1.1
突发事件与应急管理

1.1.1　突发事件

1.突发事件的定义

《中华人民共和国突发事件应对法》中规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

上述对突发事件的定义包括两个方面的意思：一是法律意义上的突发事件，是指该事故（事件）对社会造成或者可能造成危害，否则就不是突发事件，比如某变电站内一设备发生故障，因电网按N-1方式运行，所以该设备故障没有造成损失负荷也不影响对用户供电，也许该故障造成的经济损失达到了事故级别，可能是安全事件，但仍算不上法律意义上的突发事件；二是将突发事件分成四大类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

2.突发事件的分类

根据《中华人民共和国突发事件应对法》中的规定，突发事件可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

突发事件的分类只是相对的。各类突发事件往往是相互交叉和关联的。某类突发事件可能和其他类的突发事件同时发生，或引发次生、衍生事件，如洪涝灾害可能衍生传染病疫情问题，处置时应当具体分析，统筹应对。

3.突发事件的分级

对于突发事件的分级，《中华人民共和国突发事件应对法》规定，按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般等四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。

《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。突发事件等级划分的方式主要有四种：一是在国务院颁布的条例中规定，如生产安全中人身伤亡事故等级划分标准的依据是《生产安全事故报告和调查处理条例》、大面积停电事件等级划分标准的依据是《电力安全事故应急处置和调查处理条例》、电梯等特种设备事故等级划分标准的依据是《特种设备安全监察条例》、森林火灾等级划分标准的依据是《森林防火实施条例》；二是在国家专项应急预案中进行规定，如地震灾害等级划分在《国家地震应急预案》中规定、地质灾害等级划分在《国家突发地质灾害应急预案》中规定；三是在国家部委规章制度中的规定，如火灾事故等级划分标准在《公安部办公厅关于调整火灾等级标准的通知》中规定、海上交通事故直接经济损失分级标准在《交通运输部关于海上交通事故等级划分的直接经济损失标准的公告》中规定；四是参照国家技术标准，如洪水灾害等级划分参照《水文情报预报规范》（GB/T 22482—2008）、热带气旋灾害等级划分参照《热带气旋等级》（GB/T 19201—2006）、堰塞湖风险等级划分参照《堰塞湖风险等级划分与应急处置技术规范》（SL/T 450—2021）、干旱灾害等级划分参照《区域旱情等级》（GB/T 32135—2015）。

4.突发事件预警的分级

《中华人民共和国突发事件应对法》规定，国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标识，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

5.突发事件应急响应分级

在长期的应急处突实践中，许多地方逐渐认识到将应急响应等级与事件等级机械对应的弊端，需要将响应分级与突发事件分级区别对待，需要厘清应急响应分级原则和应急响应如何分级问题。在国家层面上，最早提出应急响应分级概念的是于2013年发布的《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》中。该办法笼统阐述了应急响应分级的原则，明确了应急响应是否分级、如何分级由预案编制单位自行决定。随后在国家技术标准中提出了应急响应如何分级，《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639—2020）6.1.2节规定，依据事故危害程度、影响范围和生产经营单位控制事态的能力，对事故应急响应进行分级，明确分级响应的基本原则。响应分级不可照搬事故分级。

6.突发事件分级与应急响应分级的关系

突发事件分级和应急响应分级是两个完全不同的概念。突发事件分级与应急响应分级的关系如图1-1所示。按《中华人民共和国突发事件应对法》中的规定，突发事件分为四级，级别由国务院或国务院指定的部门划分，有的突发事件发生后可以立即分级，有的突发事件需要经过一定的时间评估后才能分级，发生突发事件就需要特定的单位依据相关应急预案启动应急响应。按照《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》对应急响应的分级原则，应急响应可以分级也可以不分级应急响应分级可以参考突发事件分级也可以不参考。应急响应分级由预案编制单位自行决定。参照《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》中的应急响应分级方法，应急预案编制单位可以依据事故危害程度、影响范围和生产经营单位控制事态的能力，并对事故应急响应进行分级。

1.1.2　应急管理

1.应急管理的含义

应急管理就是对“应急”活动的管理，即对突发事件应对活动的管理，是突发事件应对活动的内在组成部分。传统的应急管理主要针对突发事件发生之后，如何采取合理的应对措施减少事件后果的严重程度和降低事故再次发生的可能性。20世纪70年代，许多西方国家通过应急管理的实践逐渐形成了现代应急管理的理论，现代应急管理理论是针对突发事件的全过程，使用科学合理的技术措施等控制事态发展程度，保障人员、财产、设备、环境等的安全。

根据上述分析，依据《中华人民共和国突发事件应对法》《生产安全事故应急条例》的表述，总结应急管理的含义：应急管理是指政府、企业以及其他公共组织，为了保护公众生命财产安全，维护公共安全、环境安全和社会秩序，在突发事件的事前、事发、事中、事后所进行的应急准备、应急救援等活动的总称。

应急管理的内涵和外延主要包括以下几点：

（1）应急管理的主体（执行者）：各级人民政府、企业以及其他公共组织。

（2）应急管理的客体（对象）：突发事件。

（3）应急管理的目标：降低或减少突发事件带来的影响和损失。

（4）应急管理的过程：应急准备、应急救援。

2.应急管理原则

《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。《国家突发公共事件总体应急预案》规定，突发事件应对的工作原则：以人为本，减少伤害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。

3.应急管理的两个核心阶段

党中央和国务院高度重视生产安全事故应急工作。为了解决生产安全事故应急管理工作中存在的突出问题，提高生产安全事故应急工作的科学化、规范化和法治化水平，国务院于2019年颁布了《生产安全事故应急条例》。《生产安全事故应急条例》以《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国突发事件应对法》为依据，对生产安全事故应急准备、应急救援等做了规定，强调了应急管理过程中的两个核心阶段。

（1）应急准备。《生产安全事故应急条例》规定，县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门和乡、镇人民政府以及街道办事处等地方人民政府派出机关应当制定相应的生产安全事故应急救援预案，并依法向社会公布。生产经营单位应当制定相应的生产安全事故应急救援预案，并向本单位从业人员公布。

（2）应急救援。《生产安全事故应急条例》规定，发生生产安全事故后，生产经营单位应当立即启用生产安全事故应急救援预案，采取相应的应急救援措施，并按照规定报告事故情况。有关地方人民政府及其部门接到生产安全事故报告后，按照预案的规定采取抢救遇险人员，救治受伤人员，研判事故发展趋势，防止事故危害扩大和次生、衍生灾害发生等应急救援措施，按照国家有关规定上报事故情况。有关人民政府认为有必要的，可以设立应急救援现场指挥部，指定现场指挥部总指挥，参加应急救援的单位和个人应当服从现场指挥部的统一指挥。

4.应急管理的特点

应急管理既具有一般管理的属性，又具有特殊性。

（1）应急处置的时效性。应急处置的时效性就是要求应急处置要“急”“快”“迅速反应”，这是应急管理的首要特征。

（2）应急救援的人本性。应急救援的人本性就是应急救援要“以人为本”，把保障公众生命安全和健康作为首要任务。

（3）应急主体的政府主导性。在《中华人民共和国突发事件应对法》中规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。应急管理工作是各级地方人民政府的职责。实践证明，只有依靠政府的公权力才能使应急管理有力、有序、高效进行，才能真正实现“统一领导、分工协作”的应急管理机制。

（4）应急技术的专业性。面对错综复杂的突发事件，应急处置时必须强调运用专家的力量，以科学的知识和专门技术为武器，讲求应急技术的专业性和科学性，在最短的时间内将突发事件的危害程度降到最低。

（5）应急力量的社会参与性。面对重大的自然和社会危机，没有全社会的积极参与和大力支持，仅仅依靠政府的力量，想圆满地解决危机是不可能的。因此，能否充分调动全社会的力量、齐心协力地参与是决定应急管理成败的一个重要因素。 +vI6JAXgVCQTEEvBY39wM8U6N0j7NplDrM+rqpHd4gPFCHDVg5APEz7kxe6HKgHp