚和埃塞俄比亚的非法船民较少。

二、澳大利亚对待难民的态度及打击非法移民的措施

陆克文政府期间（2007 年 12 月—2010 年 6 月），对待偷渡移民采取了较为宽容的态度。这种难民宽容政策造成越来越多的难民偷渡来到澳大利亚。自 2010年后，澳大利亚收紧了相关政策。2010 年吉拉德上台后，对难民采取了强硬的态度。吉拉德政府于 2010 年宣布一项新移民政策，严格控制抵达澳大利亚的难民船只数量。另外，澳大利亚政府依然对难民采取“境外关押政策”，严格控制难民进入澳大利亚。尽管如此，乘船抵达的寻求庇护者数量在增加。2013 年 6 月陆克文上台后，沿袭吉拉德对难民的强硬立场。2013 年 7 月 19 日，陆克文与巴布亚新几内亚总理皮特·奥尼尔签署一项新的难民庇护协议（又称《地区重新安定协议》，乘船抵达澳大利亚的寻求庇护者将不得以难民身份获得澳大利亚居留权，而将被转送巴布亚新几内亚作进一步的难民身份甄别。确认难民身份后，他们可留在巴布亚新几内亚的难民营，而不能入境澳大利亚，若不是难民，则会被遣送回国或送往第三国。 这意味着今后任何没有得到许可的企图偷渡到澳大利亚的难民，都将被送往巴布亚新几内亚重新安置，即使真是难民也永远不能移民澳大利亚。

2013 年 9 月联盟党党首托尼·阿博特出任澳大利亚新一届政府总理。为了更加高效简洁地处理移民事务，阿博特政府期间将澳大利亚移民和公民事务部DIAC更名为澳大利亚移民和边境保护部DIBP（the Department of Immigration and Border Protection），并将所有海关和边境巡逻的事务划归给了新的移民部管理。自 2015 年 7 月 1 日起，澳大利亚移民与边境保护部、海关与边境保护局合并，成立澳大利亚边境执法局ABF（Australian Border Force），负责边境管控和执法。整合后仍保留移民与边境保护部的称谓，但网址变了，其新网址为www.border.gov.au。自上任以来，阿博特开展了一项“边境主权保护运动”，即开展主权边境行动和军方主导的边境安全行动，以打击人口走私和管理澳大利亚边境。澳大利亚移民部表示，潮水般涌到澳大利亚海岸的难民船给国家带来严重冲击。过去 5 年（2014 年前），试图偷渡到澳大利亚的难民已有 1000 多人被淹死 ，政府希望执行边境保护运动能挽救难民的生命，同时遏止疯狂的人口走私问题。这一政策实施以来，澳大利亚海军和海关定期出动船只驱赶源源不断的难民船。

如前所述，在阿博特之前，政府由工党执政期间，澳大利亚大约在 6 年里迎来800 艘偷渡船和 5 万名难民。 而自实行“主权边境行动”后，澳大利亚在近 18 个月里，几乎没有发现非法移民船只。自 2014 年 7 月以来，无偷渡者达到澳大利亚，也未有偷渡船倾覆事故发生。 可见，澳大利亚阻止难民抵澳的措施效果显著。

难民问题处理不当，会造成极大的危害。它不仅会伤害国家的国际声誉，还会影响到对执政党的支持率。虽然，2013 年登陆澳洲的难民中许多是来自伊朗与斯里兰卡的“经济移民” ，但澳大利亚的上述做法引起了国内外的各种批评和质疑。有批评人士认为，这有损澳大利亚“自由社会典范”的声誉。 联合国难民署对澳大利亚将赴澳难民扣留在巴布亚新几内亚的马努斯岛的做法进行了批评。联合国难民事务高级专员批评称，澳大利亚有一套完整的难民安排方案，本可以采取更好的措施来防止难民船涌入。 澳大利亚当地有些媒体也称，把船民丢在贫穷落后、高犯罪率、低社会保障的国家，这个难民安置计划是一个“人道主义的灾难”。澳大利亚反对党及民众抗议澳政府的难民甄别和安置政策。他们认为大部分试图乘船偷渡到澳大利亚的人是真正需要寻求庇护的难民，政府将拦截到的难民遣送至巴布亚新几内亚和瑙鲁进行甄别和安置的做法“缺乏人道”。 难民声援团体和人权组织一直以来不断批评阿博特政府在阻止难民船只入境问题上的严苛做法。1951 年《难民公约》明确表明，难民有权寻求庇护，而澳大利亚是签字国之一。批评者认为澳政府此举违背了联合国难民公约的国家责任。无论澳大利亚政府出于何种考虑，但其为阻止大量海上难民入境，坚持采取强硬的移民政策，不允许难民船靠岸，并把难民扔在暴力频发的太平洋岛国巴布亚新几内亚和瑙鲁拘留所自生自灭，对其一贯支持的人道政策是个嘲讽。 所以，澳大利亚为了打击非法移民及人口走私而拒难民于千里之外的做法虽然看似有效地打击了非法移民，但其受到国内外如此多的批评，从某种程度上来说，其对难民及打击非法移民的做法并未取得全面成功。

打击非法移民是毋庸置疑的，非法移民危害极大。它会影响其来源国和目的国之间的正常交往。一方面，非法移民高发区的居民申请签证时拒签率一般都较高，这给守法居民的正常出境活动带来了消极的影响。另一方面，非法移民来源国和目的国如果不能就非法移民遣返和接收问题达成共识，很可能会严重伤害两国的正常外交关系。此外，非法移民还会引发目的国的公众的排外情绪。因为非法移民活动会衍生各种犯罪，如有组织的跨国偷渡、人口走私、伪造证件及洗钱罪等等，而且因为无合法身份，大多数非法移民无法正常从事合法职业，经常受到歧视与欺凌而不敢求助国家权力机关，其利益难以得到法律的保护，从而成为社会不稳定的因素。更有一些非法移民迫于生计，从事违法犯罪活动，给当地的治安带来极大的隐患。不仅如此，非法移民还会大量占用目的国的社会公共资源。澳大利亚为了边境管理，控制非法移民，政府投入了大量的金钱和资源用于改善军用设备、增加、维护和更新边境检查系统、管理和培训边境工作人员。澳大利亚政府更是投入大量的资源兴建数十座非法移民羁留中心，用于拘留那些被查获的非法移民。非法移民不仅以廉价的劳动力抢占了当地居民的工作岗位，加剧就业矛盾，而且他们不纳税，但却使用医疗、教育等等公共资源。这给目的国的公共安全和社会稳定造成潜在的威胁和伤害。

如何既能保护真正的难民，又能有效打击非法移民，这不仅是澳大利亚面临的难题，也是国际社会面临的难题。但目前国际上对此问题也深感头疼。虽然对澳大利亚控制边境，推离难民的政策一直批评声不断，但当今，越来越多的反移民（尤其是反非洲移民和难民的不友好）政策支持物理屏障。以色列通过修建隔离墙封闭了其与埃及的边境，减少的非法入境移民从每年约 12000 名（最近几年主要是厄立特里亚人）到 2013 年初的 0 人和 2014 年的仅仅 21 人。 但此种行径虽然减少或终止了非法入境行为，但对于打击其国内的非法移民则无效。更有甚者，一个国家非法移民的成功减少仅仅是把此问题转给其他国家或地区。

如前所述，突然激增的来自非洲之角的非法移民出乎澳大利亚意料。因为在历史上，澳大利亚的非法移民多从东南亚、南亚和西亚经海上到达澳大利亚。澳大利亚边境保护官员已经习惯于集中管理日益增长的来自斯里兰卡、伊朗、巴基斯坦、阿富汗和缅甸等南亚和中东的非法移民。突如其来激增的抵澳的非洲非法移民说明其非法前往其他国家或地区的通道不顺畅。

正如一些学者所说，入境限制常常减少移民入境，效果往往是相当小的，且会产生显而易见的潜在的副作用。这些副作用进一步削弱了限制的效力，甚至会适得其反。首先，限制常常强迫移民“跨越类别”（jump categories），通过寻找其他合法或非法的通道迁移。第二，限制可以导致“现在或者永不迁移”（希望渺茫的迁移甚至是那些可能不打算移民）的人大量激增。第三，限制经常迫使移民通过迁移到其他国家或经由其他国家来探索新的地理迁移路线。第四，移民入境限制最强的副作用是虽然会减少移民入境，但也会减少回迁移民。换句话说，这些副作用会减少流通，促使移民永久定居。具有讽刺意味的是，这正是政策力求达到的目标的反面。

要真正彻底地解决难民和非法移民问题，单纯依靠限制入境，依靠一国从立法及执法上加大打击力度远远不够，必须加强国际合作。要深入了解难民及非法移民离开原籍国的原因，找到切实解决的办法，才能彻底杜绝此类现象，否则即使将其遣返，他依然会再次非法偷渡。对于难民中的经济类非法移民，可直接或呼吁国际组织提供经济援助，改善非法移民来源国的经济环境，从源头上减少非法移民的产生。而对于真正的难民要依照国际公约予以切实的保护。

目前，国家安全问题是世界各国都在强调和关注的问题。自纽约“9·11”袭击事件后，各主权国家都在努力加强边境控制。但在全球人口流动不断增加的背景下，人口走私、非法迁移和乘船抵澳的寻求庇护者人数的上升给澳大利亚带来了持久的挑战。作为 1951 难民公约的缔约国，澳大利亚必须在保护难民的国际义务及有序管理其边境的迫切需要之间找到一个平衡。 XxXQqkIjbHl5OnbhRMo971gbvW7JEv+xvZbwxh0tCdiKV86pd9mS++dBf9078TKO