1.2　中国城市的集群发展

在一批沿海大城市获得长足发展的同时，中部城市开始了它们的崛起进程。中部地区一方面延续了城市集聚发展的形态；另一方面，与东部地区一样，它出现了城市集群发展模式。城市集群发展的逻辑是从大城市到中心城市，再到都市圈和城市群。大城市和中心城市是城市集群发展的起点；都市圈是城市集群发展的落地形态；城市群是城市集群发展的平台，也可以说是完成形态。中国过去40多年的经济发展实践表明，省域行政区经济正在向以中心城市为核心的城市群、都市圈经济转变。都市圈和城市群成为中国新的区域增长极。

2010年，《全国城镇体系规划（2010—2020年）》在明确了国家中心城市定义与功能的基础上，规划了全国首批国家中心城市。到目前为止，国家有关规划和其他相关文件中先后明确的中心城市有九个：北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安。可见，国家中心城市是在直辖市和省会城市层级之上出现的“塔尖”，集中了中国城市在空间、人口、资源和政策上的主要优势。中部六省的两个省会城市——武汉市和郑州市是国家中心城市。

在我国城市集群发展的实践中，城市群和都市圈的概念经常被混用。城市群的概念使用得比较多，且在很多情况下，讲的是都市圈的事情，用的却是城市群的概念。这种情况在2019年以后发生了变化。2019年2月19日，国家发展改革委下发《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》根据国际经验和我国实际，明确了城市群和都市圈的概念及二者的关系。《意见》指出：“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”至此，我国都市圈规划、建设和发展进入常态化。2021年，国家发展改革委先后批复南京、福州和成都都市圈发展规划。2022年，国家发展改革委又批复了长株潭、西安、重庆和武汉都市圈发展规划。中部六省已有长株潭和武汉两个都市圈。作为城市化和区域一体化发展到较高阶段的城市集群或同城化形态，都市圈对于优化城市空间结构、创新和产业集群、基本公共服务逐步均等化、社会和生态协同治理等，都将产生积极的影响（见图1-3）。

在我国都市圈规划和形成的过程中，已出现3种基本类型。第一，跨境的都市圈，如港深都市圈、澳珠都市圈。圈内主要城市间地域紧邻，经济社会联系紧密，天然就是一个都市圈。然而，由于两地拥有两种制度（法律、关税等）、两种货币，经济社会全面一体化目前难以实现。从都市圈发展的区位、经济等因素来看，以上两个都市圈的条件是最好的。编制跨境都市圈发展规划只是一个时间问题。第二，跨省级行政区划的都市圈，如南京都市圈，其发展规划的编制和实施，是江苏省和安徽省政府共同推进的。上海都市圈发展规划若出台，将是一个典型的跨行政区划的都市圈规划。第三，省级行政区内的都市圈，如福州都市圈、成都都市圈、西安都市圈和长株潭都市圈等。因为我国许多省级行政区划的面积都比较大，所以这一类都市圈规划的数量将是最多的。在一个省级行政区划中，可能会有2个及以上的都市圈。不同类型的都市圈有着不同的特征，将通过不同的路径，对优化城市空间结构产生积极作用。

2014年颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》以及“十三五”规划，要求建设长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、海峡西岸、哈长、辽中南、中原、长江中游、成渝、关中平原、北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等19个城市群（见图1-4）。2017年，党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。2018年11月颁布的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，推动国家重大区域战略融合发展。建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展，带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江—西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。加强“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略的协调对接，推动各区域合作联动。推进海南全面深化改革开放，着力推动自由贸易试验区建设，探索建设中国特色自由贸易港。

截至2023年6月，上升为国家战略的城市群发展规划是京津冀、粤港澳大湾区、长三角和成渝双城经济圈发展规划。2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。该纲要指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，其核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

2017年是香港回归祖国20周年。当年的政府工作报告提出编制粤港澳大湾区发展规划。2019年2月，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。该纲要指出，建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。

2018年11月，习近平总书记在首届进口博览会开幕式上指出，将长江三角洲一体化发展上升为国家战略。2019年12月，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。该纲要指出，长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用，要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。

2020年1月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署，为未来一段时期成渝地区的发展提供了根本遵循和重要指引。2021年10月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。该纲要指出，成渝地区在国家发展大局中具有独特而重要的战略地位。为加强顶层设计和统筹协调，加快推动成渝地区形成有实力、有特色的双城经济圈，编制本规划纲要。

2022年以来，国家发展改革委又先后批复《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》。长江中游城市群地跨湖北、湖南和江西三省，确立了围绕打造长江经济带发展和中部地区崛起的重要支撑、全国高质量发展的重要增长极、具有国际影响力的重要城市群的总体定位，确定了建设重要先进制造业基地、打造具有核心竞争力的科技创新高地和构筑内陆地区改革开放高地等重点发展方向。北部湾城市群地跨广西、广东、海南三省区，背靠大西南，毗邻粤港澳，面向东南亚，是海上丝绸之路的重要枢纽，在西部大开发战略格局和国家对外开放大局中具有独特地位。按照建设面向东盟、服务“三南”（西南、中南、华南）、宜居宜业的蓝色海湾城市群总体要求，确定了强化通道支撑、突出向海发展、深化开放引领、共保一湾清水等重点发展方向。关中平原城市群地跨陕西、山西、甘肃三省。为了提升关中平原城市群建设水平，要落实构建“一圈一轴三带”总体格局的要求，依托西安这一国家中心城市，加快培育现代化都市圈，增强轴带上节点城市的承载能力，提升城市群的空间发展凝聚力。其中，增强西安国家中心城市竞争力，培育发展西安都市圈和加快重要节点城市建设，是关中平原城市群建设实施方案的重中之重。

城市集群将成为未来城市发展的主要形态。在不同发展水平的地区，城市集群有着各自的发展重点。在相对发达的地区，都市圈成为城市集群发展的成熟形态；在相对次发达的地区，中心城市是城市集群发展的初级形态。譬如，在粤港澳大湾区和长三角中心区，都市圈是城市发展的主体；在成渝双城经济圈、长江中游和中原地区，中心城市是城市发展的主力军。这是城市发展演化进程的一个反映。它们之间的一个重要区别是：都市圈内部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主；中心城市和周边地区要素和产业的关系，则以集聚、吸纳和转移为主。

城市集群发展有着必然性，是一个规律性的现象。城市集群将带来规模效应、溢出效应和共享效应，实现城市的高质量发展；带来空间结构合理化，解决行政区划难以解决的问题；带来要素和产业在更大范围的自由流动，进而优化配置资源；带来社会治理和生态治理的协调，谋求更高的治理水平和更好的治理效果；带来基本公共服务均等化，以促进共同富裕。当然，城市集群还面临很多体制性、政策性障碍，各级政府和社会各界要因势利导，积极推动其规划和建设，使城市集群更好地促进区域经济增长和发展。

（陈宪　上海交通大学安泰经济与管理学院教授） IUj+QexYeR7ChYcY86wcipdpXDSmRXP0GC4dAWwaPJObGITr1UjCF0wCl1cQn6Zd