下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
“行政行为”不仅是中国行政法学体系的核心概念，而且是《行政诉讼法》建构的核心与基石。对行政行为概念与内涵界定的不同，决定了行政诉讼体系建构的基础、价值取向以及具体制度设计的不同。
1989年《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法提起行政诉讼。第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”第11条规定：除法律法规另有规定外，侵犯相对人人身权和财产权的具体行政行为属于行政诉讼受案范围。由此，1989年《行政诉讼法》是以“具体行政行为”作为审查对象，而建构起来的一套完整的行政诉讼制度体系，即其中的受案范围、诉讼参加人、举证责任、审查标准、判决、执行，乃至行政赔偿等都是与“具体行政行为”相匹配的制度设计，而“具体行政行为”主要是针对“抽象行政行为”而言的。
2000年《若干解释》为了解决扩大受案范围的问题，适应现代行政管理手段和方式的多样化，将受案范围中的“具体行政行为”改为“行政行为”。根据当时最高法的说明，司法解释中的“行政行为”是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员的，与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为；不仅包括作为，也包括不作为；不仅包括单方行为，也包括双方行为；不仅包括法律行为，而且包括非法律行为。
《若干解释》虽然事实上扩大了受案范围，但是并没有改变1989年《行政诉讼法》的体系框架与相应的适用规则。因为《若干解释》的性质为司法解释，其只是对1989年《行政诉讼法》规定所作的解释，并不能超越与改变1989年的《行政诉讼法》框架，否则，将构成“司法权僭越立法权”，所以虽然受案范围有所扩大，但从整体诉讼制度体系上来看，仍然还是以“具体行政行为”为核心的审查制度框架。
2014年《行政诉讼法》修改，正式舍弃了“具体行政行为”的概念，用“行政行为”统领行政诉讼法。
根据《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉修改情况的汇报》可知：在行政诉讼法修改过程中，公布的两次修正案征求意见稿在修法内容上有一个重要变化，即第一稿中保留以“具体行政行为”作为行政诉讼法的基础概念统领全部法条，而第二稿中则改为以“行政行为”作为统率行政诉讼法全部法条的基础概念。1989年《行政诉讼法》使用“具体行政行为”概念，针对的是“抽象行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。审议修改过程中，有些常委委员、地方、专家学者和最高人民法院提出，1989年《行政诉讼法》第11条、第12条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，建议将“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。可见，2014年《行政诉讼法》中“行政行为”概念的使用，一方面是回应多年来学界对具体行政行为内容不明确的批评，另一方面则是对2000年《若干解释》扩大受案范围立法意旨的延续。相较于“具体行政行为”，“行政行为”是一个外延相对开放的概念，将事实行为、双方行为、不作为纳入审查范畴，即除了“抽象行政行为”之外，涵盖了作为与不作为、法律行为与事实行为、单方行为与双方行为。
因此，2014年《行政诉讼法》是以“行政行为”为核心审查对象的制度体系，即“行为审查”体系，仍然排除了对规范性文件等抽象行政行为的审查；同时，从整体制度体系上来看，2014年《行政诉讼法》虽然进行了相应制度的调整与创新，但是本质上仍延续了1989年《行政诉讼法》以“具体行政行为”为核心的整体审查框架，对于规范性文件等抽象行政行为不可直接适用，故而无法采用抽象审查的方式对规范性文件进行直接审查，只能采用附带审查的方式。