1.1　中国城市的集聚发展

改革开放以来，中国城市发展的空间演化表现出两种基本形态：集聚发展和集群发展。这与其他大国的城市发展空间样态是一致的，也符合区域经济和城市经济理论揭示的空间发展规律。集聚发展首先出现在东部地区。基本国情、城镇化率和行政力量等因素决定了改革开放初期中国城市集聚发展的空间格局。

中国的人口资源和经济资源集中在“胡焕庸线”的东南面。根据2000年第五次全国人口普查资料，经计算可知，“胡焕庸线”的东南半壁的面积占全国国土面积的43.8%，其人口占全国总人口的94.1%。“胡焕庸线”在某种程度上也成为我国城镇化水平的分割线：这条线的东南部各省区市，绝大多数城镇化水平高于全国平均水平；而这条线的西北部各省区市，绝大多数城镇化水平低于全国平均水平。1978年，我国的城镇化率大约为17.92%（见图1-2）。此后40多年的中国城市发展，就是在这个基础上起步的。正因为这个很低的城镇化率，东部城市发展，即中国现代城市的早期发展，呈高度集聚的特征。在城市化初期，城市发展客观上要在东部地区，主要是东南部沿海地区，以集聚的形式起步。这是基本国情和当时城镇化率条件下客观规律作用的结果。

资料来源：国家统计局网站。

在改革开放初期，行政资源是改革开放的推动力。城市的集聚发展就是在一道道“金牌”的作用下形成的。在早期，赶超战略驱使政府通过工业化和城市化的快速发展，早日实现现代化，缩短与发达国家的差距。在后来的一个时期，国际竞争格局促使我们继续保持较高速度的增长。但区域发展和产业发展有较大的不同。在区域发展中，政府发挥作用的空间比较大。这是因为，各级地方政府在区域发展中扮演着重要角色，诸如区域发展规划、各种专项规划，以及区域协调发展，都是在政府的主持和主导下得以推进的。产业发展则主要是市场发挥在资源配置中的决定性作用。企业作为产业发展的主体，它们之间的竞争是产业发展的根本力量。

城市集聚发展大致有过四种体制化形态。

第一，经济特区。1979年4月，邓小平同志提出要开办“出口特区”，并在深圳率先落地实施。同年7月，中共中央、国务院同意在广东省的深圳、珠海、汕头三市和福建省的厦门市试办出口特区。1980年5月，中共中央、国务院决定将深圳、珠海、汕头和厦门这4个出口特区改称为经济特区。经济特区是世界自由港区的主要形式之一，以减免关税等优惠措施为手段，通过创造良好的投资环境，鼓励外商投资，引进先进技术和科学管理方法，以达到促进特区所在城市和国家技术进步、经济发展的目的。经济特区实行特殊的经济政策、灵活的经济措施和特殊的经济管理体制，并坚持以外向型经济为发展目标。

随着中国经济体制改革的不断深入，经济特区实行的特殊体制和政策大多已被普遍推广。也就是说，今天的特区都是以自身的发展业绩示人。其中，最值得称道的是深圳特区。这座经济总量已位居全国第三的一线城市，是中国乃至世界城市发展史上的奇迹。特区掀开了中国城市发展的新篇章。它告诉我们，城市是可以这样发展的。

第二，沿海开放城市。特区的本质是开放，且主要集中在广东省和福建省南部的沿海地带。中国从北到南，海岸线总长度为3.2万公里，其中大陆海岸线长1.8万公里。1984年，根据邓小平同志的提议，党中央、国务院作出对外开放的又一战略决策：开放沿海港口城市并在对外经济活动中实行经济特区的某些特殊政策。至此，大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个沿海城市，被国务院批准为全国首批对外开放城市。在这14个城市中，上海和天津是直辖市，福州和广州是省会城市，其他则是沿海各省区的部分地级市。1987年，威海升格为地级市，成为第15个沿海开放城市。

1985年1月，党中央、国务院又决定将长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区，继而将辽东半岛、胶东半岛开辟为沿海经济开放区。至此，一条沿太平洋西岸的中国沿海开放地带基本形成。中国沿海开放地带是一个体系。在这一体系中，按对外开放的程度可分为：经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区。沿海开放城市又可分为老市区与经济技术开发区。沿海开放地带的形成，使中国的对外开放进入了一个新阶段。

第三，计划单列市。计划单列市也出现在20世纪80年代，是中央政府让一些大城市在国家计划中实行单列，享有省一级的经济管理权限。计划单列市经历了分批设立和调整的过程。现在所说的计划单列市，是沿海五省的大连市、青岛市、宁波市、厦门市和深圳市。它们享有副省级行政建制和管理权限。重要的是，在这5个计划单列市所在的省，省会城市和计划单列市均呈“双子座”格局，对于所在省的经济社会发展做出了积极贡献。

第四，国家级新区。为了加快改革开放的步伐，将经济特区模式进一步优化推广，党中央、国务院于20世纪90年代初开始设立承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，即国家级新区。国家级新区成为中国新一轮改革开放的重要标志之一。自1992年10月上海浦东新区成立，至2017年4月河北雄安新区挂牌，25年间，党中央、国务院先后设立了19个国家级新区。以管理体制为区分依据，国家级新区的管理模式有3种类型。①政府管理体制。上海浦东新区和天津滨海新区实行政府管理体制。这2个新区在经历了“领导小组（开发办公室）——管委会体制”后，步入成熟期。随着城市面积不断扩大，人口不断增多，新区需要承担更多的城市建设、社会管理与服务职能，新区的法律地位问题迫切需要得以解决。为了保障新区持续健康发展，经国务院批准成立一级建制政府，从法律层面赋予新区完整的行政管理权限。②管委会管理体制。目前有13个国家级新区采用这种管理体制，如重庆两江新区。管委会作为省级政府的派出机构，代表省级政府行使区内开发建设管理权限，负责新区规划实施、经济发展、项目建设、土地管理等经济职能，辖区内的社会事务大多由所在行政区负责。③政区合一管理体制。实行这一管理体制的主要有舟山群岛新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区和大连金普新区。这4个新区的规划范围均与所在行政区范围重合，新区管委会与所在行政区政府合署办公，实行“一套人马、两块牌子”。到目前为止，上海浦东新区是开发建设最为成功的国家级新区。2021年4月23日，《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》颁布，这是对浦东新区的最高肯定。

区位理论，尤其是其中的增长极理论，诠释了城市集聚发展形态。这个理论的主要观点如下：主导部门和有创新能力的企业，在某些地区或大城市聚集发展而形成的生产、贸易、金融、科技、人才、信息、交通运输、服务、决策等经济活动中心，恰似一个“磁极”，能够产生较强的吸纳辐射作用。增长极具有集聚效应和创新溢出的特点，对周围地区产生“支配”作用，即吸引和扩散的作用。资本的集中与输出，技术的创新与溢出，能获取巨大的规模经济效益，产生聚集经济效果。增长极的出现，使人口、资本、技术、贸易、数据等要素高度聚集，产生大城市乃至超大特大城市，并形成区域城市集群。由于集聚、创新和支配等作用机制的产生与强化，抑或弱化或消失，城市经济增长和发展可以被视为一个不平衡机制发生作用的过程。 fgV4mQ5IbIiAZRBfDzJYnaH3yh/dGRAbbasihVlz9BpWZvj6Fq6l4Cl7tIdDaAiD