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在干部使用问题上，我们党历来坚持公道正派任人唯贤的原则。然而用人方面的腐败却成为腐败问题中最为突出问题，胡锦涛总书记在中国共产党建党九十年七一讲话中尖锐地指出：不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。中组部不得不重拳出击提高干部使用的公信力。干部使用方面的问题，看起来是个用人风气的问题，其实并非如此，而是一个权力效用、授权环境与授权方式相互匹配的执政方式问题。
权力效用是指公共权力本身的实际使用效果。如果这个权力仅仅是一种奉献的效用（当然所有权力都有施展个人才能的效用），那么这种权力就没有人把它当做“投资品”。同时，在特殊的社会环境比如革命年代，大部分授权者能够以实现公共目标为精神支撑，进而能出于公心授权，在此情况下无论何种授权方式都不会形成干部使用上的不正之风。相反，如果权力不仅有奉献的效用，而且还有荣华富贵甚至还可能有获得灰色收入的效用，那么这种权力就会有人把它当做“投资品”。同时，社会处于正常发展的环境比如和平年代，大部分人以实现个体目标为精神支撑，在此情况下授权者能否出于公心授权就具有偶然性，因此公道正派任人唯贤的干部使用原则就无法保障。
在过去革命的年代，我们的权力就是一种奉献一种牺牲，有意获取这种权力的人也是为了奉献不惜牺牲自己的生命。同时，因为特殊的环境条件，授权者普遍以共产主义事业为精神支撑，授权普遍出于公心，因而由我们党决定干部，即上面授权（当时客观的条件也只能是由上面授权）的方式几乎没有发生干部使用的不正之风。建国初期，这种惯性还在继续起着作用，因而干部使用的风气基本上也是好的。
随着我们党地位的变化，这种权力效用和社会环境条件逐步发生了变化，一方面，权力既有奉献和施展个人才能的效用，还有荣华富贵甚至还可能有获得灰色收入的效用，那么，就开始有人把这种权力当做投资品。另一方面，社会处于正常发展的环境条件下，对于绝大部分人来讲，人的精神普遍地不再以公共目标为支撑，谋生与致富成为很具体的个体奋斗目标。在这种情况下，过去由上面决定干部的授权方式理应有相应的改变，但是，我们却没有进行相应的改变，而是一直延续着过去的授权方式。因而在干部使用的实践中就发生了一幕幕我们所看到的情景：一些谋权者从接近、顺从授权者，到服侍、讨好授权者，从给授权者生活补缺，到为授权者提供“活动经费”，手法越来越多，出手越来越大。对于这些谋权者来说，账是算得很清的，如果自己年纪还轻，那就削尖脑袋钻吧，如果自己岁数已大，那就要仔细算一算，谋取的职位还能干几年，投入是多少，产出是多少，合算了才干；一些授权者从用常跑、常来、送烟、送酒的人，到用送人民币、外币的人，胃口越来越大，行情越来越高。对于这些授权者来说，所用干部都既符合条件又符合程序，在硬件同等的情况下用谁都是用，所以谁送的多就用谁呗。相反，“老实人”往往是捞不下钱自然就没有多少钱可送，又有极强的自尊心，不善于给领导说好听的，得不到重用是很正常的，因而常常一些有思想、有才干、有个性的干部被淘汰掉了。
当然，不是说我们现在的领导干部都是品质不好或没有真才实学，事实上，无论是来自领导身边的干部，还是来自上级机关的干部，或者是从基层逐级提拔上来的干部，绝大多数都是德才兼备的好干部。在用人风气比较好的情况下，德才兼备的干部能够有更多的机会得到升迁，但却杜绝不了有才无德干部的升迁，甚至这些干部还有可能升迁得更快。在用人风气不好的情况下，好干部的升迁机会必然减少，而且无法放开手脚创造性地工作，不能依据客观实际而只能依据上级领导的意图工作，否则，自己就会吃亏。
那么，怎样的授权方向与方式才能不使“老实人吃亏”呢？在完善的法治体制条件下，授权方向通常是来自下面和采取分别授权的方式。首先是对于政权机构的主要官员，即人大代表与“一府两院”正职的授权，必须采用下面授权的方式，也就是民选的授权方式：一是因为政权应有的效用是为全体公民服务，因而只有公民才有这种选择自己公仆的权利。二是因为只有公民为自己的利益授权才必然会出于公心。三是因为授权者总是要将权力授予自己信任的人，而上面与下面之间在评判干部的标准方面差距却相当悬殊，常常领导评价好的干部群众却觉得不怎么样。为什么领导就不容易看出一个人的品行呢，不是领导者的眼力差，而是因为领导者的位置与人性的弱点相结合的效应所致。一个人居于领导的位置就或多或少地左右着被领导者的命运，一般情况下被领导者就会想方设法取得领导者的赏识，于是或者投其所好，或者甜言蜜语，而人都普遍地受不了这种“顺”，明明知道这些“顺”者中有一些品行不好的人，但或者分不清或者离不开。而老百姓却不同，他们没有人巴结，哪些人小瞧自己，哪些人不小瞧自己，他们心里十分清楚，以何种心态对待领导与老百姓，最能反映一个人的品行。领导授权（就算是很正直的领导）必然要用熟悉的人、信任的人、听话的人，但一不留神就用了阿谀奉承、溜须拍马的人，而民众选人却必然会选那些德才兼备的“老实人”，俗话说，群众的眼睛是雪亮的。因此，人大代表与各级政权的主要官员必须由上面授权的方式改变为由下面授权的方式。其次是对于政权机构内部及其事业单位的各级官员则要采取组阁、委任、聘任、公考等多种授权形式。比如，对于政府各组成部门的官员采用组阁制，对于党委内部的干部采用委任制，对于事业单位的管理者采用逐级聘任制，对于业务类公务员则采用公考制。这样做，一是因为当公民把国家权力委托给这些政权机构主要官员的时候，就必须保证他们有足够的权力来完成服务全体公民的任务，正如美国管理学家艾德·布利斯提出的布利斯原则：当你授权的时候，要把整个的事情托给对方，同时交付足够的权力让他做必要的决定。这样才能避免现在“上级决定不了下级，正职决定不了副职”的情形，从而避免领导干部之间的摩擦。二是因为在权力结构内部官员之间还有一个谁用人谁负责的问题。比如，一个县长组阁了县政府各部门的领导人，那么，这些各部门领导人出了问题都要记在县长的头上，一旦公民对政府产生了不信任，那就要弹劾政府，甚至要求政府集体辞职。但现在所有的领导干部都是党决定的，因而领导干部之间不需要互相监督，谁犯了错误谁兜着，领导干部之间也没有什么连带责任。大量腐败干部的暴露，虽然没有追究某个党委或党委书记的责任，但社会把这个责任都记在了我们党的头上，然而，并不是所有的党委书记都为党员领导干部的腐败行为而内疚。
授权方向是人治与法治的分水岭，是能不能解决“老实人吃亏”的根本问题。在过去人治条件下的一些普遍现象，比如，“近水楼台先得月”，即挨着“授权者”的人就能先得到提拔；“主大奴也大”，即跟随的官员越大，跟随者的级别也就越高，提拔的起点也就越高；“朝里有人好做官”，即上面有人说话提拔就容易得多等等，这些现象现在还普遍存在，其原因正是由于我们授权方向及其方式还没有随着权力效用与社会环境条件的变化而变化。因此，授权方向来自上面就无法避免“老实人吃亏”的问题。
为什么现在权力腐败会愈演愈烈呢？有些同志以为是反腐决心与手段的问题，只要高层领导决心大、手段狠就能解决问题。有些老同志讲：你看毛泽东同志在世的时候，干部多么廉洁！事实果真是这样吗？那我们就来看看毛泽东同志在世期间的情况吧，官员腐败的现象也是朝着严重的方向发展，上世纪五、六十年代一般人都不知道有“后门”可走，上世纪七十年代人们知道有后门走了，后来知道仅有“后门”也不行，还得“烟酒烟酒”。看问题必须看趋势，毛主席在世的时候干部腐败问题也是日趋严重。之所以那个年代官员腐败问题发展缓慢，主要是因为执政时间还短，经济社会发展水平还低，特别是社会处于抑制商品经济、政治挂帅以及群众运动的背景下。改革开放以来，干部越来越年轻化，对旧社会的苦难记忆也逐步淡化，政治觉悟有所回落，迅猛发展起来的商品经济带来的价值交换原则，拜金主义必然侵蚀着干部，毛泽东思想丢了很多，公私分明的意识远未形成（直至现在也没有形成），再加上我们宣布以后不再搞政治运动等原因，干部的胆子一下子就大起来，而体外监督还没有真正实现，因而导致了干部腐败愈演愈烈。
说我们对权力没有监督是不符合事实的，我们不仅有监督，而且监督的体系是十分健全的。有党的纪律检查委员会，有人民代表大会，有政治协商会议，有政府监察委员会，有反贪局等等，这些机构都有监督的职能。不仅是监督机构健全，而且监督的法规也很多，从单项禁令到“52 个不准”，从各项规章制度到反腐倡廉体系。但是，权力腐败的问题还是愈演愈烈。为什么权力腐败会愈演愈烈呢，根本原因在于我们的监督属于体内监督，缺乏真正的体外监督。
作为体内监督，在过去人治的条件下早已有之，特别是在我国封建社会的后期更是十分健全。既有单线垂直型的御史监察系统，也有各级政府部门的监察行政机构，监督方法也比较全面，有检核簿册法、举劾案章法、遣吏巡行法、牵制监督法、密查侦缉法、密奏传呈法等等。尽管有健全的体内监督，每一个开国元勋治理官员腐败也都很有决心很有手段，但封建社会的历朝历代都没有逃脱由腐败引起的政权更迭。
上世纪五十年代我们党也试着搞一点体外监督，号召“百花齐放”，但由于以党代政，对政府不满就等于是对党不满，既然不满又允许“放”，那就“放”吧，而在“放”的过程中难免有过分与恶意。既然是恶意，就得开展反右，反右是一种运动，既不容易区分善意与恶意，又无法防止一些干部的思维偏激与假公济私，结果出现了反右扩大化。这个问题的是非至今有许多人都觉得说不清楚，其实很清楚，实际上是不能就事论事，问题的实质是在传统执政方式的条件下难以实现“百花齐放”，历史也是这么证明的，“百花齐放”不能再搞。
为什么体内监督不能从根本上遏制权力腐败呢？
一是体内监督不是被服务者的监督。对于国家权力最有力的监督就是被服务者的监督，因为被服务者对自己权力的侵犯感受最明显最直接，对自己权力的保护要求最迫切，因而对权力的监督也最为有力。而体内监督是通过政权内部的机构进行的，虽说这些机构的官员也是公民的一部分，但在很多方面的利益又不同于民，因而官员的监督不可能像人民群众的监督那样有力。这种缺乏真心实意的监督是表现在方方面面的，如制定制度不严密，许多制度只规定不能怎么样，但对一旦触犯这些规定如何处理却没有明确规定。而且一些规定含糊其辞，像河南神池县公安局在全国整顿民警的大背景下出台了一条新规定：全局民警，不管职务高低，与矿老板或娱乐服务场所老板交往密切者一律免职。至于什么是“交往密切”却不得而知。再比如，查办的案件基本上都是暴露无遗的案件，其实有很多明白的问题还与过去人治条件下差不多，民不告官不究。甚至少许的时候还出了笑话，像广东山三水建设局安全监督管理站站长何锐枝因贪污受贿一案，在何锐枝交代犯罪事实之前，何妻冯某已经向检察机关退还赃款 230 万元，而检察机关最终认定何锐枝贪污受贿 82. 9 万多元。这还不算可笑，可笑的是除了追缴贪污受贿 82. 9 万元外和法院对何处以罚金 80 万元外，其他剩余款项按法律程序退还给了何的家属，令人无语。
二是体内监督无法实现对监督者的监督。对监督者的监督可从两方面来看，一方面是由于体内监督的官员不是被权力服务的主要对象，他能否认真监督存在一定疑问，因而必须对监督者进行监督；另一方面是体内监督的官员他能否廉洁奉公，也得对其进行监督。但是，体内监督是做不到这一点的，因而监督机构也成为高危行业，这些年来，监督机构的官员出问题就说明了这一点。
三是体内监督无法实现阳光监督。要对权力实现真正的监督，就必须充分掌握权力的运行过程，而要充分掌握权力的运行过程，就必须对权力运行进行阳光跟踪，这对体内监督来讲也是做不到的。加拿大 1982 年出台了《信息公开法》，根据此法律，除涉及国家安全和个人隐私外，任何公民有权了解政府及其部门有什么权力，负责管理什么，在做什么工作并准备如何做，对所需要的费用是怎样安排支付的等等。1883 年英国制定了世界上第一部有关财产申报的法律。目前，财产申报制度是许多国家预防和惩治公职人员腐败行为的一种常用手段，只要发现官员个人财产与其正常收入存在差距，官员就必须作出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定为是灰色收入而治罪。作为监督者的人民群众对权力运行过程没有足够的了解，权力的暗箱操作也就无法避免，而权力只要能暗箱操作，腐败就成为必然。
四是因为体内监督无法避免官官相护。大家在一起为官，低头不见抬头见，相互之间摩不着还可能蹭着，所以，无论是在发现问题方面完全有可能睁一只眼闭一只眼，还是在处理案件方面有可能避重就轻。这个问题在古代非常普遍，今天同样非常严重。比如，2003 年至 2005 年，全国共有 33519 名职务犯罪被告人被宣告缓刑，职务犯罪案件的年均缓刑率为 51. 5％，明显高于公安机关侦查案件 19. 74％的年均缓刑率。显然是“看人判案”。专项检查活动中发现，2005 年至 2009 年 6 月，全国被判决有罪的职务犯罪被告人中，判处免刑和缓刑的共占 69. 7％，而同期检察机关对职务犯罪案件的抗诉数却仅占职务犯罪案件已被判决总数的 2. 68％。
总之，体内监督就像一个人左手打右手，不太好下手。常常表现为对已经暴露的问题不得不处理，避重就轻尚且不说，关键是更多的腐败问题“发现不了”，而新加坡几十年反腐的经验就是重在发现。
怎样才能克服体内监督的缺点呢，就是要实行体外监督。实行体外监督并不排斥体内监督，而是在体内监督的同时必须有体外监督。所谓体外监督，就是相对于政权机构而言，即人民群众的监督。人民群众主要是通过媒体与社团来进行监督。我国的媒体监督虽有进步，但离真正发挥媒体应有的监督作用距离还很远。社团的监督作用就更差了，多数社团都是挂靠在政府部门之下，甚至有些还是参公单位，根本不可能真正发挥监督的作用。
正是由于没有真正的体外监督，权力腐败才如此严重、普遍。对于权力腐败的严重与危害，已经不能用数字来说明，更无法用事例来说明。从吏治方面的腐败，到司法方面的腐败，再到行政方面的腐败；从国企管理领域的腐败，到医疗、教育、文化、体育领域的腐败，再到公职人员中的腐败。只要手中有权力，都会因人而异地加以利用，就连幼儿园的教师都懂得利用孩子的家长，中小学生排座位都有玄机，大学生考试不及格更有办法，应该是最纯洁的人都变得如此灵活势利，更何况是深知社会潜规则的国家公职人员呢！
官员腐败最大的危害并不是把钱聚集到个人手里，当然，大贪官把大量的钱聚集起来，促进了贫富两极分化，扰乱了经济发展秩序，败坏了党的形象，固然问题很严重，但只要不把钱转移到国外，官员聚集的钱只是“倒”了地方，钱再多用不了还在那里放着。而官员腐败最大的危害：
一是由于收了钱，正派能干的官员很难上去，品行不端能力平平的官员反而上得很快，这就造成了“老实人吃亏”的现象，造成一些官员敛财卖官的恶劣风气。
二是由于收了钱，官员乱作为，各种经济社会问题非常严重，最让社会不能容忍的是伪劣食品药品，严重威胁到人民群众的健康与生命。
三是由于收了钱，发生司法不公正的情况，讲理的地方不讲理，必然导致社会矛盾的激化。
四是由于收了钱，花钱办事成为社会的潜规则，连幼儿园、小学的孩子都知道给老师送礼，就好比国民吸鸦片，威胁着中华民族的前途命运。
五是由于收了钱，出现“官商勾结，警匪一家”的现象，旧社会的丑恶现象在今天重演，重庆的文强就是这样，既是司法系统的领导，又是“黑社会”的老大，“黑社会”控制的黑色产业链，已经延伸到公交、房产、食品供应等多个民生领域。现在有很多拆迁的“奇案”都是因为背后巨大的利益，过去讲“光脚的不怕穿鞋的”，这句话是针对穷人闹革命讲的，其实在社会常态下是光脚的怕穿鞋的，光脚的是弱势群体，穿鞋的是强势群体。当然这是人治条件下的状况，法治正是要实现贫富可以有差别，但人格与尊严是平等的目标。
对于腐败的危害，人们都知道它最终会导致亡党亡国。但有一点必须明白，腐败不都是官员个人品质不好，而是由于没有真正的体外监督而所致。过去有句俗话叫：“家家不做官，做官都一样”，这是在讲作为个体的人是差不多的，而是官场的规则把人变成了这样。作为人的品质固然有好有坏，但品质好坏的差别主要不在于收不收钱，因为在劳动还是谋生手段的条件下，钱是人人都爱的东西，就像猫爱吃肉是一个普遍现象。品质好坏的差别主要在于怎么收钱。社会普遍有一个共识：品质好的人能把公平正义放在首位，能把工作放在首位，顾及社会舆论，不吃拿卡要，收钱谨慎，更不收困难群众的钱，因而口碑好，出事概率比较低；品质不好的人，把公平正义丢在脑后，把工作当做谋私的机会，根本不顾及社会舆论，不给钱不办事，给了钱乱办事，吃拿卡要，什么人的钱都敢要，出事概率比较高。人的品质好坏与其所处的环境没有必然联系，比如，国民党里面有品质好的人，共产党里面有品质坏的人；封建朝廷里面有品质好的人，人民政府中有品质坏的人。因此，不能把官员贪钱的行为完全视为品质不好。有品质不好的人不假，像那些几千万的大贪官都是品质不好的人，但更多的官员有腐败行为却并不完全是品质不好。没有体外监督的官场是一个高风险行业，社会上有一个“雨伞说”，说的是有一位领导干部违纪后向办案人员谈到：处在我这个岗位上，不光是“人找钱”，而且也“钱找人”，能挡得了一时，挡不了长久。就像风雨交加中长时间撑着一把伞，先是打湿了鞋子，接着打湿了裤子，最后全身都湿了，干脆就不打伞了。这个“雨伞说”虽然不能成为干部腐败的理由，但也说明了仅靠干部的自觉性是靠不住的。
官员的不廉洁行为，并不一定受贿多才出问题，有时常常运气不好的话，几千元、几万元就出问题，而几百万、几千万元的也没有事。当然，一般情况下出事的都有其必然性，如上述那些品质不好的人，出事概率就比较高。当今有一个普遍的现象，就是领导干部不主动或者说不愿意当廉政的先进典型。这是为什么呢，首先是普遍不廉洁。不当先进典型就不至于引起社会的关注，一旦被社会关注而又禁不起考验，就等于是没事找事。
一个现代国家的公共意志是由谁来决策呢，应该是由代表人民意志的机构来决策的。这个机构在西方国家是议会，在我国是人民代表大会。当然，我国的人民代表大会比西方的议会更具有人民当家做主的制度精神，因为它不像西方议会那样与行政、司法机构三权鼎立，而是具有绝对的权威。但是，中华人民共和国成立以来我们实行的政治体制并没有完全发挥了人民代表大会这一制度精神，人民代表大会成为一个“举手”的机构，执政党的意志通过人民代表大会转变为国家意志的过程仅仅成为一种程序。因此，执政党的意志就直接等同于国家的意志，因而在党内民主存在严重缺陷的情况下，党的意志就变成了主要领导人的意志，党的领导人一句话，人代会确定的内容说变就变，上一届领导人确定的事下一届领导人说变就变。这正是邓小平同志所说的一个国家的前途命运寄托在一两个人身上是很危险的，这也是中华人民共和国成立以来导致我国经济社会发展走弯路的一个重要原因。
首先，从中央到地方，从国家的大政方针到具体的建设项目，由于没有实行真正的民主决策，造成的决策失误无计其数，造成的损失数以亿计。
例一：著名经济学家马寅初通过对中国人口状况的深刻分析，在全国人大一届二次会议上提出节制人口的可行性办法，并在 1957 年发表《新人口论》一文，但这一具有前瞻性的真知灼见不仅没有引起最高领导者的重视，反而受到错误的批判，结果是“错批一个人，多生几亿人”。
例二：“庐山会议”。我们这里暂且不谈其中的是非曲直，只谈会议内容变化及其由此引起国家大政方针的变化。本来会议的目的是从“左”的错误中吸取教训，对今后的工作做出科学安排。但是，由于彭德怀同志的“意见书”，毛泽东同志重新判断，使会议的内容发生了 180 度的大转弯，突然中断了纠“左”的进程，成为反击“彭黄张周”的“右倾机会主义”的会议，造成了大跃进错误的延续和发展。
我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误，决策失误造成的损失远比一件贪污受贿大案要案造成的损失和危害大得多。世界银行估计，我国“七五”到“九五”期间，投资决策失误造成的资金浪费及经济损失大约在 4000 ～ 5000 亿元。我国的决策失误率达到 30％，西方发达国家却只有5％左右。一些专家学者认为，从“文化大革命”的政治决策失误，到改革开放以来某些地方政府的经济决策失误；从大型国有企业的投资决策失误到民营企业家的发展战略失误，由此给中国经济社会造成的损失无法估量。
其次，无论投资与积累的关系，还是区域、城乡之间的公共政策，或者是行业、群体之间的分配政策，由于没有真正的利益博弈机制，造成了经济结构失衡，收入分配不公。对于国家的许多大政方针本应由人大经过充分的民主讨论，而且在人大内部还应有各个区域的代表进行利益博弈。很多国家决策要有科学、民主、公开、专业的制度安排，如社会讨论、公众参与、议会表决等方式以制约官员决策的随意性，从而降低决策失误率。但在我国的决策实践中，既缺乏人大充分的民主讨论，更没有各个区域代表的利益博弈，而是政府任意决策。社会公众对政府的决策过程、内容知之甚少，监督无从谈起。近几年虽然有些进步，也开始召开听证会、论证会，但政府倾向于请“喜鹊”而非“乌鸦”，以减小决策阻力，因此，造成了经济社会的一系列问题。比如，现行的税制是造成地区发展不平衡的基础性原因。对此，中央党校教授周天勇作了具体的分析：一是企业项下征收的增值税。税收是一种价格的转移，因为东部地区企业多，中西部地区消费者多，在购买中，相当于西部的购买者给东部的企业交了税，而如果是在当地实现增值税，这部分收入就给了当地的税收收入。二是对于中西部资源生态地区，资源税率定得很低，都变成了企业的，或者上交中央了，或者变成税收上交中央了，或者由于没有征收足够的资源税，变成了东部加工工业地区的利润和税收。而对于三江源等生态保护区，没有全国性和中下游的生态补偿转移机制，下流可以大发展，而上游为了保护水源等不能建工业，限制了发展。三是在出口退税方面，国内销售没有退税，出口就有，而出口企业百分之八十以上都在东部，退税就退在东部，实际上相当于减少了东部企业的负担，东部企业竞争力就比中西部地区高得多，出口退税平均是 12％，减轻了很大的负担。
再次，由于没有真正的人大民主决策，各种制度的立法决策，完全随着领导人的个人意志而定，立什么法、什么时候立法都没有确定性，因此，很多制度不健全不合理，使经济社会或者无法可依，或者有法难依。比如，我们至今没有财政供养方面的有关法律，因而各种公共机构以及财政供养人数与支出无法控制。而一些西方国家由于机构设置和增加官员必须有预算，而预算又必须经过议会批准，所以，政府是无法自我膨胀的。很多具体的决策是来自于政府的主要领导人或政府各部门，诸如具体政策的出台、项目的上马、资金的投向等等并不经过人民代表大会的仔细讨论，整个决策过程民主化程度很低，很难保证决策的科学性，因而产生了一系列的社会问题。比如，贫富差距拉大、不恰当的征地与土地出让制度、地区之间政策倾斜等等。在公共产品的供给方面，消费与积累之间不恰当的比例，有些问题解决起来并非难事，关键是能不能真正从人民与社会利益出发。我们有很多规划是不科学的，建了拆，拆了建，浪费了人民的很多财富。
要全面贯彻落实党和国家的意志就必须有相应的管理体制，否则，就会大打折扣甚至走向反面。我们现行的管理体制正是缺乏应有的执行力，造成了干部的不作为和乱作为。
首先，现行的一些管理体制没有很好地体现应有的制度精神。中央提出科学发展观以来，应该说各级干部对科学发展观的精神实质了如指掌，但各地发展不科学的行为比比皆是，难道说这些干部都是与中央精神对着干吗！应该说也不至于。那么，他们为什么要做一些不符合科学发展观要求的事情呢，其中一个重要的原因就是现行管理体制使他们不得已而为之。
一是建设性财政无法真正贯彻“以人为本”的核心。按照科学发展观的要求，我们发展的目的完全是为了广大的人民群众，由人民群众共享发展的成果。为此，必须由建设性财政转变为公共服务性财政。但现在仍然是建设型财政的体制机制发挥作用。应该说，关注民生、解决民生问题是“十一五”改革的一大亮点。而且，在中央政府的推动下，在实现城乡义务教育免费、构建农村新型医疗、体育等各项公共服务项目方面均取得重要突破。但与其他一些国家相比，中国财政在公共服务项目方面的支出还明显偏低，离公共服务需求还有很大差距。在公共教育方面，2005 年，公共教育财政支出占GDP比重，世界平均水平达到4. 6％，发展中国家的印度达到 3. 25％，而中国仅为 2. 97％，在医疗卫生方面，2005 年，世界各国医疗支出占GDP比重平均接近 10％，印度达到 5％，中国仅为 4. 7％。在社会保障方面，发达国家财政支出占总支出比重高达 30％以上，中国 2008 年为 10. 8％，80％以上的城乡劳动者没有基本养老保险。根据劳动和社会保障部的计算，目前中国养老金的缺口为 2. 5 万亿元人民币。毋庸置疑，要真正实现以人为本的发展目标，就必须从体制上建立公共服务性政府。
二是不合理的财政体制造成了“唯GDP论”。一方面，1994 年分税制改革之后，中央财政收入比重逐渐上升，地方财政收入比重不断下降，越往上面越富，越往下面越穷，特别是县级财政十分困难；另一方面，地方政府承担的支出任务却越来越重，财权上移与事权下移的结果，使地方政府过度依赖于地方经济的发展，因而导致了唯GDP论、卖地财政、对污染企业不愿认真执法等等。有一位不愿意透露姓名的县长向记者讲述了为什么会选择上污染项目的原由，现将他的自述摘编如下：
现在要干的事太多，有上级政府要求干的，有老百姓要求干的，还有自己想干的，可由于财力有限，实际干成的却不多。对一个县长来说，“最难念的经”就是求平衡。在现实利益与长远利益发生矛盾的时候，很容易考虑眼前的问题，无法顾及长远。面对这么一种情况，在现有财政体制下，县长考虑的是如何增加财政收入，把财源增长作为第一追求目标，千方百计招商引资上项目。社会上总是批评地方政府负责人为上项目卖土地，不考虑污染，可在偏远山区，那些高科技项目、无污染的项目人家也不来。说句掏心窝子的话，如果上污染项目能使财政增收，我会选择上污染项目的。因为在山上多栽几棵树，少栽几棵树，对一个县来说，并不是最重要的。在这么大的支出压力面前，明知道污染也要上，不然就没有税收来源。节能减排也是这样，县里面表面拥护，实际是打了折扣的。企业关停了，排放减少了，但税收也没有了。国家给县里转移支付来的钱虽然每年都增长，也仅够保工资，保政府部门的基本运转。在基层干工作，谁都想干好，但没有钱不行。财政不增收，我一个县长连一条路都修不了，谈什么执政为民？现行的财政体制，实际上鼓励地方基层政府不顾环境承载能力、不顾资源浪费，从上到下，跑项目，批土地，把农业用地千方百计转为工业用地。这种体制弊端不克服，新的经济发展方式难以建立。
三是差额拨款的补充供养办法造成了严重的乱收费。由于许多行政、执法、司法部门设置机构，财政并不全额供养，实行差额拨款的体制，甚至全部由收费、罚款来解决，其具体形式是或者收支两条线，或者自收自支，超收奖励，罚款分成，使得工商、质检、城管、公路和运输管理、公安、检察和法院，其行政、执法、司法与收钱、罚款紧密结合，在相当程度上已经商业化，从而使公正和正义也在相当程度上被大打折扣，这就严重影响到党和国家的形象，老百姓对这些机构非常不满，政府各部门和行政事业性的各种收费项目高达四千多项。这是改革开放以来，在财政供养体制上改革的最大失误和教训。据有关专家研究得出这样的结论：凡是收费罚款多和重的地区，每千人拥有企业数量少，城镇人口从业率也低。也就说，实证研究证明，政府各部门和各行政性事业单位的收费罚款，包括行政审批、许可、监督、执法、收费和罚款过程中的吃拿卡要，严重影响创业和企业的经营，进而影响就业容量的扩大。税收来源集中于创业和企业，对创业和企业的收费罚款太多太乱，引发了中国经济社会一系列的问题：城镇永久转移吸收农村剩余劳动力的能力较弱，城镇就业容量狭小，就业困难；腐败盛行，党和政府的形象受损，并且收费罚款容易引起群众性事件，日积月累，会导致社会动荡。
四是过多的行政管制造成了经济运行高成本低效率。政府各部、委、局、办的审批和许可等对经济发展不利的设置仍然很多，行政管制越来越细。具体表现在：一些部门中原来一个科、处、室、司可以办的事（为了机构内部安排干部和权力利益均沾），现在分解为几个科、处、室、司办理，投资者和企业在每个环节都要攻关；一些部门设置很多特别许可和资格等，需要参加本部门组织的培训、考试，最后由本部门审批，再发资格和特别许可证等，每个环节，都需要收费；一些本来可由行业协会办的事，政府包办；一些宏观管理部门，本来应该管大事、管规划、管战略、管总量，但是在实际的宏观调控中管理得太具体，管到某个产品的价格多少，对每个电厂的机组组织审批和指标，甚至对每一公里公路要进行审批。项目投资者和企业认为，现在投资和建设，包括创业和经营，其办事在某些方面所需要的环节增多，时间拖长，难度加大。
五是经济社会的各种体制机制还不能完全适应科学发展的要求。比如，有利于转变经济发展方式的体制机制，有利于科学发展的文化、教育、科技、医疗、卫生、就业、收入分配和社会保障等体制机制，有利于改变城乡二元结构的各种体制机制，这些体制机制目前还很不适应科学发展观的要求，造成了经济社会一系列的问题和矛盾。
其次，现行的管理体制对干部缺乏应有的约束力。中央坚决要求各级干部必须认真贯彻党的路线、方针、政策，依法办事，执政为民，但一些干部就能够不作为乱作为，“上有政策，下有对策”，导致了政令不通、执行力不强的状况十分严重。其中一个重要的原因就是管理体制对干部缺乏应有的约束力。
一是干部的自由裁量权太大。官员在各种执法过程中的自由裁量权过大。比如，各地的“住京办”，表面上看是下面的问题，实质上是中央政府部门分配社会资源不规范、不透明的体制问题。因而不解决分配社会资源规范透明的体制问题，“驻京办”的问题就难以真正解决。我们从先进典型沈浩的事迹中也看得很清楚，如果政府掌握的各项资金能够公正透明，上级官员没有自由裁量权，还用沈浩跑上级部门要资金吗？当然，现在公民社会的意识还普遍低下，看了沈浩的先进事迹后社会普遍认可跑资金，认为“不跑”，资金就不可能自动送到你手里，“能哭的孩子有奶吃”还是真理，实际上用法治的精神去想一想，这正常吗？
二是部门之间职责不清。一篇题为《不知“门”在哪里》的短文将这个问题进行了具体分析，全文摘编如下：
前不久，我国网民也在网上评出最讨厌的词句，或令人发憷的词句，其中被多人提到的一个词句，叫“有关部门”。
“有关部门”一词，在我们的生活中，特别是在各种会议、文件、报告、批示中，出现的频率是相当高的，常常会提到“有关部门”要如何如何。由于缺乏明确的指向，布置工作时，容易产生“人人有关”而又“人人无关”的现象，影响工作的落实。而当工作出现事故，要清查责任时，“有关部门”又会互相推诿，难以找出责任人，成为“无头案”。至于群众遇到困难请求帮助时，“有关部门”更会踢皮球，让群众增添诸多烦恼。
某县城一位饭店小老板，持县干部吃饭欠款二万余元的白条，到县府要钱。县长批示：“责令有关部门尽快解决”。可是，包括财政局在内，没有一个局愿意“解决”，都说“县长说有关部门，你去找有关部门”。这位小老板无奈地说：世上最难找的地方，就是“有关部门”，它的“门”不知在哪里。
有位在日本从事日文翻译的同胞近日说，他在业务工作中最感头疼的，是如何将“有关部门”“相关领导”这样的官方词汇译成合适的日文单词。经常是，他按原文不折不扣地译好文件，交给日方负责人，立马又被叫去，因为负责人以为他漏翻了“有关”“相关”的意思，要他重做。
人民政府是责任政府，各部门都应当有明确的责任，无论是责任承担抑或责任追究，都应当“众神归位”，能具体落实。
三是干部考核体制不科学。干部考核体制不科学主要表现在“下评上”与“上评下”的扭曲。一方面，对于各级政权机构的考核，本来应该是“下评上”，即由人民群众来考核“一府两院”。既包括人民代表大会对“一府两院”工作进行逐项定期的考核，考核的内容、过程、结果都必须让人民群众及时了解；也包括通过民意测评“一府两院”的工作和换届选举“一府两院”的主要官员。这样考核才能使各级政权机构的主要官员真正对人民负责，而我们却实行的是上评下，即上一级机关考核下一级机构与官员。这必然造成官员主要是对上负责，而对人民群众的认可程度、口碑却不太重视，因而政绩工程就成为必然现象，原国家统计局副局长林贤郁认为：“如果干部考核体制不改，统计数据造假现象很难有大的改变”；另一方面，对于政权机构内部的考核则应该是“上评下”，即上一级官员考核下一级官员。这样才能使干部不怕得罪人，敢于大胆地管理减少内耗，而我们却是由单位内部职工考核单位的领导班子与官员。这既造成了单位领导管理工作的过度人性化，各种制度难以真正落实，也无法真正达到考核的效果，因为内部职工既有怕打击报复或不负责任一律都好的情况（这是多数），也有乘机泄私愤胡编乱造全面否定的情况（这是少数），所谓的“德、能、勤、绩”，实际上就是一个人缘问题，因而往往是人缘好，少干工作也是好，人缘不好，多干工作也不好，这样的考核不仅失去了应有的意义，而且还有相当的副作用。每个单位的领导，不得不为本单位的成员牟利益，否则，内部职工就不满意，小团体利益就是这么来的。
我们实行集体领导的一个重要目的就是内部相互监督。在没有很好的体外监督的情况下，内部的相互制约确实必不可少，但事实上内部的制约并不能从根本上解决问题，实际发展的过程也完全证明了这个问题。比如，改革开放前，上级党委在配备下级班子时，有意识地在班子成员中配一些有意见分歧的，在一定程度上起到了“掺沙子”的作用，但形成的内耗其负面作用很大。改革开放以后，基本上不这么做了，“一把手”的作用更大了，通过集体领导方式进行内部监督已经基本名存实亡。
各种具体管理体制的缺点，都是由非传统人治体制的基本特征决定的，因此，没有政治体制主要环节的改革，不去改变非传统人治体制的基本特征，而单纯的改革一些具体的管理体制，有时候往往还适得其反。
非传统人治仍然是社会兴衰周期律发生作用的基本条件。社会兴衰周期律是不是人类社会的普遍规律呢？显然不是。我们知道，所有的规律都是在一定条件下发生作用，比如，价值规律就是在商品经济条件下发生作用，离开了商品经济这个条件，价值规律就不会起作用。那么，社会兴衰周期律是在什么条件下发生作用呢，就是在人治的条件下。我们现在虽然不同于传统的人治，但还没有摆脱传统人治的基本特征，社会兴衰周期律还在发生着作用，因而传统人治社会的现象还普遍地存在。我们要跳出社会兴衰周期律，唯一的办法就是摆脱传统人治的基本特征，实现真正的法治，才能实现国家的长治久安和党的长期执政。现在的问题不是人不好，而是体制的问题，其实什么时候的人都是一样的，上中下，左中右，关键是体制，体制不好，好人也要变坏，就像一块发了酵的面，好好的面放进去就发酵了，只要不清理掉发了酵的底子，放多少好的面都要发酵。