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司马光罢御史中丞，也许真的与弹劾张方平没有直接关系，但若说神宗是因为想听司马光讲读《资治通鉴》，才将他调任侍读学士，也未必尽然。有一个原因神宗没有说破，那就是在对付西夏的问题上，司马光与神宗唱反调。
自仁宗朝庆历年间，宋夏订立盟约，西夏向宋朝纳贡称臣，宋朝则给予西夏丰厚岁赐，双方二十余年未再大动干戈。当然，边境纠纷与小股冲突还是时有发生，比如西夏人入宋境盗耕农田。直至宋英宗治平三年，战火又起——西夏国主赵谅祚举兵进攻宋朝边境大顺城（今甘肃华池县境内），不过被镇守大顺城的蕃官赵明与官兵合力击退了。谅祚又扬言要再次围攻大顺城，朝廷依宰相韩琦之议，“留止岁赐，遣使赍诏责问”。
枢密使文彦博很担忧：“如此则边衅大矣。”韩琦说：“兵家须料彼此，今日御边之备，大过昔时。且谅祚狂童，岂可比元昊也？诘之必服。”谅祚为得岁赐，果然上表请罪。
边衅虽暂时平息，但说不定哪一天西夏人又会来扰边。年轻气盛的宋神宗希望找到一个克复西夏、彻底解决边患的办法。恰好此时，陕西转运使薛向、知青涧城种谔（青涧城即是种谔之父种世衡所筑）等边臣向神宗提出经略横山之策。横山位于宋夏边境陕西段（今陕西北部），为西夏占据，横山以南则为宋境。对西夏来说，横山是非常重要的战略要地，因为那里水草丰美，宜牧宜农，又有茶山，还出产良马，亦多盐铁矿产，是西夏的物资生产基地；而且，横山地势高，可居高临下，俯视宋境沿边堡寨。而对宋朝来说，如果能占领横山，则可扭转宋夏地缘上的优劣势，切断西夏左臂。薛向、种谔建议，在不宜主动发起进攻的眼下，可先招纳横山部落，蚕食西夏横山地区。
神宗读了薛向、种谔的奏议，大喜，密谕薛向：今后所献计策，不必报告两府，由朕以手诏知会执政大臣即可。
治平四年六月，种谔奏报：“谅祚累年用兵，人心离贰，尝欲发横山族帐尽过兴州，族帐皆怀土重迁，以首领嵬名山者，结绥、银州人数万，共谋归顺。”
知保安军高遵裕也说：“若纳嵬名山，则横山之民皆可招来。”神宗便给薛向发出指令：“召谔赴经略司审实密议措置以闻。”密议时，鄜延经略使陆诜不同意种谔之谋，薛向则极力赞成。
西北边臣的密谋、报告朝廷的密奏、神宗发出的密谕，都是绝密信息，知情人只有神宗、两府要员以及与谋的少数边臣，但不知何故，御史中丞司马光居然也得知了消息——这很可能是枢密使文彦博透露给司马光的，因为文彦博一直反对主动挑衅西夏。
司马光的立场接近于文彦博，闻知边情之后，于九月廿四日上疏，极言边境生事之害：“凡边境有事，则将帅迁官，士卒受赏；无事则上下寂寂，无因侥幸。此乃人臣之利，非国家之利。陛下不可不察也！”
在九月廿七日入对延和殿时，司马光又说：“赵谅祚称臣奉贡，不当诱其叛臣，以兴边事。”
神宗敷衍他：“此外人妄传耳，无之。”
司马光又说：“外人言杨定、高遵裕、薛向、王种建是策。”
神宗解释说：“数人者，皆习边事，但使安集熟户（归顺宋王朝的蕃部）耳。”
司马光问道：“王种多诡诈，尝嗾（曾经教唆）羌叛而招之以为功，今以其策用之，正如赵之将括耳。且陛下知薛向之为人否？”
神宗说：“知之。”
司马光又问：“以为端方？以为险巧？”
神宗说：“固非端方士也，但以其知钱谷及边事。”
司马光说：“钱谷诚知之，……边事则未可知也。”司马光承认薛向懂钱谷之事，有经济头脑，但不认为他懂边事。
神宗没有当面责备司马光，但他心里对司马光已经非常不满，曾责问文彦博曰：如此机密之事，“司马光奚由知之”？又说司马光“忿躁”，“欲加重责”，这才有罢御史中丞、复还翰林之议。
十月，种谔未经请示上司陆诜，自行调拨所部兵将，以迅雷不及掩耳之势挺进横山绥州川，包围嵬名山部落，成功迫降嵬名山，“嵬名山所部族帐悉降，酋首三百、户一万五千、口四万五千一百、精兵万人，孳畜十余万”。随后，种谔又迅速在横山筑造了一座城池，曰绥州城（今陕西绥德县），相当于在西夏的左臂楔入一根钉子。
赵谅祚自然不可能善罢甘休，立即率兵围绥州，却被种谔击退。随后，谅祚又诱杀宋朝边寨守臣——知保安军杨定、都巡检侍其臻、知顺宁寨张时庸三人，又掠走杨定之子杨仲通，以报复种谔夺绥州之举。
但种谔需要对付的不仅是敌人的攻击，还有同僚的攻讦。陆诜得知绥州之变，立即上书神宗，弹劾种谔“擅兴兵”，并致函枢密使文彦博：“开辟以来，未有此也。”其他反对取绥州的将臣也认为，绥州“孤城深寄贼境难守，不如弃之”。以文彦博为首的鸽派不愿意看到宋夏再起战火，提议把绥州城还给西夏：“谅祚称臣奉贡，今或袭取其地无名。”
不过神宗没有听从。他想到了刚罢相的韩琦，这位三朝老臣镇守西北多年，对西夏非常熟悉，神宗想听听他的意见。韩琦因为逗留京师辞免恩数，尚未赴相州。十一月十二日，韩琦入谢，神宗对他说：“欲令卿暂往相州，却来永兴，经抚西边。”随即改任韩琦判永兴军，兼陕西路经略安抚使。
韩琦原本是反对种谔擅取绥州的，认为那是“举无名之兵”“开祸乱之源”。十二月，他抵达长安，神宗让他评估绥州城可守抑或可弃，然后报告朝廷。此时西夏已诱杀杨定等人，韩琦闻讯，即回奏：西夏“今若此，绥州不可弃也”。枢密院又发来诏旨，诘问绥州有何可守之处，韩琦说：绥州川内有膏腴、空闲土地可耕种，若令嵬名山等降将据守绥州城，其手下人户就近居住、耕作，可以存活，他们自然会并力抵抗谅祚；“今已纳其降人，得城与地而反自弃之，乃先形自弱之势也”。
最后，朝廷采纳了韩琦的意见，绥州城才不致得而复失。
但种谔却被言官连章弹劾擅取绥州、开启战端——御史中丞滕甫以及知谏院陈荐、杨绘接连上弹章，请治薛向、种谔之罪，以安抚西夏。翰林学士郑獬也说：“臣窃见手诏，深戒边臣无得生事。今乃特尊用变诈之士，务为掩袭，如战国暴君之所尚，岂帝王大略哉！谔擅兴，当诛。”
神宗无奈，只好同意在长安置狱，成立一个“专案组”调查种谔一案。种谔慨然说：“嵬名山举众约降，既闻于朝矣。若缓以待命，事机一失，则数万之众，快于贼手，为边生事不细。吾宁坐死，以就国事。”
又将他手里的相关密件烧掉，一人揽下罪责。薛向也说：“谔今者之举，盖忘身以殉国，有如不称，臣请坐之。”最终，种谔被处以“夺四官，随州安置”的惩罚，薛向亦受连坐，贬知信州。
不过，未及一年，便有人替种谔鸣不平：“种谔奉密旨取绥州而罪之，今后何以使人？”
神宗亦深感后悔，又给种谔复职。
种谔取绥州、驻横山，意味着宋王朝对西夏的战略开始从之前的消极防御转向积极进取。而绥州战略要地的丢失，也让西夏寝食难安，从此之后，西夏多次发兵进攻宋境，欲收复绥州。边关多事，这是神宗以后将要面临的又一个挑战。
不过，在治平四年，神宗还没有一个清晰的经略西北的路线图，他只是凭着少年人的锐气，“慨然兴大有为之志”，觉得对西夏，朝廷应该改变之前含垢忍辱的态度与消极被动的战略了。
他曾披着战甲诣慈寿宫，拜见祖母太皇太后，说：“娘娘，臣著此好否？”但曹太后给他泼了一盆冷水：“汝被甲甚好，虽然，使汝至衣此等物，则国家何堪矣。”神宗只好默然脱了战甲。
神宗暂时还不能将更多的注意力投放于西北边陲，眼下还有更让他焦虑的事情，那就是财政的困乏与民生的困顿。
关于财政之匮乏，我们在第一节已有述及；至于民生之困顿，则主要表现为职役繁重，以致一部分民户不堪重负。
与其他王朝相比，宋王朝有一个明显的特点，即税赋重而徭役轻。由于国家实行募兵制，宋人基本不用服兵役，入伍但凭自愿，因此宋人说：“近世兵民既分，凡兵之器用皆给于官，旦暮教战，不择四时，民可谓逸而兵可谓习矣。”
宋代力役也大为减轻，宋初已是“寻常别无差徭，只以春初修河”。
到了真宗朝，连春初修河也多以厢军充役，很少征用民夫，所以宋末学者马端临说：“自五代无政，凡国之役，皆调于民，民以劳敝。宋有天下，悉役厢军，凡役作、工徒、营缮，民无与焉，故天下民力全固，至今遵之。”
但宋朝乡户要服职役。所谓职役，即乡户应征至州县衙门充任公人，或者在乡村充当基层行政人员，协助地方政府治理基层。就工作性质而言，职役不同于兵役、力役，而是指国家行政序列中最低层次的职务，其中，服务于州县衙门的公人沿袭自南北朝——唐代的色役，服役于乡里的基层公职人员类似于秦汉时期的三老、啬夫、游徼等乡官，但秦汉乡官是地方政府聘请的公务员，享有秩禄，地位较高，职役则主要以民户无偿差充，地位卑下。为什么秦汉乡官会演变成宋朝职役呢？这是因为隋朝废除了乡官制度，将基层行政事务摊派给民户。宋承隋唐旧制，仍以乡户差充职役。因职役以乡户差充，故又称“差役”。
就工作类别而言，宋朝职役包括衙前（又称“牙前”）、里正、弓手，等等：“衙前以主官物；里正、户长、乡书手以课督赋税；耆长、弓手、壮丁以逐捕盗贼；承符、人力、手力、散从官以奔走驱使。在县曹司至押录，在州曹司至孔目官，下至杂职、虞候、拣掏等人，各以乡户等第差充。”
其中，以替官府看守、押运官物的衙前役最为繁重，因为不但要无偿承役，而且一旦官物失陷，还要由承役之人赔付，无数人因此倾家荡产。
从充役者来源看，衙前役又可细分为抽调里正应役的里正衙前、摊派于富户的乡户衙前、永久充役的长名衙前、招募而来的投名衙前，等等。其中里正衙前与乡户衙前均为轮差制，由乡户中的上户轮流充任，至于经济收入低的下户，理论上并不需要服衙前役。
这涉及宋朝的户口制度，不妨略作解释。宋政府将全国民户划分为乡村户（农村户籍）与坊郭户（城市户籍）；又根据是否有常产、有无纳税义务，将乡村户分为主户与客户，有常产、需缴纳两税（即田赋，因分夏、秋两季征收，称“两税”）者为主户，没有田产、不用纳税的佃户则为客户；然后，又按田产之多寡，将乡村主户分为五等，一等户、二等户、三等户为上户，四等户与五等户为下户。法定需承担衙前役的是乡村上户，坊郭户、乡村下户与客户都不用服衙前役。如此分配差役还是比较公正的，但实际上由于逃役的人很多，下户亦常被差充衙前，苦不堪言。
各地乡户为逃避差役，闹出了不少骇人听闻的事情。京东路有一对父子，被摊派服衙前役，因单丁户可免差役，父亲便对儿子说：“吾当求死，使汝曹免冻馁也。”
随即上吊自尽。江南路又有人家，居然将祖母嫁掉，或者与母亲析产分居，因为这样可减少其名下所登记田产，避免承充差役。还有不少乡户不愿“多种一桑，多置一牛，蓄二年之粮，藏十匹之绵”，因为家产一多，就会被视为富室，指派为衙前。
治平四年六月，三司使韩绛率先向神宗报告差役之弊：“害农之弊，无甚差役之法。重者衙前，多致破产，次则州役，亦须重费。夫田产，人恃以为生，今竭力营为，稍致丰足，而役已及之，欲望农人之加多，旷土之加辟，岂可得乎？……欲望以所陈，下哀痛之诏，令中外臣庶悉具差役利害以闻，委侍从（指翰林学士、知制诰等侍从官）台省（指台谏官与执政官）集议，考验古制，裁定其当，使力役无偏重之害，则农民知为生之利，有乐业之心矣！”
神宗随即下诏求言：
农，天下之本也，祖宗以来，务加惠养。比下宽恤之令，赐蠲复（免除部分赋役）之恩，然而历年于兹，未极富盛，间因水旱，颇致流离。深维其故，殆州县差役仍重，劳逸不均，喜为浮冗之名，不急之务，以夺其时，而害其财故也。愁痛亡聊（无以聊生）之声上干和气，深可伤悯！其令逐路转运使，遍牒辖下州军，如官吏有知差役利害可以宽减者，实封条析以闻。
大概是因为进言者寥寥吧，七月，神宗又下诏：“中外臣庶限一月条陈差役利害以闻。”要求中外臣僚在一个月内各上文书，分析差役利害；并任命赵抃、陈荐“同详定中外臣庶所言差役利害”。
九月，司马光上《论衙前札子》：“臣伏见近者陛下特下诏书，以州郡差役之烦，使民无敢力田积谷，求致厚产，至有遗亲背义，自求安全者，令中外臣庶条陈利害，委官详定以闻。此诚尧、舜之用心，生民之盛福也。”不过，司马光并没有提出具体、周详的解决方案，只是建议神宗给诸路州县下诏，要求州县官“各具利害闻奏，随其所便，别立条法，务令百姓敢营生计，则家给人足，庶可望矣”。其实就是说了一通正确无比的废话。
治平四年，能够给国家设计一套完备且可行的差役改革方案并付诸实施的那个人，还未出现在神宗皇帝面前。
他就是王安石。