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人民代表大会制度是中国的根本政治制度，行政机关与司法机关都由人民代表大会产生，二者分属不同的权力系统，处于同等法律地位。其中行政机关是国家权力机关的执行机关，法院是国家的审判机关，二者各司其职，同时，法院实行分庭制，行政审判庭主要审查行政行为的合法性，对行政机关进行监督。概言之，中国法院与行政机关分属于不同的权力系统，法院具有“司法属性”，“经由法院对行政行为的合法性审查形成行政诉讼对行政权的监督”
。解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权是中国法院的核心职能。故而区别于设立在行政系统内部、具有一定行政属性的法国行政法院可以对行政机关行为进行较为广泛与深入的审查，中国法院的司法属性使得法院需要严格遵守与行政机关之间权力的边界，并非行政机关作出的所有行为法院均可以审查。
从诉讼构造来看，中国行政诉讼脱胎于民事诉讼，
行政诉讼制度建立在行政机关与相对人之间二元对立关系的基础上，旨在发动对立两造之程序，请求人必须权益受到损害才能提起行政诉讼，裁判的效力亦仅能拘束诉讼的当事人。然而，一方面，规范性文件是针对不特定的对象作出的，不会直接影响个人的权利，需要转化为具体的行政行为才会对公民的权利产生影响，这便意味着诉讼请求人难以证明其权利受到规范性文件的损害，因而无法直接对规范性文件提起行政诉讼；另一方面，行政诉讼的判决原则上仅能对本案当事人产生拘束力，而规范性文件针对不特定对象，具有“对世性”，如果确认其违法或者无效，将影响到本造诉讼之外的其他人，这与行政诉讼对立的“两造诉讼结构”亦是不相容的。正如弗罗蒙（Fromont）教授所言，由于德国行政诉讼是以主观方式来构思的，且其行政法是建立在行政当局以及其决定之对象间的二元关系上的，因此，对于承认命令的直接诉讼，有其固有的困难。
中国亦是如此，两造对立的诉讼构造必然促使中国选择对规范性文件进行附带审查的方式。