澳大利亚移民政策的法律基础是 1984 年颁布的《外国人法》,1984 年颁布的《澳大利亚国籍法》,1958 年颁布的《移民法》及 1997 年颁布的《签证调整法》,这几部法律后续都有修订。1958 年澳大利亚移民法和 1994 年的澳大利亚移民条例是澳大利亚移民政策一直以来所依据的两部主要移民法。随着社会的不断发展变化,这两份法律文件的时间局限性也在不断凸显,但历届澳大利亚政府都并未对其进行废止。为了使其能够符合本国经济发展,适应不断变化的社会需要,符合澳大利亚的长远利益和总体战略目标,历届澳大利亚政府都对其进行过这样或那样的修改。经济危机爆发后,又通过了一些移民法修正案,对其移民法规进行了补充和完善。
1958 年移民法是现行的移民法。不同时期通过的修正案(例如 1992 年修正案)对其进行了补充、改良和完善,以适应社会的进步和发展。该移民法内容主要包括:规定对非国民进入及停留的控制,概述了合法与非法移民的定义,以及取消某人签证对其移民身份的影响。规定了移民部门获取及保留非法移民信息、文件以及处理结果的权力;规定非国民签证的众多签证类型和相关条款,并划分为众多子科目。介绍了一些特殊类型的签证及相关条件。介绍如何申请签证,以及法定前提条件。规定了移民部门考虑签证申请(包括要求和获取信息),和与申请者进行沟通的程序。阐述做出授予或拒绝签证决定及告知申请人的流程;论述临时性签证的合法性及法条依据;阐述适用于一般技术移民签证的计分考查制度,以及对及格分和待定分的设定;签证撤销:基于错误信息的签证可能会被取消,强制要求申请者在申请表格及过境卡片上提供真实信息,并规定了撤销基于错误获取的信息或申请人提供的错误信息而发出的签证的程序。签证可以基于特定事由撤销。规定澳大利亚境内、外撤销签证的程序,包括对告知其将被撤销签证的人的答复期限做出限制。要求持有商务签证者提供其在澳大利亚从事商务活动的确实信息,为将来因为特定情势而撤销签证做好准备,以及提供诉至行政申诉法庭的途径。阐述其他关于撤销签证的条款,包括因其他有联系的人持有签证而导致的撤销。
1958 年移民法废除了移民必须进行某种欧洲语言掌握情况的书面考试。该法没提种族问题,当时的移民部长认为,可接收“卓越的和高技能的亚洲人”移民澳洲。自此,这标志着澳大利亚开始向亚洲国家移民敞开大门。澳大利亚来自亚洲国家的外来移民的稳定增长期始于 1966 年。当时政府将此类移民取得澳洲国籍的期限从 15 年减少到 5 年,与欧洲人期限相同。同时,“杰出和高技能”亚洲移民选择标准被替换成技术移民。亚洲移民数量从 1966 年的 750 人增长至 1971 年的 2700 人。
1994 年移民法规对 1958 年移民法在如何进行有效操作及执行方面进行了补充修改,该移民法规详细区分了超过 100 种不同的签证种类及授予标准;规定了必要费用、有效申请步骤和上诉程序等。该法规有 5 章,其主要内容包括该法规的生效日期,担保人应该承担的责任,移民申请过程中的家庭暴力因素处理方法,以及界定了可申请学生签证的行为及评估水平;列举了签证种类,规定了签证申请办法、申请签证费用、签证依据,过渡性签证种类及其申请办法,移民者的特定健康标准,移民计分考查制的限定条件,人权支持保障,特定目的签证,撤销或拒绝获得签证情形;到达澳大利亚的人必须持有身份证明文件(如护照)并填写旅客信息卡。进入或离开澳大利亚的船舶及飞机的负责人和控制人员要提供其组员和乘客信息等通关手续及信息收集;申请者向移民复议庭(和难民复议庭)申请复议的程序等等。
该修正案为 1958 年移民法建立了一套“补充保护”的机制。“补充保护”是防止遣返难民的国际人权保护措施,是难民公约额外增设的。它体现了澳大利亚将禁止遣返难民去面对酷刑和其他几种严重伤害的义务体系化的努力,这种义务是依据《反对酷刑公约》、《公民及政治权利国际公约》和《政治权利及儿童权利公约》所确立的。
修正案明确规定了五种申请补充保护的理由:(1)任意剥夺生命;(2)死刑;(3)酷刑;(4)残酷非人道的待遇或刑罚;(5)有辱人格的待遇或刑罚。修正案第36 款规定了补充保护的三个免责条款,即申请者可以在原属国重新安置来避免伤害的危险;为申请者的安全授予一个特权;申请者面临普遍的危险。修正案第 36款还规定了申请者申请补充保护的最低要求,即移民部门有充分的理由相信,因为可预见非居民从澳大利亚被移民到接受国产生“非居民会遭受严重的危害”这样一个结果。
该修正案带来的改变十分重要,因为它使国内法与澳大利亚所承担的国际义务相衔接。法律保证所有不符合难民定义的保护申请人都能在评估一开始自动得到人权保护——基于特定的评估程序来实现澳大利亚基于国际法的难民不推回的承诺。如果发现需要给予补充保护,即使不符合难民定义,也会得到基于公约规定的法律地位。当然,补充保护并不是对难民公约的取代或者挑战,它是对依据公约确定难民地位的补充。补充保护的理由只有在保护申请无法满足难民公约定义,以及申请人不是难民的情况下加以考虑。补充保护进入到澳大利亚法律是期待已久并且是积极的进步。正如“难民”在难民公约中的含义已经随时间的推移而有所变化,补充保护的解释也改变了国际人权法的发展。
此外,金融危机后澳大利亚政府还通过了一些针对某些具体问题的移民法修正案,比较典型的如下:
2014 年 65 号移民法修正案,该修正案于 2014 年 6 月 2 号正式实施,它主要取消了与家庭团聚类别有关的某些签证类别,具体内容参见本章第三节中家庭类移民政策调整的内容。
在 2014-2015 年度对 1958 年移民法的一系列修正案加强了移民部以性格、完整性和国家安全为由而取消和拒绝签证的权力。扩大了 1958 年移民法第 501章中的性格测试,对第 501 章的某些监禁中的非公民引入强制取消签证。加强针对具有诚信、身份或欺诈风险的非公民的普通签证取消措施。 也就是说,《移民法》第 501 章的修订增加了移民部长取消签证的权力,移民部长拥有更多权力可以撤销罪犯的签证。自 2014 年 12 月至 2015 年 2 月近 3 个月时间内已有超过 200名摩托党、毒贩和性侵犯被撤销签证,他们正被陆续逐出澳大利亚。这个数字比最近几年撤销的数量要多很多。
2014 年 12 月通过了 2014 移民与海上力量立法修正案法案(解决庇护遗留案件),2015 年 3 月通过了 2015 移民修正案法案(保护和其他措施),这些修正案法案实现了澳大利亚政府的政策意图,即建立完整性强的有效的境内保护状态测定过程。这些立法改革为非法入境者重新引入了临时保护签证(TPVs)(该签证签发给那些未得允许、搭乘飞机或轮船来澳的人员)和引入了安全港工作签证(SHEVs),准许开始处理约 30000 名非法乘船入境移民(IMAS)遗留案件。 获得新TPV签证的难民可以在澳洲居留 3 年(每隔 3 年会对持该签证者的祖国的情况进行一次再评估,那些被评估为仍继续需要保护的人士,将再次获得TPV签证或“安全港工作签证”(SHEV) ,但如果澳洲政府认为其祖国的局势有所改善的话,可能会把他们送回去。这次对移民法的另一大调整就是让那些持过桥签证的寻求庇护者,在等待审批结果的同时也能参与工作。澳政府新推出的“安全港工作签证(SHEVs)”,是一为期 5 年的签证,旨在鼓励难民到边远地区居住及工作,并最终可以通过这一途径获得澳洲永久居留权。
针对买卖 457 签证的行为,由于法律存在空白,移民与边境保护部无法采取行动。通过调查,2015 年 11 月 30 日,澳大利亚通过了明令禁止买卖 457 签证的《移民修正法案》,该法案将以提供签证担保为名索取、接受、提供钱款或输送利益的行为视为违法行为。禁止个人通过提供担保协助外国工人获得临时或永久性居住身份,并从中收受回报;海外工人以向雇主付钱的方式获得临时或永居身份也是违法行为。违法者将面临最高两年的监禁,还面临最高 32.4 万澳元的罚款或被吊销签证。 该法案旨在保障澳洲移民计划的诚信性,保护海外工人中弱势者的权益。
综上所述,澳大利亚的移民法律体系越来越完善,这一方面是为了发展澳大利亚经济,吸引专业人才、商人和投资者来澳大利亚移民,另一方面是为国家建筑一道围墙以防止不良移民入境。
澳大利亚移民法是根据本国实际情况规定每个年度全球移民入境的总限额,原则上取决于当年国内经济发展状况、劳动力市场的需求量以及国内失业率等情况。实际批准的人数与年度计划配额数并非绝对一致,有时一致,有时高于计划数,有时低于计划数。2011-2012 年度计划移民配额为 185000 名,实际批准184998 名,比计划少 2 名。 2013-2014 年度计划移民配额与实际批准人数均为190000 名。 此外,澳大利亚在发布移民计划后,还会根据实际情况及时调整计划。2008 年全球经济危机爆发后,因受危机影响,澳大利亚政府于 2009 年 3 月决定将 2008-2009 年的技术移民配额由 133500 缩减至 115000。 除了全球移民的年度入境总限额外,澳大利亚移民法还对不同种类的移民分别规定了具体配额。技术移民、家庭移民、人道主义移民等等每年的配额数不尽相同。技术移民和家庭移民和担保移民的配额又有不同的细化。如:技术移民配额分为独立技术移民配额、雇主担保技术移民配额、商业创新与投资计划配额和杰出人才配额等。每年度各类移民配额的变化反映出澳大利亚年度移民计划的侧重点及其国内对各类移民的需求度。
表 1 2007 年到 2012 年澳大利亚技术移民配额
数据来源:澳大利亚移民部 2007-2008、2008-2009、2009-2010、2010-2011、2011-2012、2012-2013 年度移民计划报告
按照澳大利亚的移民法和移民条例,澳大利亚政府吸收接纳的移民大致分为技术类移民、商业类移民、家庭类移民、雇主担保类移民、难民和人道主义等特殊类移民等类别。各类移民类别均对应有不同的签证子类别。且这些签证类别不是一成不变的。随着澳大利亚政府移民政策的调整,其签证类别也会发生变化。例如 2012 年,澳大利亚政府实行新的商业移民政策,推出了商业创新和投资移民项目并简化商业移民的签证类别,将原有的 13 个签证类别减少到 3 个,即商业人才签证(132 类)、临时商业创新与投资签证(188 类)和永久商业创新与投资签证(888 类)。其他签证类别将在本章第三节阐述。