下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
行政诉讼法是控制行政行为的法。以行政行为切入，研究行政法已经成为一种主流的研究范式，它构成了各种行政法学理论对话的基础性平台。
从功能主义的视角观察，行政行为的界定与法院的审判权限有密切的关系，亦决定了法院对待规范性文件的态度。
长久以来中国有严格的抽象行政行为与具体行政行为相区分的理念。在这种抽象行政行为与具体行政行为分野的基础上，同时考虑到中国当时行政诉讼法还不完备、行政审判庭的承受能力还不足以及“民告官”观念更新等问题，1989年《行政诉讼法》认为行政诉讼受案范围不宜规定过宽，故而第12条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令……”由此排除了对规范性文件等抽象行政行为的审查。同时，第32条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，可见规范性文件虽不具有可诉性，但是具有“准证据”的地位，法院事实上可以基于对证据的合法性审查“间接”地对规范性文件进行合法性判断。司法实践中，部分法院对待规范性文件如同对待证据一样进行合法性判断，在对证据审查的同时会对规范性文件进行间接审查，比如在“仇某诉龙岩市人民政府登记案”中，法院认为：“本院经对当事人在一审庭审中出示的证据和规范性文件依据进行审查……”
同时，根据1989年《行政诉讼法》第53条规定，人民法院审理行政案件“参照规章”，举重以明轻，那么对于规范性文件法院亦采用“参照”，这意味着法院可以依职权基于正确适用法律的权力对规范性文件进行选择适用。但实践中法官的态度不是全部都如此积极，部分法官的态度并非明确，甚至出现对其他规范性文件轻视的态度。
从2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》，现已失效）舍弃“具体行政行为”概念开始，再到2014年《行政诉讼法》修改正式采用“行政行为”的概念，受案范围形式上实现了从具体行政行为到行政行为的转变，实质上体现了“保护公民权利，扩大受案范围”的司法政策，彰显了“形式性的学说框架”到“实质主义解释框架”的转变。
在这样的司法政策背景下，面对实践中大量实际上承担着国家治理功能的规范性文件以及由此引发的纠纷，法院大多将其视为“法律适用”中的重要一环进行处理。2000年《若干解释》第62条第2款规定：人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。那么合法有效的规范性文件是否意味着各级人民法院对“其他规范性文件”的有限审查权呢？对此学者们观点不一。大部分学者持有肯定观点，认为该规定承认了（行政）规范性文件具有拘束法院的效力，法院在法律适用的过程中具有对规范性文件“是否合法”的间接判断权，因为法院只有对规范性文件进行了合法性判断，才能得出其“是否合法有效”的结论，从而决定在裁判文书中是否引用。但是亦有学者对《若干解释》第62条自身的“正当性”持有质疑态度，比如有学者认为：《若干解释》旨在对1989年《行政诉讼法》作出全面、系统的解释，第62条第2款规定即是对1989年《行政诉讼法》第53条“参照规章”条款的解释。该规定事实上将法院的审查权扩张至“其他规范性文件”，显然超越了1989年《行政诉讼法》第53条所指的“规章”之文义范围，因为根据法律解释的一般准则，当解释的结果超越了法条文义的涵盖范围时，这种所谓的“解释”即具有了法律续造的性质。因此，《若干解释》第62条第2款除了对1989年《行政诉讼法》第53条“参照规章”的含义作出了补充和明确规定以外，还超越法律文本创设了法院关于“其他规范性文件”的司法审查权。
可以说，在这一时期，法院是否可以在“法律适用层面”对规范性文件进行合法性审查仍有争议，学界主流观点认为，法院可以基于正确适用法律的职责而对规范性文件进行间接的合法性判断，司法实践中法院的态度相对消极。