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公共政策作为一门独立的学科经过近 60 年的发展，已取得了长足的进展。20 世纪 90 年代以来，西方公共政策学的发展进入了一个全面反思与拓展的阶段，学者们致力于整合分裂的公共政策研究局面，研究重点向动态层面转移。现有的主流规范研究主要关注公共政策发展的一般理论和包括政策制定、执行、评估在内的完整过程，以及在跨学科特性指导下的方法论探讨。在现今各国的发展实践中，包括政府在内的公共机构的权威性作用和公众参与对公共利益的促进作用受到越来越多的重视，这些都构成了对公共政策的发展研究的重要内容。
本节将描述当代社会公共政策学理论研究所呈现出来的理论流派，在阐释公共政策在发展中的特征的基础上，分析其发展的困境和挑战，从而展望公共政策在当代的发展趋势。
公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。西方公共政策科学的学者分别从政治学、经济学、管理学等不同的研究途径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学理论。这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。
（一）功能过程理论
功能过程理论是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔提出来的。这种理论的要点是将公共政策看做一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。
拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：1.情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？2.建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？3.规定。是谁制定和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？4.援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？5.实施实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？6.评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？7.终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则怎样从被改变了的形式继续存在的？
功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际政策的过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与政策的关系对公共政策加以界定，于是政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴含着这样一个假定，即政策制定过程的变化必定引起政策内容的变化。实际的情况并非问题如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对政策的影响。
（二）政治制度理论
政治制度理论是将政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。
制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予政策合法性、普遍性和强制性，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权利，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，我们可以研究制度安排及机构设置和政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。
政治制度是政治学传统阶段研究的内容，政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科体现出了国际化与本土化的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映关不同的意识形态、价值观念和伦理取向。
政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论却往往导致只分析制度结构，而忽视政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对政策影响的倾向。
（三）政治系统理论
政治系统理论是美国政治家家戴维·伊斯顿在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统理论按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流，并建构动力反应模式。
政治系统模型简化如图 1-1：
政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。
图 1-1 政治系统的简化系统
环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有效的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持过少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的自下而上和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出（见图 1-1），从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往不断变化的运动过程中，公共政策源源不断地产生。
政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一暗箱中操作并作具体权威性分配的。
（四）公共选择理论
公共选择理论是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。
公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集体的个体之间，出于自利动机而进行的一系一交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间的相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。
政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品的种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性与自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，导致机构膨胀、“寻租”泛滥，政策失败，最终“政府失效”。
公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决策因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有：一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。
公共选择理论分析和研究了公共政策产生的缘由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。
（五）交易成本理论
交易成本理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家科斯在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。
科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。
科斯在尝试解释企业何去何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其制定的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。
交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它同 19 世纪末 20 世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”，但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千百万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为；它这一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助于根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为政策行动的一种负郊应。
交易成本理论对公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，它能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一个角度去了解公共政策的特殊性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。
（六）管理主义理论
管理主义理论又称为新公共管理理论。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。
管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”概括为七个要点：1.公共政策领域中的专业化管理；2.绩效的明确标准和测量；3.格外重视产出控制；4.公共部门内由聚合趋向分化；5.公共部门向更具竞争性的方向发展；6.对私营部门管理方式的重视；7.强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。
这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中蕴含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部门地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别官僚主义，并以旁观者身份审视公共政策与公共管理实施的质量和效果。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的非管预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。
管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新公共管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。
功能过程程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20 世纪 70 年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论、精英理论的影响；70 年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托—代理理论、新古典经济学理论等影响；90 年代以来，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论、新公共管理理论等。此外，在同一时期，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响，当代公共政策学的发展实践就是如此。
最初公共政策理论和方法的产生和发展就是为了应对日益复杂的公共政策问题。人类社会日新月异的发展，全球化、信息化成为最重要特征，并伴随着对民主、公平等价值的诉求，在此背景下，发展中的公共政策学科形成了一些新的特征。
（一）以“公共性”为轴心的政策运行体系
公共政策概念突出强调“公共性”，它是基于公共利益而非私人利益的，并且是面向社会公众的。非执政党、企业基于自身利益而制定的政党内部政策、企业政策等等都不属于公共政策。20 世纪末本世纪初，随着新公共管理运动的兴起和新公共服务的倡导，全球掀起了改革政府的浪潮，同时也促使公民广泛参与公共管理活动，公民通过诉求表达、对话、协商、传媒等渠道广泛进入公共政策的运行过程，充分体现了公共政策的公共性。
1.逻辑起点：公共问题抑或公众需要
公共政策的传统范式是以问题作为政策制定导向的。1951 年由勒纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》中指出公共政策科学有三个独有的特征：跨学科、解决问题和显规范性。由此特征看来，随着文明的出现尤其是阶级和国家的产生，就需要处理公共的或社会的问题，就必须有政策研究活动，用相应的研究程序和方法，产生政策相关知识。政策科学兴起之后的以问题为导向显得更为突出，这表明了人们对重大决策问题兴趣的增加。克朗认为，政策科学兴起的主要原因是：公众对一些特殊的政策问题如战争、种族冲突、环境污染、交通等的关切日益增长，以及不满政府对这些问题的兴趣的增长；公众对自然科学处理社会问题的无能为力的状况的日益不满等。邓恩等人认为，政策科学的发展主要是当代社会问题的复杂化以及为处理这些问题的政府组织扩展的结果。同时，从国外学者对公共政策的定义也可以清晰地看到传统公共政策范式的特点。
伴随着公共管理的兴起，公共问题的概念被广泛地强调，问题要转化为政策，需要经历一个由问题到公共问题再到政策问题的过程。问题是社会期望与现状之间的差距，公共问题是关乎社会大多数人利益的问题，如果仅是极少数人，从自身的需要、利益、价值等因素出发，感到期望与现实之间存在差距，这并不能构成社会公共问题。同时，公共问题只有通过个体与群体的行动向政府有关部门提出，并且政府试图采取干预手段去解决时，才会把它们列入议程考虑，此时的公共问题就成为公共政策问题。因此，学者们在以问题导向的传统范式探讨公共政策时，主要关注公共问题的产生和形成。我国学者陈庆云认为公共问题是指那些社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的公共性社会问题，是公共政策的逻辑起点。
公共政策的制定者和政策的目标群体均是以人为中心的，这包含个体、群体和组织三个层面，我们需要关注个体的人，群体中的人和组织中的人，对人的关注就不得不探讨人的需要问题，因为问题是要达到的状态与观察到的状态之间的距离，那么从人的角度来说也就是人的需要没有得到应有的满足，利益是构成人的需要的重要组织部分，基于个体利益或群体利益的考虑就会产生分歧和冲突，从而问题也就产生了。在这一意义上，问题是以人们的需要存在为前提的，公共政策要解决的是一系列的公共问题，但政策制定的起点却不能仅仅定位在问题上，而应从问题背后的原因入手，从政策过程一开始就将整个政策系统定位在一个正确的方向上，需要的是问题背后的原因，问题仅仅是它的表现形式而已。
公共问题还是公众需要应作为公共政策的逻辑起点，或者说公共政策的逻辑起点正在从公共问题向公众需要转化？这将在公共政策的不断发展中得到进一步的论证，我们需要关注的是，以公众需要作为逻辑起点对解决“问题导向”带来的公共权威政策制定被动性问题的启示。若社会公共权威仅将目光停留在日趋复杂的公共问题上，那么政策只能是一种滞后的解决问题的工具，某问题常常是已对社会造成不同程度的危害才引起政策主体的注意，以致形成政策主体对政策问题确立的片面性，仅考虑危害程度较大的公共问题，而在应对日益产生的新问题时显得手忙脚乱。现在政府部门对某些政策的调整，一些政策并不能有效地解决社会问题，从某个方面就暴露了这一问题。“需要导向”带来另一种思路，在政策主体制定政策时的主动性上有所加强，较好地实现防患于未然的作用。
2.逻辑核心：公共利益
公共利益是公共政策运行体系中不可或缺的核心概念。众所周知，现代社会是一个高度组织化的社会，利益的分配和调节是由国家控制的。国家的政治制度、经济制度、法律制度为社会整体利益的分配提供了一个基本的规范和框架规定了一个基本的走向，但大量的、经常性的利益分配和调节却主要是通过政策杠杆进行的。因此，在国家制度相对稳定的情况下，人们为了实现自己的利益追求，便不约而同地把眼光投向政策。时至今日，即使是居住在偏远地区的山野百姓，也能感受政策调整对他们的利益牵动。作为政府或社会公共权威对社会资源和利益进行权威性分配的方案，政策具有十分重要的利益调控功能，不仅可以表达各种利益主体的利益要求，而且还能够对不同利益主体之间的利益矛盾和冲突进行协调和平衡。此外，一个社会的利益格局的调整或重新安排也往往是通过政策得以实现的。政策本质上是政府或社会公共权威对人与人之间利益关系的一种制度安排。不仅政策质量的高低直接取决于利益分配的合理与否，而且政策执行效果的好坏更受制于政策对人们之间利益关系安排的恰当与可行程度，亦即政策内容是否最大限度地反映了政策执行相关主体，特别是政策目标群体的利益需求。在政策执行过程中，有不少政策之所以发生执行阻滞，其主要原因就在于这些政策因未能充分地体现广大政策执行相关主体若是政策目标群体的利益需要而难以为他们所认同和接受。
（二）以“服务性”为中心的理念支撑体系
“服务性”是当前公共机构改革的重要理念，这带来公共机构在政策制定方面的变化，政府不再是主要处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者，更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中，同时，对公众利益的维护和对公民参与的尊重成为服务性理念的直接体现。
1.政策主体的有效约束
公共机构作为公共政策主体常被看做是代表和维护公共利益的，这种看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择党派认为，政府也是有自身利益的，包括个体利益和集团利益，因而并不见得能够代表公共利益。公共机构的利益表现为三个层次：工作人员的个人利益、部门利益及机构共同利益。其一，工作人员的个人利益。公共机构由若干成员组成，每个成员的利益及他们的总体利益是借公共机构来实现的。越来越多的学者在研究中发现政策的制定和执行难以分离，正如街头官僚理论所分析的，最前线的政府机构工作人员在执行公务过程中拥有非常大的自由裁量权，以至于必须考虑他们如何做出与公民利益相关决策，并且执行它。工作人员即是政策的制定者，又是政策的执行和操作者，理论上他必须从公众利益出发，客观而公正地对待政策问题，同时他作为一个理性人，具有个体的利益和价值取向，但职业性质限制了他们对自身利益的追求，使得侵害公众利益行为的出现成为可能，比如贪污受贿、挪用和占用公款等。其二，部门利益。由于计划经济体制下形成的条块分割、地区隔绝式的利益格局，使政策的制定和执行以体现本部门的利益为基本原则。为维护本部门利益设置人为障碍，与其他部门形成非合作状态，必然会影响甚至损害到公共利益。其三，公共机构共同体利益。公共机构共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。公共机构是社会公共利益的代表者，不应该具有自利性。事实上，公共机构作为一个共同体同样拥有特殊利益，人们越来越清楚地认识到，在市场经济下，种类公共机构作为多元主体之一，也要追求自身的最大利益。如政府规模扩大、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的表现行为。在我国，这些行为造成政府机构臃肿，行政费用开支比例长期居高不下，且难以遏制。这都导致了政府的人浮于事，而且使政策制定和执行的效率下降，无法有效地实现公共利益。
公共政策主体对自身利益的追求在当代社会将受到越来越多的限制和约束。在社会日益民主化，大众传媒日益多元化的趋势下，公众自身利益维护的意识不断增强，公共政策主体将处于更为明确的监督环境中。
2.公众参与的有效提升
尽管公众理所当然享有参与公共政策的权利，但是存在多种影响公众参与有效性的因素，形成“公众不参与”或“公众参与冷漠”的情形。公众不参与，它是指公众个人或组织不有意或不能通过直接或间接的方式影响公共决策的制定与实施效果的行为。这里的不参与包括两种情况：一是公众不能参与，就是说现实中缺乏参与的机会和渠道；二是指公众不有意参与，就是社会提供了现实机会也不有意参与。在现实生活中，公众个人也许有参与公共政策的愿望，因为公共政策与自己的利益息息相关，但影响理性的个体选择不参与的因素往往很多，比如体制障碍引起的个人力量有限性和个人参与无效感，个体政治参与热情缺乏，公众参与渠道单一、封闭，搭便车行为，布坎南称之为“理性忽视”。
公共利益是公共政策的逻辑核心，新公共管理理论对顾客取向和结果取向的强调表明政策主体在确认政策问题时，将更多地考虑公众利益最大化的实现。尽管这对传统政策主体制定政策的自我偏好倾向、重管制过程而轻效果的观点进行了批判，但依然是基于公共政策主体的选择与考虑。随着公众参与公共政策的深度不断增加，公众集中或有组织的表达利益需求的机会和渠道增多，公众表达对结果不满的手段和途径日益丰富化，新公共服务理论强调了政策主体的“服务性”取向，从而打破传统政策理论公众参与的形式意义，与现实中由此形成的“公众参与冷漠”形成鲜明对比，进而引发我们思考有效的公众参与。
现代公共政策学在经历了半个多世纪的发展历程之后发现，由于其自身存在某些固有的缺陷或弱点，如果不能及时加以有效的改进，公共政策学就有可能在两个方面陷入无法自拔的困境，进而失去相对独立的学科地位。
（一）理论与方法的发展困境
迄今为止，公共政策的发展一直缺乏比较系统和明晰的主体理论。叶海卡·德罗尔曾说，政策科学一直缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设。这并不是说政策科学没有相应的学科构架，而是由于学科内容过于丰富使得政策科学的研究在一定程度上处于分散难以整合的状态。公共政策的创始人拉斯韦尔曾指出，跨学科是政策科学的独特特征之一，跨学科是指政策科学将不得不吸收来自社会学、经济学、法学和政治学等多学科的研究成果。在公共政策近十几年的发展中，各种理论流派和思想层出不穷，已有的政策理论和政策方法也为数不少，但大多具有浓厚的学术意味，形成了理论与实践在一定程度上的分离状态。
按照德洛尔的观点，20 世纪 80 年代末期以来世界发生了一系列的变化，相应产生了一系列的新的公共政策问题。这些问题亟待人们加以研究和认识，并提出有效解决问题的对策：
1.许多前所未有的政策问题的出现和尖锐化，使政策问题的实质特征发生了剧变，并导致了人们对传统政策理念、政策规范、政策原则、政策假设、政策习惯、政策方法的怀疑，进而导致公众对政府公共政策的不满。
2.政治制度基础受到侵蚀。人们经常使用合法性危机、不可统治性、负荷过重、统治能力限制、民心涣散等词语表示政治制度基础受到侵蚀的现象。由于政治统治超验正当性的逐步消失，公共政策所必需的政治基础因此受到削弱。
3.政府的公信力下降，表现为公众对政府履行政策宣言进而提供利益的诚意和能力表示怀疑。同时，由于广泛推行“公开性”、“透明度”等民主政治的理念，公众实际参与政策制定过程的可能性大大增加，由此剥去了政府公共政策的神圣、神秘外衣。政府及其官员正在变得不那么受人尊重。
4.政治资源分裂，表现为政治分歧越来越多、政治浪漫主义和政治神学的色彩得到加强、非难性政治发展的趋势正在加强、参与政治的民众大量减少等等。这一切导致了对政府政治支持的减少和政府公共权威的降低，而政府的公共权威和公众对政府的政治支持，对于公共政策的有效性是绝对不可少的。
5.缺乏正确的政策指南。对上述问题以及其他许多的重大公共政策问题，例如，经济发展中的滞胀问题，政治发展中的政治参与问题，社会发展中的公平问题，人们事实上并没有提出可以用以指导政策实践、并在政策实践中充分显示其有效性的系统理论。通常，人们称这种系统理论为主流学派。在以往人类发展的不同历史阶段上，都曾经出现为这样的主流学派。也许，随着多元化发展的日益强盛，已经很难再形成主流学派，“权变”将成为普遍的真理。
6.社会的价值标准在实际的政策过程中出现明显的分歧。
正如欧文·休斯所提出的，由于关注点和强调点不同，公共政策有两种途径。一种是政策分析，一种是政治分析。政策分析学派关注的是公共政策技术属性，且强调方法。政策分析的学者认为，政策研究是深化对社会技术问题的认识并提出更好方案的一种应用研究。政策研究的功能是通过提供与决策相关的精确的、有用的信息，来推动公共政策过程。政治的公共政策途径认为，公共政策是一个复杂的过程，它不能简单用方法来解释。理性分析的理论基础在于“理性经济人”假设。这对于公共政策领域的适用性都是值得怀疑的。个人的思想和行为是有限理性的，相当一部分是含糊不清而充满矛盾的，是无法用理性人来加以概括的。在政治的公共政策途径看来，公共政策可视为一种变化莫测的政策过程的输出，公共政策是在政治的互相作用中产生的。在公共政策过程中，各种组织和个人在既定的政治制度和社会文化的约束和影响下互相作用，互相影响。两种路径之争背后是集训论上关于实证主义与后实证主义的争论。长期以来，学者们虽然承认公共政策的事实和价值不能分离，然而传统的政策科学一直比较注重统计的、数学的方法。特别是在行为主义盛行的时代背景下，问题的解决常常是来自科学方法的适当运用，数学技术在公共部门得到了普遍的应用。人们相信价值中立，可以得到普适性的理论。后实证主义的观点认为，现实是多重的，不可分割的；认识是受时间、环境和价值限制的。公共政策领域也掀起一场对政策分析和数量化的批评运动。批评者认为政策制定的部下在于价值而不在于方式。后实证主义者更强调公共政策的政治内涵与价值冲突。
（二）政策过程的困境
公共政策分析在不断解决公共问题的同时也面临着日益复杂的公共问题，我们常常苦于实际政策效果不尽如人意，由此，我们不得不反思：为什么学者们提出了如此众多的政策理论和方法，政府及其公共机构仍然在公共政策问题上手忙脚乱？我们不得不考虑当代公共政策过程中所面临的问题。
1.政策制定和执行无能
政策制定与政策执行的无能的中心命题可以表述为：“目前已知的政策制定的核心机构，包括各个组织与过程以及它们之间的互动，其最大工作能力有限，具有犯错误的倾向，必然会导致无能。因此，只有极大地改变有关组织、过程以及要素的主要特征，才能提高主要工作能力的最大值，克服犯错误的倾向以及无能。”叶海卡·德洛尔从“政策无能”的角度对公共政策过程进行了分析。他提出，政策无能是由于特定的政策制定与政策执行而导致特定的政策失效，或者指不能导致良好政策效果的政策制定与政策执行。政策无能包括两种情形：其一，不能满足政策制定与政策执行的要求及其原因；其二，造成政策质量低下及其原因。造成政策无能的原因很多，主要表现为：在认识论上依靠过去的认知图式和教条来理解不断变化的现实，从而蕴涵着固有的认知无能；集体决策和集体行动的局限，这种局限经常来自集体中相关各方面相互充分理解、充分信任和能力合作的困难；组织的价值倾向和行为倾向存在自我满足、安于现状、渐进发展的特征；公众的价值和行为倾向存在感情或情绪化的特征，并因为容易受到象征行为而不是实质行为的影响；与政策制定与政策执行直接相关的结构和过程存在内部紧张关系，以致削弱了组织的行动能力；与上述过程和特征相联系的人类思维和感情过程的保守的、不稳定的特征。由于这些原因基本上属于不可克服的“痼疾”，因此德洛尔称之为“固有的无能”。
2.政策意志薄弱与政策效果不佳
政策意志是一种难能可贵的政策资源。一般而论，政策意志主要指公共政策的决策主体决心达到某种目的而产生的心理状态。这种心理状态以可以直接观察的决策主体的态度为外在表现形式。通常，人们使用“坚强”、“薄弱”这一类的概念来表现政策意志的程度。经验证明，政策意志与公共政策的效果存在着高度的相关性，在某些条件下，甚至可能构成决定公共政策成败的决定性因素。换言之，公共政策意志薄弱，是导致公共政策低效、失效、无效的经常性的因素，反之亦然，尤其在应对重大突发事件、严重公共危机、激烈社会对抗及其交织的高风险类型的公共政策问题上，政策意志肯定是影响公共政策效果的决定性因素之一。
就实际的公共政策而言，政策意志是一个主观与客观相统一的过程：
在主观上，政策意志的强弱，与决策主体的价值取向、价值偏好、聪明程度、性格特征、教育背景、人生经历、工作习惯、身体状况等多种因素直接相关，并因此直接影响主体对事实的判断，尤其影响主体的价值判断及其最终的价值选择。
在客观上，政策意志的强弱与政策主体的名义享有和实际占有的资源直接相关，包括国家的制度规范、公共权力的结构、政治传统的约束力、法定授权的性质、裁量权的伸缩、公众自我意识的状态、社会“潜规则”的作用力，以及政策主体的历史业绩、社会评价、受尊敬和信任的程度、社会成员能力等等。
值得强调的一点是，政策意志过于强盛，也可能形成“强人政治”，而“强人政治”的后果，就经验分析而言，虽然不乏正面的例证，但最终造成政策灾难的比重是比较大的。
3.两难抉择与悲剧性抉择
政策过程中的两难抉择困境降低了公共政策从制定到执行的各环节的有效性。两难抉择是指政策主体在同时面对两种同等重要的价值需要，只能或必须从中选择一种从而出现困境的状态。由此，导致价值标准排序以及相应的利益取舍的困惑是不可避免的。就发展中国家目前的发展而言，在关系改革方向等重大问题上，由于涉及的价值标准和利益关系错综复杂而充满矛盾，选择不当会带来严重的后果，因此，抉择经常是极其困难的。这对公共政策主体驾驭全局的能力提出了较高的要求。兰比尔·沃拉在其著作中坦言，“由现代休领导集团自上而下摧毁旧秩序，并且还得尽力保证这种摧毁不致于产生混乱，不干扰新秩序的建立，这不是一个容易扮演的角色。一方面，它得运用权威推行现代化改革，另一方面又得适时地建立一种新控制体系，这就意味着自己去削弱自己的权威，背弃那些传统权威的旧支持者”。这可以进一步理解政府两难抉择的政策困境。
悲剧性抉择是一种更为复杂和艰难的选择。如果说两难抉择只是涉及两种价值观和行为取向的抉择的话，悲剧性抉择则是涉及多种价值观和行为取向的抉择。悲剧性抉择是指“必须在不可选择的对象中做出抉择”，即在对本身具有绝对重要意义的价值观和政策目标中排列出先后次序和相对重要性。悲剧性抉择源自当代社会严重的价值矛盾和利益对抗。由于社会缺乏占主导地位的、公众普遍认同和遵从的价值观、共同目标和行为准则，公共政策事实上经常陷入抉择的沼泽；由于矛盾和对抗的公开化、尖锐化，以致即使只是面对少数派的积极抗争，政府亦在抉择上表现出犹豫不决，或者虽然做出决定，但却不愿意认真地加以执行。悲剧性抉择差不多把政府的公共选择逼入了死胡同：一方面，为了社会的发展进步，政府必须确定一定的优先价值标准；另一方面，为了维系社会的和谐，使政治系统能够继续存在并有效地运转，政府又必须尽可能地避免和减缓冲突，为此不惜进行伪装，然而民主价值观和政治道德又要求一切必须公开地进行。政府因此深深陷入了悲剧性抉择。
两难抉择和悲剧性抉择造成了许多的政策无能，导致公共政策或者保持形式上的过程而始终不能产生政策决定，或者虽然产生了政策决定却是不能彻底执行的决定。这些现象都直接导致公共政策质量低下。
随着全球化、信息化的进程，公共政策无论是在理论上还是在实践上都在不断发展以适应越来越具有变动性、不稳定性和发展性的政策环境。
（一）理论重构：非线性动态研究
20 世纪 90 年代以来，西方公共政策学的发展进入了一个全面反思和拓展的阶段，政策科学已经形成一个庞杂而界限模糊的体系，但公共机构面对复杂和多变的动态政策环境却常常表现得无所适从，理论仍然滞后于实践的发展。由此，学者们致力于整合分裂的公共政策理论研究局面，力图走出静态研究带来的困境，政策研究重点向动态层面转移。
1.混沌理论
社会科学研究的发展与自然科学的发展密切相关。长期以来，与自然科学长期受牛顿力学的影响一样，公共政策的理论研究在长期处于非整合状态下，也受着强调秩序和可预测性理论的影响，认为世界是一个按照决定论的方式或者说可预测的方式运行的有序的机体。牛顿力学认为一切很少有改变，稳定是物质存在的主要方式，即使有改变也只存在渐进的改变。
在最近几十年以来，自然科学本身发展了变化，一个新的集中研究不确定性、不稳定性、不可预测性和复杂性的领域开始出现。其中一个重要代表就是混沌理论，安是研究非线性动态系统如何随着时间的推移而发展豪华的。混沌理论的关键词就是复杂性、非线性和动态，它显示非线性系统可以完全改变自身，使之成为全新的更加复杂的形式。混沌理论和新科学不仅开创了自然科学研究的新范式，而且将其影响范围延伸到社会科学领域，比如说混沌理论在公共行政学领域的应用。
在公共行政学领域，道格拉斯·基尔在将混沌理论应用于公共行政学研究方面，做出了一系列具有独创性的贡献。基尔著作的主题是，“要想通过政府组织将服务措施维持在稳定的水平上，就有赖于系统的不稳定性，这样他们就能够根据新环境而改变”。因此，他提出，公共行政管理是不稳定世界的一支稳定力量。林德布洛姆和贝恩似乎都将公共行政管理所面临的挑战看成是混合的非线性动态，并认为政策制定者们在这种非线性的力学情况下最好是“胡乱对付”或者摸着石头过河，也就是就，渐进的模式是最理想的模式。但基尔的看法相反，他认为，渐进主义只代表一个方面的变动。当政策制定者需要总体上上的转变或质的改变时，渐进主义不可能对组织纯净产生圈套的改进。另外，渐进主义不可能使管理者完全理解组织的所有动态。尽管基尔对渐进主义的批评还值得商讨，但他确实已经提出了一个重要问题，并为考察这一问题提供了一个新的非线性力学理论的角度。非线性力学中的政策过程问题仍有待继续研究拓展，非线性动态研究为公共政策理论的发展提供了一个全新的角度。
2.政策网络
政策网络是 20 世纪 70 年代末以来西方政治科学研究中的重要流行术语。在早期，公共政策过程的网络分析主要是作为一种解释多元利益相关者在公共政策过程中的复合博弈和交互作用的分析框架出现，也是试图调和宏观国家—社会分析与微观理性制度主义之间张力的理论探索。政策网络被视为利害关系者与国家机关各部门之间建立例行化的互动模式，对关心的议题进行沟通与协商，使得参与者的政策偏好被满足或是政策诉求获得重视，以增进彼此的政策利益。通常政策网络内的行动者包括行政人员、国会议员、学者专家、利益团体等与该政策有利害关系的个人或团体，这些个别行动者或团体因为法定权威、资金、信息、专业技术与知识等资源的相互依赖，而结合成行动联盟或是利益共同体。理解政策网络的关键在于其资源依赖的属性。政策网络就是各个个体的或者组织形态的行为者，以共同利益或共同信仰为链条，同其他个体或组织结成的相互依赖关系。各个政策网络之间的不同之处，主要就在于这种资源依赖关系的不同。英国学者罗得斯认为，政府各部门之间以及政府与社会组织之间的互相作用形成了政策网络，这有助于规划政策和形成政策。
政策网络最重要的特征在于其利益导向的本质。政策网络的参与者之所以加入网络，是为了实现自身的物质利益。从 20 世纪 90 年代早期，学者们就开始区分政策网络和政策共同体的概念。威尔克斯和莱特提出，虽然在一些文献中，共同体与网络的意思相似，但为了更好地分析公共政策，应该区分共同体与网络的概念。在他们看来，共同体的涵盖面更广一些，包括所有与政策规划有关的行动者。而网络指的只是共同体中常规地交互行动的一部分行动者，它的指向一般是较为核心的参与者。政策共同体的联结纽带往往是专业知识，政策共同体的构成人员，经常是专门研究、理解、协调和解释一个问题的专家，而政策网络则是以物质利益为黏合剂。政策网络和政策共同体适用于不同的政策问题，在一些政策问题上，更有可能形成政策共同体；在其他的政策问题上，则更有可能形成政策网络。
（二）实践进展：电子政务与公共政策
随着信息技术的飞速发展，尤其是近几年互联网技术的广泛应用，公共行政领域也在进行着管理改革和制度创新，网络技术在行政领域的应用和推广，必将改变公共政策的条件和状况，进而影响到公共政策的整个过程。电子政务是信息技术发展在公共服务领域的体现，电子政务建设已成为提升一个国家或区域综合竞争力的重要因素。经济全球化的发展，对政府公共决策方式提出了新要求。加强电子政务建设，有利于建立服务型和开放透明的政府、更有效率和服务能力的政府，从而更好地发挥政府在公共政策过程中的职能。
“电子政务”是指利用信息和通信技术，有效地实现行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间建立一个跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体系；电子政务的效益来自政府服务，电子政务的应用主要也是服务。服务是电子政务的第一要务，也是建设电子政务的主要目的。据报道，美国联邦政府仅从 1992 年到 1996 年间，精减了 24 万员工，关闭了 2000多个办公室，撤销了近 200 多个联邦政府项目和执行机构，开支减少了 1180亿美元。在对居民和企业的服务方面，联邦政府 200 多个部局确立了 3000 多条新的服务标准，作废了 16 万多页过时的行政规章，简化了 3 万多页各种规定。显然，美国联邦政府在发展电子政务时大刀阔斧的改革，使得美国电子政务的发展获得了极大的成功。
政府决策核心价值之一就是从根本上改善政府的公共服务，让政府更好地满足对社会的服务要求，打造真正的服务型政府，通过技术手段来全面实现政府部门为人民服务的基本职能，并提高自身工作效率。政府决策的长远目标，就是要推动政府加强、改善公众服务，实现由管制型政府向服务型政府的转变，创造服务型社会。从目前各地建设的政务中心、政务公开网、一站式政务服务可以看出，把原来各部门各处室的政府工作都放在网上来办，以此来大大节约公众的时间，就是服务型政府发展的起步。“在传统社会里，由于时空不统一、信息不对称，政府要想做到提供可靠的、稳定的、高质量的服务是很难的。”电子政务所独具的交互式、开放性和直接性等特点，它所提供的新型管理平台和新的公众需求，改变着现实政府公共政策运行体系，成为政府与公众的媒介和桥梁，使政府与公众间的联系变得更为紧密。互联网世界最显著的特征是信息的共享，政府和公众都是信息的占有者和受益者。一方面，政府可以通过自身、媒介及各种组织的专门数据收集公司获得大量的信息，从而支持政府制定科学的公共政策，对公众实行有效的管理；另一方面，公众通过网络了解政府在公共政策过程中各环节的工作内容，一些原来只有政府才可以提供的信息，公众同样可能通过其他的信息渠道获得，从而使政府在制定政策、做出重大决策的过程中，可以通过网络让公众参与，让公众发表意见，让公众提出建议。