下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
“国家权力应当分立并相互制约，这是现代政治与法律科学中一条基本规律。”
行政诉讼是法院通过诉讼程序监督行政权行使的一种制度，重在监督行政机关依法行政，防止行政权的滥用，保障人民权利，这是司法权与行政权关系的“核心面向”，也是规范性文件附带审查制度存在的基础。
首先，司法权监督行政权是权力分工制衡的内在要求。权力的集中会导致权力的腐败，于是将国家权力划分为不同类型并交由不同机关行使，通过权力之间的相互监督防止权力滥用就成为各国的共同选择。行政机构拥有必要但危险的权力，为限制行政权的侵略性与扩张性，借由作为立法机关代理人的“法院”对行政权进行监督被认为是控制行政权的有效方式。尤其法院具有解释法律方面的专长，解释法律、适用法律等方面的问题是司法审查的重要领域，其中自然包括对行政机关制定规范的审查。比如：美国强调行政行为所涉及的“法律”问题应受法院完全或独立的司法审查，法院在司法审查中对“法律”问题具有主导作用和独立判断能力，通过区分立法性规则与非立法性规则对法院具有的不同拘束力来实现对行政规则的监督。在大陆法系，“依法行政原则要求行政受立法约束，同时处于行政法院的控制之下，行政法院应当在其主管权限之内审查行政机关遵守法律的情况”
。无论是法国还是德国，对行政机关制定的行政规范均可以进行审查。在中国，基于《行政诉讼法》及相关法律的授权，法院同样获得了对行政权进行监督的权力，比如《行政诉讼法》规定了法院监督行政机关的范围、审查标准、裁判方式等。虽然在受案范围中排除了对抽象行政行为的审查，但是采用附带审查方式对规范性文件进行“间接”审查，由此实现对行政权的多方面监督。
其次，司法权监督行政权是保障公民权利救济的重要方式。2004年《宪法》修改，增加了“尊重和保障人权”条款，根据“有权利即有救济”的古老训诫，为公民提供权利救济途径是实现公民权利的应有之义。行政机关基于国家权力对社会进行管理，公民处于弱势地位。“行政诉讼的确立与存在，意味着行政机关作出的行政行为并非具有最终的效力，无论该行为的对与错，合法与违法，只要它不是法律规范的由行政机关终局决断的行为，就存在当事人因对之不满而诉诸法院的可能性。”
司法通过与行政形成“对峙”，成为公民权利救济的最后一道屏障。此外，行政诉讼制度可以为公民提供伸张正义、发泄对行政不满的途径，由此使得法院成为“民主的分会场”，有助于公众意见的表达。
最后，司法权监督行政权存在三种模式。通过对世界各国以及行政诉讼法发展进程的考察，发现司法权对行政权的监督存在三种模式：实体主义控权模式、程序主义控权模式与过程主义控权模式。实体主义控权模式主要审查规范性文件是否符合实体法的规定。程序主义控权模式借由法律规定的行政机关制定规范性文件的步骤、方式等来审查规范性文件的合法性。过程主义控权模式则借由程序审查实体，即审查行政机关在制定规范性文件的过程中是否充分斟酌、讨论了相关立法意见，是否考量了相关因素，是否考量了不相关因素，是否对规范性文件所采取的措施能造成的影响进行了审慎的评估。
综上所述，司法权对行政权的监督是规范性文件附带审查制度所应秉持的首要理念，这种监督可以通过实体监督、程序监督与过程监督三种控权模式来实现。不同控权模式代表了法院不同的审查思维、审查深度以及法院的角色定位，这三种控权模式在规范性文件的附带审查中需要综合运用，从而实现法院对规范性文件的全面监督。