下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
“政策”是现代社会生活中使用非常广泛的概念之一。但无论是在日常生活，还是在学术领域中，人们对它的含义并没有一致的界定，歧义颇多。因此，我们在综合国内外学者对其进行界定的基础上，结合公共政策实践活动，进一步认识“政策”的本质与特征。
“政策”一词，原为英文“policy”。日本学者在翻译英文“policy”时，从早已传入日本的汉字中挑选了“政”和“策”二字组合在一起，译为“政策”一词。在中国古汉语中没有“政策”这个词，但是“政”和“策”这两个字却是到处可见的。“政”，古汉语的词意为政权、政事、正直。如孔子《论语》里讲：“不在其位，不谋其政。”是说一个人不在执政地位上，就不去思考国家政权的运作。孔子又讲：“政者，事也。”是说政治本身是国家管理公共事务的事业。孔子还讲：“政者，正也。”是说政治事业是正义的事业，是引导人们走正路的事业。“策”，古汉语的词意为对策、计策、策划、策略。如我国古代的《战国策》，就讲的是战国时代各国发生政治事件时采取的各种对策。又如《三十六计》，就讲的是三十六种计策。再如，《三国演义》上讲，诸葛亮“眉头一皱，计上心来”。那是说诸葛亮运用智谋构思计策、谋划策略的活动。从古汉语的词义上看，“政策”一词的本义是指政治策略的意思。当政策科学发展成为一门独立的科学之后，中外学者从不同的侧面对其进行了界定。美国著名政治学家弗雷德里奇提出了一个含义也很宽泛的政策定义：“在某一特定的环境下，个人、团体、或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。”
中国人民大学张金马讲：“简单地说，政策就是个人、团体或国家政府在具体情景下的行动指南或准则。”这个定义实际上是美国学者弗雷德里奇政策定义的简要译介。我国学者王福生在《政策学研究》一书中认为：“政策是人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略”。可见，这是广义的“政策”概念。这个定义确定政策为行为准则和谋略，说明了政策的重要特征。可见，他们都将政策看做一个过程，一个朝着某一既定的目标前进的有计划的活动过程。而且，综合他们的观点可以得出，政策的主体不只是国家和政府，还包括个人与团体等。
除此之外，也有人从狭义的角度对“政策”进行定义。如，孙光的《政策科学》定义：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政策措施和复杂过程”。陈振明教授也持这种观点，他说：政策是“国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行动或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称
。”《辞海》里将“政策”定义为：“党和国家为实现一定历史时期的路线而制定的行动规则。”显然，我国学者有关政策的定义均体现了国家的管理行为。事实上，从狭义的角度来界定的“政策”，也就是人们常说的“公共政策”。公共政策是现代社会政治生活中使用得非常广泛的概念之一。但迄今为止，中外学者也没有给公共政策一个标准的定义。
行政学的鼻祖，美国学者伍德罗·威尔逊先生认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的并由行政人员（国家公务员）执行的法律和法规。
这一定义主要是从政策制定和政策执行的角度对公共政策进行界定，对理解公共政策具有一定的启发性作用，但它很不全面。首先，制定政策的人不只限于政治家，直接或间接参与政策制定的还有公众、社会不同阶层和各种利益团体的代表，以及政府机构的一些公务人员；其次，执行政策的人也不仅限于国家公务人员，还应包括一些政治家、司法人员和有关群众；第三，公共政策的表现形式多种多样，其范围远比法律法规更为宽泛，如政府的大型计划、政治首脑的讲话和指示、政府会议通过的决议等。
政策科学创始人哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰定义公共政策为“一种含有目标价值和策略的大型计划”
。这个定义揭示了政策最重要的构成要素，即目标价值取向和策略计划手段，具有一定的道理，因为理性的政策制定通常会有科学的论证和合理的程序。但是，行动计划和方案难以涵盖所有的公共政策，而且，把目标要素作为公共政策的必要条件也欠妥当，因为公共政策的目标有时并不十分明确。
美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”
。这种定义是从传统政治学原理的角度理解公共政策，侧重的是公共政策的价值分配功能。其中所涉及的“价值”应从广义去理解，它是指所有有价值的东西，不仅包括实物、资金和知识，还包括权力、声誉和服务。这种理解隐含了一个最基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式，即决定什么人取得什么和取得多少。但这种理解至少忽视了公共政策除分配之外的其他功能。公共政策的内容远非分配二字可以囊括，它不仅涉及分配以前的事情，而且涉及分配以后的事情，即处理生产与消费领域的问题或若干其他不属分配领域的问题。
美国学者托马斯·戴伊认为，“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”
。这一界定侧重了政府的作为和无为，突出了公共政策的行为特征，说明公共政策不仅涉及政府所采取的行动，而且还涉及政府决定停止的行动和根本没有做的行动。从这一点来看，它具有重要的启发意义。但是，我们必须知道，政府决定要做的事情实际上和它真正所做的事情是有一定距离的，政治家或决策者往往喜欢在公众面前说大话，以赢得欢呼和喝彩，而实际上他们对政策的贯彻与执行并不十分在意。戴伊的定义看起来忽视了二者之间存在的这种不一致性。政府决定做或不做的事情不一定就会成为政策，它们只是某些决定或某些做法而已；政府正在做着的事情也不一定就能够代表其政策，无意或偶然的行为在政府活动中是经常出现的，更何况政府活动还包括许多事务性工作，如人事任命和发放执照一类的事情，它们是很难与公共政策挂钩的。
美国学者罗伯特·艾斯顿在其著作《公共政策的思路：对政策领导的研究》一书中指出：“从广义上说，公共政策就是政府机构和它周围环境之间的关系。”
公共政策从根本上讲，确实是要解决政府所面对公共环境发生的问题。从这个意义上讲，这个定义无疑有合理之处。但是，这个定义外延太宽泛了，使得人们很难确定它的内涵。
美国政策学家詹姆斯·安德森则分别对“政策”和“公共政策”作出了界定，他说：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”；“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。”
台湾学者伍启元先生在《公共政策》（1985 年版）一书中提出，“公共政策是政府所采取对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值所影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引”。
综上所述，“公共政策”与“政策”是两个不同的概念，政策的外延比较宽泛，公共政策是政策的一种典型形式。参考国内外学者的看法，我们可以将公共政策界定为：国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。
政策的制定、执行及其执行的结果都是为了解决一定的社会问题，调整社会利益关系。政策的本质集中表现在三个方面：政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段；政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步；政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。
（一）政策是阶级意志、利益的集中体现和表达
政策本质首先表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现。在阶级社会中，不同性质的国家政权和代表不同阶级、阶层利益的政党及其他政治组织，面对的是各种各样、错综复杂又千变万化的社会问题。为了解决这些社会问题，它们就必须制定自己的政策；而任何政策的制定和执行都是以维护本阶级的政治、经济利益为宗旨的。
政策在一定程度上表示着阶级力量的变化。由于政策是阶级利益的集中体现，所以任何阶级、国家在制定自己的政策时，首先考虑的是如何维护自己的经济利益，如何巩固自己的政治地位，如何削弱敌对阶级的力量，剥夺敌对阶级的政治经济权益，这是制定和执行政策的根本出发点。但是，任何阶级在制定和维护政策时，又不能不考虑到现实的阶级关系、现实政治力量的对比。一定的阶级为了本阶级的长远的、整体的利益，往往会在眼前的、局部的利益方面向敌对阶级做出某种让步和妥协。政策在一定程度上便成了各阶级政治力量对比变化的晴雨表。
政策体现了阶级的意志、利益，不同历史阶段的不同统治阶级，其政策的本质有明显的区别，但都是为着巩固其统治、进行政治管理的基本工具。
（二）政策服务于社会经济的发展
政策服务于社会经济的发展，政策的这种本质是由国家职能的两重性所决定的。国家作为阶级统治的工具，除了维护其统治的政治职能外，还有维护其统治的社会经济职能。作为其意志与利益的直接体现的政策及法律当然也带有这样的特性。国家负有管理社会事务方面的职能，作为阶级统治的工具，国家总是力图把阶级矛盾控制在秩序的范围内，努力造成相对稳定的政治局面。这样，国家往往根据统治阶级的需要，组织社会经济活动，发展科技文化事业，管理某些社会公共事务，从而使国家履行管理社会事务方面的职能。这种职能必然通过国家政策体现出来，使政策在执行过程中，通过对各种社会资源的利用，对各种社会潜能的挖掘，在总体上实现政策目标的同时，推动社会经济文化的发展。例如，在 20 世纪 30 年代的大萧条时期，美国“罗斯福新政”既要缓解经济危机，维护统治，又要促进社会平衡协调发展。大量公共工程的建设，减少了失业人口，刺激了消费，使美国经济逐渐回升，走出低谷，从而促成了美国社会的再次繁荣。我国“西部大开发”的战略决策指出，必须缩小地区差距，促进整体协调发展，保证社会的稳定和发展。
（三）政策是各种利益关系的调节器
政策的核心就是要解决社会利益的分配问题，所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。在对社会利益分配的理解上，应该是既全面又重点突出。首先，政策的本质表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现，政策所要调控的各种社会利益关系实际上是阶级关系的表现形式。其次，政策对社会利益关系的分配又是一种反映全体社会成员利益的全社会利益的综合性分配。最后，“公共政策对利益的分配，是一个动态的过程。这种过程大致经历了四个环节：利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。”
公共政策的实质、地位揭示了公共政策与政治系统、公共管理和社会公众三者的关系。从公共政策与政治系统的关联来分析，公共政策具有阶级性、强制性、合法性的特性；从公共政策与公共管理的关联来分析，公共政策具有公共性、稳定性、效率性的特征；公共政策与公众利益的关联来分析，公共政策具有公平性、变动的特征。而这三方面所要求的特征并不总是一致的，它们是对立统一的关系。
从公共政策的历史与现实的关联来分析，公共政策中的普遍性即共性既是稳定的，也是变动的。在公共政策的实质、地位未变的情况下，其普遍特性不会改变。这些普遍特性表现在：政治性与公共性、稳定性与变动性、公平性与效率性、强制性与合法性。
（一）公共政策的政治性与公共性
作为政治系统运行重要环节的公共政策，必然服从于和服务于政治系统中公共权力所规定的意志、利益、任务和目标。这就是公共政策的政治性特征。政治系统是掌握社会公共权力的组织与机构，政府制定、执行公共政策的权力是由政治系统通过合法的途径授予的。因此，政府部门和社会公共机构制定与实施的任何政策都必须维护和巩固现行的政治统治。
公共政策的政治性在阶级社会中有时又表现为阶级性。当政治系统中占据统治地位的阶级与其他处于被统治地位的阶级的矛盾具有对抗性质时，政治性就表现为强烈的阶级性；而当二者的矛盾属于非对抗性时，政治性中的阶级性就不太强烈。在社会主义社会中，还存在阶级，但不是任何时候、任何政治现象都带有阶级斗争的内容。因此，作为政治系统运行主要内容的公共政策也不全是具有阶级性的。
与公共政策政治性相对应的特性是其公共性。日本公共政策学者药师寺泰藏说过，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的“政策”。公共政策是政治系统、政府等公共部门进行社会公共管理，维护社会公正，协调公众利益，确保社会稳定发展的措施与手段。因此，公共政策必须立足于整个社会发展，从全社会绝大多数人的公共利益出发制定和实施各种行为规范。离开了公共性，公共政策就有可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。
公共政策的政治性与公共性既有一致的一面，也有相互矛盾的一面。当政治系统中占据统治地位的阶级、政党，以及贯彻统治阶级意志的政府所具有的特殊利益与它们所代表的社会公众的利益一致时，政策的政治性与公共性就能很好地结合在一起；但是，当政治上、经济上占统治地位的阶级，取得执政地位的政党，以及由它们推选的代表组成的政府，所具有的利益与社会绝大部分公众的利益不相一致，甚至发生冲突时，政策的政治性与公共性就会相互矛盾。这种矛盾最为突出地表现在中国 60 年代中期至 70 年代“十年浩劫”时期所制定和实施的公共政策上。“四人帮”推行的极左政策，其政治性完全背离人民的愿望和利益，从而与其公共性发生了严重冲突。
（二）公共政策的稳定性与变动性
对于任何一个政治系统及其政府来说，追求社会政治、经济、文化的稳定是其基本目标。公共政策作为政治系统运行的中心、政府履行自身职能的手段和进行公共管理的途径，就必须服从于保持社会政治、经济稳定的基本目标。政治系统和政府要想通过制定、执行公共政策来达到社会稳定，首先就要求社会的总政策、基本政策是稳定的。
公共政策稳定性的特征要求制定和实施的政策必须是正确的。政策的正确性是政策稳定性的前提，只有政策对头了，政策才能稳定。公共政策稳定性特征还要求制定和实施政策的相关因素是稳定的。比如政策的社会环境、制定和实施政策的相应组织机构、政策制定、执行和评估的程序等等都是稳定的。另外，公共政策稳定性的特征还要求政策的内容具有连续性和政策的贯彻具有严肃性。“政策不但要对头，而且要稳定，要有连续性”。政策只有保持前后一致、新旧衔接、连贯不断，方才能稳定；在执行政策时，只有坚持原则，严肃纪律，规范程序，严禁曲解，才能保持政策的稳定。
公共政策既具有稳定性的一面，也有变动性的一面。公共机构制定和实施公共政策的目的是为了协调和平衡公众的利益。这种协调和平衡又都是具体的、有目的、有方向的。但是公众的利益处在变动之中，旧的差距和不平衡得到调整后，又会出现新的矛盾、冲突，又需要有新的政策来做新的协调。同时，任何公共政策的制定、执行和评估，都是依据政策环境、政策资源、政策效力的变化而变化的，当原有的政策环境、政策资源改变了，或旧的政策效力严重衰减乃至丧失了，政策就必须调整，代之以具有新的目的、新的方向的新政策。
公共政策的变动性与其不确定性是相互关联的。这种不确定性表现在政策的预期效果与实际结果之间的关系是变动的，公共政策不是机械钟的报时而是气象站的预报，报时钟是准确无误的，预报的天气与实际天气是有差异的。人们“容易被报时钟和决定论的咒语束缚，这一点是公共政策的陷阱。公共政策往往采用理工学式的思维方法，即认为人们像报时钟一样，只要进行政策干预，人们就会像机器一样准确无误地作出某种反应”。公共政策的不确定性还表现在政策的目标、范围及实施的资源和手段在政策实施过程中必须及时地依据实际情况作出调整和改变。
公共政策的稳定性与变动性是一对矛盾。要解决这对矛盾，就不能将两者僵硬地对立起来。公共政策的稳定不是僵化不动的绝对稳定，而是一种灵活的相对稳定，是包含合理变动的稳定，是稳中有变；公共政策的变动绝不是随心所欲地变来变去，而是有依据、有程序的相对变动，政策的变动必须遵循规律，保持前后的连续性，做到变中有稳。
（三）公共政策的公平性与效率性
公共政策是政府等公共机构进行公共管理的途径与手段。政府的公共管理不同于企业的管理，后者主要以较少的投入获取较大的产出，争取更高的效率为根本目标；前者则不同，它的根本目标是实现社会的公正、公平。因此，评价一项政府政策的好坏，首要的标准是看它在实施以后，有没有使社会价值的分配更加公平、合理。这种公平不仅体现在个人收入的层面上，而且还体现在地区发展的层面上；不仅要求公众在物质享受方面是公平的，而且要求在精神、文化的享受方面也是公平的；不仅要求在机会上是均等的，而且要求在最终的结果上是包含着可接受差别的平等。
但是，政府的公共管理又必须讲究效率，即尽量做到“少花钱，多办事”。公共机构进行公共政策制定、执行、评估需要有一定的政策资源作为支撑。由于受到公共政策环境系统总体状况的影响、政府从社会提取资源的能力的影响以及政府对已经提取到的资源合理配置能力的影响，政府在一定时期能够提取和支配的政策资源，尤其是经费与物质设施方面的资源是有限的。并且在一定的时期中，政府将提取到的资源配置起来所能达到的有效性也是有限的。因此，政府运用政策解决社会问题的实际能力是有限的。
但是，随着现代社会的发展，新的社会问题也变得越来越多。这就要求政府在规定的时间内更有效地解决更多的社会政策问题。在这种状况下，公共政策的运行就必须是高效率的。这种政策的高效率要求政府必须考虑：在资源耗费总量相同的情况下，必须解决更多的社会政策问题；在要解决的社会政策问题是既定的情况下，尽量少耗费。前者是用定量的钱多办事；后者是花少量的钱办好事。
公共政策的公平性与效率性是一对矛盾。最坏的情况就是将两者对立起来，要一方，不要另一方，以一方去损害另一方。人们需要努力达到的是两者的协调、统一，即找到某种结合点，在这一点上，政策的公平性与效率性实现兼容。政策的公平性在公共管理中应当放在首要位置上，因为公共政策就是要协调公众的利益，使之趋于公正、公平。但这种公平性绝不是绝对平均，而是将差别控制在公众可接受的范围内，公平是包含一定差别的公平。这种差别恰恰是由竞争、创新带来的，只有允许这种差别存在，才能体现政策的效率性。公共政策的效率应当服务于公平，效率应当是公平基础上的效率。也正是一定的效率提供了公正、公平的物质保证。
（四）公共政策的强制性与合法性
公共政策是政府等公共机构制定、实施的约束人们行为的规范与准则。由于政策的最终决定者是掌握公共权力的机构及其代表者，其执行者和评估者也主要是政府部门或政府授权的非公共部门。因此，公共政策的制定、执行更多地表现为自上而下的运动。作为这种运动的基础与支撑的是政府后面强大的国家力量。另外，公共政策都包含着奖惩机制，人们只要遵循政策去行动，就会获得好处；相反，人们违犯规定的准则去行动，就会受到惩罚。因此，任何公共政策都带有明显的强制性。有很多人感觉不到这种强制性，不是强制性不存在，而是它已经转化为内在的适应性了。
公共政策的强制性主要源于公众利益的差异性与多层次性。公众的利益要求是不同的，满足了一部分人的利益要求，就有可能满足不了、甚至还会损害另外一部分人的利益；满足了绝大部分人的利益要求，还会损害一小部分人的利益；满足了人们眼前的、近期的利益要求，就有可能损害人们长远的、根本的利益。公共政策在协调、平衡公众利益时，不可能将这些利益上的差异性、层次性完全消除掉，那些利益要求得不到满足、甚至既得利益受到损害的人，就会很明显地感受到公共政策某种程度的强制。
公共政策还具有合法性。公共政策是政治系统为协调、平衡公众利益凭借公共权力、政府机制具体操作的途径与手段。任何公共政策必须从内容到形式，从政策主体到制定与执行程序都是合法的。所谓内容的合法性，是指政策所规定的行为准则、所施行的计划措施使公众的利益得到协调、平衡，符合多数人的、长远的利益要求，受到人民的认可。所谓形式的合法性，是制定出来的政策在其书面行文上、在向社会公众颁布的方式上都必须是规范的、合适的。所谓政策主体的合法性，是指政策的规划、制定和最终决定者必须是合法的机构、组织。程序的合法性，是指公共政策在制定、执行、评估过程中，每一环节都必须遵循规定的程序和步骤来进行。公共政策只有在内容与形式上都具有合法性，才能发挥出应有的效力与效益。
公共政策的合法性是对政治系统和政府等公共部门行为的约束。首先，政策的合法性要求政治系统、政府是合法的。其次，政策的合法性要求政治系统、政府的行为是合法的。在政治系统中活动的国家组织、政党和领导者，都必须服从宪法和各项法律，做到依法治国；政府的公共管理也必须服从宪法和各项法律，做到依法行政。
公共政策的强制性与合法性必须统一起来。一方面，缺乏合法性的公共政策，其权威性与强制性就会受到损害。一项政策如果得不到多数公众的认可、接受，也不是由法定主体按照法定程序制定、公布和执行的，虽然政府部门可以借助于手中掌握的资源，强制推行，但最终必定会妨碍社会稳定，损害公众利益，逐渐失去公众的支持和信任，从而也就失去了权威性与强制性，严重的还会导致社会动乱。政策只有具备了合法性，其权威性与强制性才有了坚实的基础。从另一方面看，也不等于政策有了合法性，就能自然而然得到贯彻、实施。只有在合法性的基础上，依照特定的程序、依靠国家的强制力，对拒不执行政策，或歪曲政策的行为人作出处罚，政策才有原则性和严肃性，也才能真正得到贯彻和落实。
但是，公共政策新的实践会赋予它某些新的特征，这些特征不是否定其普遍特性，而是更充分、具体地体现其普遍特征。对公共政策某些新的、特殊特征的考察，会使人们对那些普遍特性有更深入的理解。