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王安石变法中的青苗法，如果用一句话来概括，就是一项面向农民的官营小额贷款。未有青苗法之前，农民若一时周转不灵，可向富家或民间放贷机构借钱，但利息一般都很高，属于高利贷。一名反对青苗法、为民间借贷辩护的宋朝县官说：“伏见民间出举财物，其以信好相结之人，月所取息不过一分半至二分，其间亦有乘人危急，以邀一时之幸，虽取息至重，然犹不过一倍。”
按宋人的语言习惯，“月息二分”即指月利息2%；“年息二分”则指年利率20%。民间借贷，若非与债权人“信好相结”，利率就会高达100%，借一还二，收取“倍称之息”。
相对而言，青苗法是一种低息贷款。利率是多少呢？青苗法刚试点时，“只收一二分息之时”，“若遇物价极贵，亦不得过二分”；
之后基本上固定为“出息二分”，即年利率20%。今天我们会觉得20%的年利率是毫无疑问的高利贷，但古代社会的利率远远高于现代，不独宋代中国如此，汉代王莽“令市官收贱卖贵，赊贷予民，收息百月三”，商业性贷款的月息3%，换算成年息，即36%；
在12世纪之后的欧洲，担保借贷的年息为43%，抵押借贷的年息为20%—25%。
换言之，在一千年前，20%的年利率仍在正常范围内。
不过，王安石的青苗法常被误以为是年息40%，比如司马光在致王安石的信中便说：官放青苗钱，“岁收其什四之息”；
他在奏对时，又跟神宗说：“王莽以钱货民，使为本业（农业贷款），计其所得之利，十取其一。比于今日，岁取四分之息，犹为轻也。”
今天不少研究者也沿袭司马光的意见，认为青苗钱的实际利率不是20%，而是40%，甚至更高。为什么会有这样的误解呢？因为青苗钱一开始是每年发放两次，“正月放夏料，五月放秋料，而所敛亦在当月”，即每年正月、五月发放青苗钱贷款，收回贷款的本息也在这两个月份。
因此，二分之息被认为是半年利率。
然而，青苗钱分两次俵散，目的是“使仓储不空，以备非常”，并不是为了收两次利息。
民户可一年请领一次青苗钱，也可请领两次。况且，青苗法试行一个多月后，便改为“只作一料支俵”，即一年只放贷一次；
熙宁七年（1074）朝廷又依吕惠卿之议，规定青苗钱“于民阙乏时月作一料给散，陆田多处以二月、水田多处以三月为限。随秋税起催，限年终纳足，入十二月不纳者，依欠税法”。
可见青苗钱的贷款偿还期大致是一年，利息为二分。
从统计数字来看，青苗法的年息也是20%，而非40%。熙宁九年（1076），判应天府张方平向神宗报告了应天府的税钱与青苗钱息钱岁入：“今乃岁纳役钱七万五千三百有零贯，又散青苗钱八万三千六百余贯，累计息钱一万六千六百有零贯，此乃岁输实钱九万三千余贯。”
张方平的本意是想说明应天府民众负担繁重，但他提供的数字却可证明青苗钱的利率正是年息二分——来计算一下：应天府每年俵散青苗钱8.36万贯，一年收息1.66万贯，利率正好是20%左右。
总而言之，从设计初衷来看，青苗法是官民两利的：一方面，民户可通过支借青苗钱渡过难关，而免受民间高利贷之盘剥；另一方面，官府也可通过俵散青苗钱获得利息收入。
熙宁二年九月，青苗法开始试点，但其完整方案至晚在七月就已经制订出来。王安石对官营小额贷款并不陌生，早年他知鄞县时，便推行过类似的金融服务：“贷谷与民，出息以偿，俾新陈相易，邑人便之”。
这种官营借贷业务也不是王安石首创。早在宋仁宗皇祐年间，李参任陕西转运使，见当地戍兵多而军粮不足，而当时农民亦有阙乏之时，李参便在青黄不接的季节，让农民自估秋后谷麦的收成，然后按他们的评估情况预贷予官钱，等谷麦成熟后再偿还，这笔贷款谓之“青苗钱”。
条例司的笔杆子吕惠卿，即参照陕西李参的青苗钱与王安石昔日在鄞县的经验制订了青苗法。其时苏辙尚在条例司。有一日，王安石邀请吕惠卿、苏辙等三位详检文字官到他家中聚餐并议事。席间，王安石掏出一卷文书，对大家说：“此青苗法也，君三人阅之，有疑以告，得详议之，无为他人所称也。”
苏辙知道这个青苗法草案出自吕惠卿之手笔，他平日又看不惯吕氏，便毫不客气地指出草案中存在的“害事”之处。吕惠卿听了，“面颈皆赤”，回家后马上作了修订。
过了几天，苏辙去拜谒王安石，王安石便问他对青苗法的看法。
苏辙说：“以钱贷民，使出息二分，本以援救民之困，非为利也。然出纳之际，吏缘为奸，虽重法不可禁；钱入民手，虽良民不免非理之费；及其纳钱，虽富家不免违限。如此，则鞭棰必用，自此恐州县事不胜繁矣。”
王安石说：“君言甚长，当徐议而行之，此后有异论，幸相告，勿相外也。”自此一个多月不提青苗法。
到了八月，条例司召河北转运司勾当公事王广廉议事，因王广廉此前曾奏请朝廷拨给河北转运司一千道度牒作为贷本，依以前李参在陕西所行的青苗钱之法放贷，“春散秋敛以便民”。
度牒是古代出家人的合法身份证明，由礼部的祠部管理。宋人出家当和尚或道士，需要先向官府申请一道度牒，从而获得合法的出家人身份。从神宗时代开始，朝廷为解决财政困境，经常将度牒明码标价，拿出来鬻卖。而民间购买度牒，也不是为了出家，而是将度牒当成有价证券，因为宋代的度牒允许转让，且价格总体上是上涨的，可以用来投资理财。
王安石见王广廉的奏请与青苗法暗合，很高兴，便召他入京议事。这次会议，苏辙坚持认为条例司所拟诸法都很难具体施行；条例司前属员、时任监察御史里行程颢也反对王广廉的提议，神宗问王安石：“程颢言不可卖祠部度牒作常平本钱，何如？”
王安石说：“颢所言自以王道之正，臣以为颢所言未达王道之权（权宜变通）。今度牒所得，可置粟凡四十五万石，若凶年人贷三石，则可全十五万人性命。卖祠牒所剃者三千人头，而所救活者十五万人性命，若以为不可，是不知权也。”
王安石已决定从王广廉之请，在河北置提举官，以王广廉充任，并拨给度牒作青苗钱本，试行青苗法。
条例司制订的青苗法，又叫常平新法，程颢亦将青苗钱称为常平本钱，这是因为青苗法是在常平仓制度的基础上改造而来的。
常平仓制度始创于汉朝，唐宋相沿，其做法是在全国各地设置粮仓，在粮价低贱时以略高于市场价收购粮食，作为储备粮，亦可防止谷贱伤农；而在粮价昂贵时，则以略低于市场的价格出售储备粮，以防谷贵伤民。制度的出发点是美好的，但施行日久，难免产生各种弊端，比如在宋代前期，各地常平仓的储备要么被地方政府挪用，要么成了沉淀于仓库的闲置资本。王安石的设想，就是将常平仓的资本盘活，用来作为青苗法贷款的本钱。
为了扩充青苗法的贷本，王安石又将广惠仓的资金也吸纳进来。广惠仓为宋仁宗时期所创立，本是一项福利设施：诸路州县将“户绝田”收为公有财产，招募人承佃，租金存入广惠仓，用于救济“在城老幼贫乏不能自存”之人，但广惠仓亦存在资源闲置的问题。
因此，条例司提出将广惠仓与常平仓合并管理，广惠仓的储备除了酌量留出一部分用于救济老幼贫穷，其余并入常平仓。熙宁二年，诸路广惠仓本加上常平仓本，至少有一千五百万石粮食，相当于宋政府田赋岁入的三分之一，这可不是小数目。
九月初四，神宗下诏，宣布试点青苗法。诏书还强调：青苗法之举措，“皆以为民，而公家无所利其入，亦先王散惠兴利，以为耕敛补助，裒多补寡而抑民豪夺之意也”。
青苗法试行方案如下：
1．诸路常平、广惠仓储备粮“遇贵量减市价粜，遇贱量增市价籴”，所得钱粮作为青苗法之贷本，依陕西之法俵散。
2．青苗钱主要以货币形式支俵，借款者在缴纳两税时随税还贷，还贷形式为粮食实物。若愿意以货币偿还，亦允许。
3．钱粮之间的换算价格，“取当年以前十年内逐色斛斗、一年丰熟时最低实直价例”，酌中立为换算的标准价。
这个标准价的计算方式有点复杂，需要略作说明：将放贷当年之前十年内、当地历年丰熟季节之时的最低粮价列出来，取其中位数，即宋人所说的“收成时酌中物价”，这个酌中物价即是钱粮换算的标准价。举个例子说，假设熙宁二年河北路要俵散青苗钱，熙宁二年之前十年，即为嘉祐四年至熙宁元年（1059—1068），将这十年内河北路历年丰熟季节的最低粮价列出来，取中位数，便是熙宁二年河北路支俵青苗钱的钱粮换算标准价。假定这个标准价是1000文钱／石米，则民户借贷青苗钱1000文，相当于支借一石米，偿还时，加上利息——假设年利率为20%——则要纳还1.2石米。
4．钱粮换算标准价确立后，公开告示，“召人户情愿请领”，民户是否要请领青苗钱，全凭自愿，不得摊派。
5．青苗钱每年分两次支俵，发放时间为正月与五月，即春、秋两季庄稼未熟以前。
6．请贷青苗钱的农户须有担保，最少五户为一保。客户若请领青苗钱，须与主户合保。
7．根据户产评估各乡户的信用额度，这个过程须有知县、县佐与耆老、户长确认。一贯钱起贷。
8．青苗钱优先俵散给乡村户，如果尚有剩余，可以贷给有抵押物的坊郭户。
9．朝廷遣官提举各路常平、广惠仓，与转运司共同负责青苗钱的出纳、敛散，各州从通判、幕职官中选出一员作为主管，管理本州及诸县青苗钱。
10．青苗法先于河北、京东、淮南三路试点，“俟成，次第即推之诸路”。
青苗法试点未足半年，神宗与王安石便决定推广于诸路。闰十一月，神宗依条例司之请，选差官员分驻诸路，提举各路常平、广惠仓，兼管勾农田、水利、差役事务，实际上就是为全面施行青苗法及其他新法做准备。诸路提举官开始只是朝廷的特派人员，很快便发展成各路常设机构——提举常平司，从而在“三司（后改为户部）——转运司”财税体系之外，又形成一个“条例司（后改为司农寺）——提举常平司”财税体系。后一个体系同时又是神宗与王安石推行变法的组织机制，其中条例司是变法的指挥部，提举常平司是新法的执行机构。
尽管青苗法的全面推开有些仓促，仅作了几个月的试点，但也算积累了一些经验教训。主持试点的转运司与提举常平司根据实践中发现的问题，对支俵青苗钱的细则作了一些修订与增补：
1．民户请领青苗钱，须十户以上合为一保，互为担保，每保须有三等户以上充任甲头。
2．每户的信用额度与户等挂钩，第五等户及客户请领青苗钱，不得超过一贯五百文钱，第四等户不得超过三贯钱，第三等户不得超过六贯钱，第二等户不得超过十贯，第一等不得超过十五贯。
3．青苗钱按额度支俵完毕，若尚有剩余，可添数支给第三等户以上。
4．若再有剩余，可以支俵给愿意请钱且有物业抵当的坊郭户。坊郭户须以五户为一保，互为担保，支借青苗钱的额度不得超过其抵押物价值的二分之一。
5．各县须派工作人员下乡宣传青苗法，晓告乡户；不得为躲避逐时出纳青苗钱之麻烦而煽惑动摇人户，谎称乡户不愿请领青苗钱。
6．若有乡户多不愿请领，县衙须结状报告转运司、提举常平司，路监司可以差官下乡核实，如发现乡户实愿请领，该县干系人必别作行遣；事理稍重，则具事申奏朝廷。
7．民户随两税偿还青苗钱贷款时，须同时偿还年息，利率从10%至30%不等，以20%最常见，最高不得过30%。
8．民户还贷之时，若因粮价稍贵，民户不愿以粮食偿还，也允许换算成铜钱还贷，换算价允许略低于市价，折算后加上利息，总利率不得超过30%。假令一户请钱一贯，还钱即不得超过一贯三百文。
为便于理解，最后一条细则我们要解释一下：假设熙宁二年河北路支俵青苗钱，钱粮换算的标准价是1000文钱／石米，当年民户借贷青苗钱1000文，相当于支借一石米，一年内以粮食实物还本付息。如果还贷之时，粮食价高，比如一石米价为1200文钱，民户不愿意以粮食偿还，希望折成铜钱。在这种情况下，官府得允许民户折钱，而且按略低于市价的标准折钱，比如一石米不能折算成1200文钱，只能折算成1100文，加上利息，还款总额不得超过1300文。
现在我们可以总结一下了，这个青苗法，就相当于宋政府利用闲置的常平、广惠仓本钱，设立一个官营的农业银行，通过提举常平司——州县政府的行政网络进行敛散。老一辈经济学家马寅初即认为，“今日之农民银行与信用合作社，其用意即与青苗法同”。
晚清梁启超论王安石变法，亦说：“青苗法者，颇有类于官办之劝业银行，荆公惠民之政也。……当时，人民既无有设立银行之能力，而举国中无一金融机关，而百业坐是凋敝。荆公能察受敝之原，而创此法以救治之，非有过人之识力而能若是耶？夫中国人知金融机关为国民经济之命脉者，自古迄今，荆公一人而已。”
梁启超处于晚清近代化转型的时代背景之下，方有此认识。但在北宋熙宁初年，青苗法甫一问世，即迎来旧党士大夫的猛烈抨击。之前均输法、农田水利法出台，虽然也有非议，但与反对青苗法的声势相比，可以说是小巫见大巫。
最早对青苗法提出反对意见的人是苏辙，当时他还在条例司当详检文字官，是最早见过青苗法方案的少数人之一。熙宁二年八月，苏辙提出辞职，并质疑尚未实施的青苗法：“常平条敕纤悉具存，患在不行，非法之弊。……今乃改其成法，杂以青苗，逐路置官，号为提举，别立赏罚，以督增亏。法度纷纭，何至如此！而况钱布于外，凶荒水旱有不可知，敛之则结怨于民，舍之则官将何赖？此青苗之说，辙所以未谕也。”
翰林学士司马光也借经筵之机劝告神宗罢行青苗法。十一月十九日，迩英殿经筵，神宗赐讲官坐于御榻之前，又问司马光：“朝廷每更一事，举朝士大夫讻讻皆以为不可，又不能指名其不便者，果何事也？”
司马光说：“朝廷散青苗钱，兹事非便。今闾里富民乘贫者乏无之际，出息钱以贷之，俟其收获，责以谷麦。贫者寒耕暑耘，仅得斗斛之收，未离场圃，已尽为富室夺去。彼皆编户齐民，非有上下之势、刑罚之威，徒以富有之故，尚能蚕食细民，使之困瘁，况县官（朝廷）督责之严乎？臣恐细民将不聊生矣。”
这时，吕惠卿插话说：“司马光不知，此事彼富室为之，则害民；今县官为之，乃所以利民也。昨者，青苗钱令民愿取者则与之，不愿者不强也。”
司马光说：“愚民知取债之利，不知还债之害，非独县官不强，富民亦不强也。臣闻作法以贪，弊将若何？昔太宗平河东，立和籴法，时米斗十余，草束八钱，民乐与官为市。其后物贵，而和籴不解，遂为河东世世患。臣恐异日之青苗，亦如河东之和籴也。”
神宗说：“陕西行之久矣，民不以为病也。”
司马光说：“臣陕西人也，见其病，不见其利。朝廷初不许也，而有司尚能以病民，况今立法许之乎？”
十二月，开封府推官苏轼给神宗上万言书，质疑包括青苗法在内的诸项新法：“青苗放钱，自昔有禁。今陛下始立成法，每岁常行，虽云不许抑配，而数世之后，暴君污吏，陛下能保之欤？”
到熙宁三年春天，随着青苗法全面推行，抗议声与抵制行动也集中爆发出来。