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公共政策学曾经被认为是二战后西方社会科学领域里发展最迅速、影响最大、应用领域最广泛、实证性最强的学科之一。那么，这门全新的学科是在什么样的社会背景下产生和发展的呢？
一般来说，一门新学科的产生源于两个方面的原因：一是社会发展到一定阶段，必然会产生一些新的问题，对这些问题的思考和解决，必然会导致一些新的概念、理论和方法的产生，这就是新学科的雏形；二是科学内部的矛盾运动，如果不及时解决这些矛盾，科学本身就不能向前发展，而矛盾的解决必须伴随着一系列新的概念、范畴的产生。这两个方面的结合，便导致新学科的产生。所要解决的问题或矛盾，就是新学科研究的对象。公共政策学是适应科学内部发展和社会实践需要的综合性学科，它的产生和发展是有其深刻的社会背景的。
政策科学是第二次世界大战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域，它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”、当代西方政治学的一次“最重大突破”以及“当代公共行政学最重要的发展”。日本学者药师寺泰藏曾指出，公共政策运动和公共政策学科之所以诞生于美国，是因为美国“的确有适合公共政策学生长的土壤”。所谓适合公共政策学产生的土壤主要是指当时的美国社会中具有适合公共政策知识产生的特别的社会因素。综观当时的美国社会可以发现，促使公共政策学产生的社会根源主要表现在四个方面：行为主义盛行、社会问题增多、政府管理的实际需要和政策替代文化的出现。
（一）行为主义盛行
由于需要对传统政治学制度化、规范化研究方法局限性的克服，欧洲大陆实证哲学及经验社会研究方法的影响，20 世纪 20～ 30 年代的美国政治学界掀起了一场社会科学研究的“革命”，那就是以梅里安为首的“芝加哥学派”发动并领导的行为主义研究新潮流。早在 1925 年，芝加哥大学政治学系年轻的系主任梅里安教授就在其政治学会会长的任职演说中强调，政治行为将是今后政治学研究的方向。1928 年，一位名叫弗兰克·肯特的美国记者出版了一本名为《政治行为》的小册子。在这本书中，肯特对传统的政治学状况进行了抨击。他指出，当时多数的政治学家只顾埋头规范性研究，总是停留在政府应该怎样进行统治等“应该论”上，而对实际的政治生活中发生的事情却不屑一顾。结果，满腹经纶的政治学家们连一次总统竞选最终有谁胜出事先都预测不出来。在弗兰克·肯特看来，政治学必须抛弃规范式的研究，转向对实际问题的探求。对于这位新闻记者提出的挑战，美国的政治学家们开始不以为然，而且还觉得是不可能的。倒是瑞典的一位政治学家哈伯·丁伯很在意并作了回应。他专门花工夫对欧洲诸国的选举行为做了个案分析，写出了题为《政治行为——欧洲选举的统计研究》这一著作。该书给美国年轻的政治学家和大学研究生们带来了巨大冲击，特别是 30 年代包含有H.D.拉斯韦尔、D.托尔曼、诺贝尔经济学奖获得者H.西蒙、G.A.阿尔蒙德等政治学界泰斗年轻时的芝加哥研究生更是如此。他们在梅里安教授的指导下，着手进行政治行为研究。
在研究过程中，拉斯韦尔和阿尔蒙德等人首先就陷入了美国国内关于“什么是政治学”这一理论问题的争论，他们从文化人类学家T.贝内特和社会学家D.麦克雷等人身上看到了亮点。贝内特认为文化人类学的重要课题并不在于把文化和人类行为抽象化，而在于研究人类在走向既定目标的过程中对“适应能力”的追求。麦克雷原封不动地把贝内特的主张搬到社会现象问题上来。他认为当时的社会科学过于埋头仿效自然科学，以致逐渐脱离了现实中的社会问题，一味地讨论抽象的D—N（Deductive—Nomological）即“演绎规律”问题。麦克雷主张应把注意力放在人类P—S（Problem—Solving）即“解决问题”的适应能力上来。阿尔蒙德非常赞同两人的主张，他批判了当时的政治学家追求纯粹的政治学，而大力倡导应用政治学。
与此同时，另外两股力量也推动了行为主义在美国的发展。一是一批崇尚实证分析的犹太学者从纳粹政权下逃出来，纷纷云集到纽约的哥伦比亚大学。由于当时欧洲社会科学中正时兴法国社会学家E.涂尔干的以数据分析为中心的行为主义，因此，欧洲的移民们自然而然地就将这种行为主义方法移植到美国。有不少相信行为主义的移民学者接受美国政府的委托进行政治行为分析。比如对复员军人作全面的社会调查，并取得了许多成绩。另一股力量是一些财团出资支持对美国的政治行为进行研究。比如，政治社会学家保罗·罗斯菲尔德在美国社会科学研究院和洛克菲勒集团的支持下，以 1940 年美国总统选举为焦点，对俄亥俄州艾利城的选民的选举动向进行了细致的认真跟踪调查。这项研究成果后来以《投票：关于总统大选中的决断过程的研究》为书名，在芝加哥大学出版社出版。在上述两股力量的推动下，再加上运用计算机进行选举数据分析，选举的量化研究渐成气候。大量的选举数据资料汇集到由美国社会科学研究院资助的密执安大学的测量中心。从此，对政治行为的研究越来越成为政治学家们关注的焦点问题。
一直到 20 世纪 60 年代以前，美国的政治学家们对行为主义都推崇备至。于是，行为主义促成了美国“新政治科学运动”。而以梅里安为首的政治学家对“新政治科学”的倡导，在较大程度上则表现为他们对公共政策的关心。比如，梅里安就指出，之所以要掀起这股运动，就是要促使人们科学运用政治谋略对政府机构的运转过程加以明智的控制，从而消除政治运动中的浪费，减少或消除各种动乱因素。梅里安经常使用“政治谋略”这一术语，后来则被他的学生拉斯韦尔发展为“政策科学”的概念。
（二）社会问题增多
社会问题是客观存在的社会现象，也是近代以来人类社会中日益普遍的、不可回避的社会事实。由于人类在自身的发展和进步的过程中，不断地受到种种社会问题的困扰和阻碍，因而政府或社会公共权威始终把解决社会问题作为自己的重要任务，试图通过社会问题的解决来维护社会的稳定，促进社会的发展。学者们也以研究社会问题为己任，从不同的角度，运用科学的方法，不懈地探讨社会问题的解决途径。
然而，在人类社会不断进步的同时，社会矛盾却越来越突出，社会问题越来越多，越来越复杂。一方面，工业化、城市化得到了发展；另一方面，失业、贫穷、犯罪、暴力也与之相伴，甚至不断蔓延。20 世纪以来，更是出现两次世界大战，以及经济动荡、种族冲突、人口爆炸、环境污染、能源危机等日益严重的社会问题。
社会问题的日益恶化，特别是全球问题的出现，使人们意识到了公共政策研究的重要性。美国学者罗伯特·M.克朗认为政策科学的出现主要是因为“公众对一些特殊的政策问题，诸如战争、贫困、犯罪、种族关系、污染、交通等等的关切与日俱增；美国的知识界和一般群众越来越一致地认为有很多问题的处理质量不能令人满意；物理学、生物学和空间科学领域中取得了巨大成就，相比之下解决社会问题时的软弱无力的状况使人不安；大学里学生对学院式的课程设置不满，对地方、国内和国际问题以及处理这些问题的相应政策措施十分感兴趣；对处理危机的决策要求越来越高，等等”。面对这样的社会现实，各国政府迫切需要制定正确的公共政策，来有效地应对和处理各种社会问题，因此就需要为政策的制定和执行提供理论、学科、技术等多方面的支持。特别是在美国，存在着大量的社会矛盾和社会冲突，如战争、暴力、犯罪、种族冲突、贫困、女权运动、学生运动、反战运动等，再加上两党执政造成的明争暗斗及其所引起的种种政治危机，更是直接形成了美国社会中复杂的公共政策问题。这也正是公共政策学作为一门独立学科最先出现于美国的重要原因之一。
（三）政府管理的实际需要
政策科学的产生与现代政府管理的实际需要有着密切的关系。在现实社会生活中，人们总是希望政府能够为他们做许多事情。当社会问题出现的时候，人们总是要求政府能够进行处理并且加以解决。因为政府既是公共物品的提供者，同时也是公共问题的处理者。托马斯·R.戴伊甚至认为：事实上没有哪一个社会问题，它所涉及的群体不是向政府诉求解决方案——亦即旨在减少个人不便和社会混乱的公共政策。
20 世纪 30 年代，席卷整个资本主义世界的经济危机造成了西方社会的剧烈动荡。英国经济学家凯恩斯一改古典经济学理论相信市场作用、排斥政府干预的思想，提出了政府要干预经济的政策主张。今天人们普遍认为，凯恩斯的经济理论就是他的经济政策理论，即通过政策手段来处理经济问题。美国的一些学者也根据这种主张为罗斯福总统的新政出谋划策，并且产生了积极的效果。在这种情况下，西方各国政府越来越多地介入到经济和社会生活各个领域中，采用各种政策手段和方法直接干预经济和社会的发展。于是，政策的数量不断增多，作用不断增强，对经济和社会的影响不断扩大，政府逐渐成为集中主要权力的“万能政府”。
同时，随着经济和社会的不断发展，社会矛盾和社会问题也日益复杂化。现代政府所面临的已不再是个别的、单一的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题，而是大量的相互关联、相互制约的越来越具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会问题和矛盾。面对这些复杂的社会问题和社会矛盾，政府仅凭其传统的经验决策和常规管理是难以应付的。因此，政府必须依赖于现代政策科学的知识、方法和智力支持，以不断提高其政策制定和政策执行的能力。于是，各国政府和大财团普遍加强了对政策研究的支持和鼓励，各种专业的政策研究组织如雨后春笋般地建立起来。他们通过自己的政策研究和政策分析以及政策方案的设计，为政府政策制定提供智力支持和咨询服务，并影响政府的实际政策制定。当时美国社会流传了一种比较普遍的看法，即“政治求助于学者”。然而，这一政策研究趋势由于二战而被打断。第二次世界大战后，为了进一步稳定社会，适应政府干预经济和管理社会的需要，承担起科学决策的重任，各国政府都深感必须借助于公共政策这一工具和手段，以较好地分配公共利益，维护其政治统治。
（四）政策替代文化的出现
在美国的选举政治中，选民依据不同情况，从认可政党到认可政策，即从“党派投票倾向”转向“问题投票倾向”。在“党派投票倾向”中，党派成为政治的中心，而在“问题投票倾向”中，政策讨论成为政治的中心。这就是“政策替代方案”。在这种政治文化中，政策科学产生和发展了。
日本学者在考察美国总统竞选中选民的投票倾向时，发现美国人具有从“党派投票倾向”向“问题投票倾向”转变的文化。美国通行的是政党政治，有民主党和共和党两大党。民主党略倾向于自由，共和党略倾向于保守。但总的来说，美国的政治斗争并不是基于不同意识形态的政党的抗争。这就决定了美国选民的投票行为。
当两党的政策相差不大时，选民一般表现为“党派投票倾向”。选民依据所属的社会联合会以及收入、学历、地区性等因素，依照党派倾向投票，最终也就是按照选择自由政策即民主党的政策倾向或选择按照保守政策即共和党的政策倾向来投票。但是当社会问题激化，美国两党的路线分歧就逐渐加大。共和党日益发展成为白人和高薪阶层的代表，而民主党则成为美国社会弱者的代表。原先处于意识形态天平正中央的这两个党，开始在天平上滑动，自由党逐渐滑向左边，民主党逐渐滑向右边。这时，选民投票时不是早就事先定好的要支持的政党，而是在悉心了解候选人的政策纲领之后，才决定如何投票。换句话说，选民这时不是考虑自己是哪个党的支持者，而是考虑是“左倾”政策还是右倾政策的支持者。
从美国公共政策学产生的根源中，我们可以了解到以下几个方面的问题：第一，知识生产已经成为社会系统中的重要组成部分，社会科学家们可以独立、自主地思维。虽然，在西方仍然存在权力与知识的较量，并且强权一直统治、压制着知识，但知识已经具有相当强大的力量。第二，社会科学研究方法已经完成从规范向实证、从定性向定量的转移。在社会科学研究中牢固地建立起实证的传统和以个案、行为研究为主的精细习惯。自然科学和工程科学中的系统方法、数学模型已经成为社会科学工作者的训练工具。第三，社会政治过程建立在民主和法治两大基本平台上，政党的政治竞争，社群主义政治的发展和公众广泛的政治参与，从而使政策成为政治系统运行中的重要公共产品和政治竞争的重要工具。
公共政策学植根于美国土壤，但它为什么后来成为世界性的“显”学呢？这是当代社会政治经济文化和科学技术发展的结果。
首先，在全球化和现代化的推动下，产生了越来越多复杂的国内和国际问题，公共政策也面临越来越多的挑战。全球问题的解决，已不能单单依靠一国或几国的“政策制造”，而需要全球的政策协调与政策行动。区别于传统的农业社会，现代工业社会具有动态性、变异性和开创性的显著特征，呈现出政治世俗化和社会政治化的景观。所谓政治世俗化，是指人们对政治的认知、评价、情感的理性化，人们越来越重视政治的因果关系和政治参与的机会，自信拥有影响公共政策的选择，从而改变环境的能力。所谓社会政治化，是指在当代社会中，随着国家阶级职能的相对和绝对弱化，管理职能的相对和绝对增长，任何社会问题如果没有政府的参与是不可能得到解决的。特别是核战争威胁、生态环境的恶化、人口增长的压力、经济发展的不平衡等，已经超出了国界，成了全球性的问题。1995 年，举世瞩目的联合国发展问题世界首脑会议在哥本哈根的首次召开，开创了世界各国政府合作解决当今社会三大问题：减少失业、解决贫困和增强社会和睦的新范例。现代国家的历史是国家功能不断扩大的历史，原由家庭、乡村、地主、教会等其他力量所执行的职能，都逐步集中到国家手中。反映在政府功能上，现代国家既不是“管得最少的政府就是管得最好的政府”的消极政府，也不是事无巨细地实行包办主义的全能政府，而是一个有限的“积极政府”。与传统政府相比，现代政府所承担的公共政策制定的数量和难度都是无与伦比的，但面对极其复杂的社会问题，现代政府也常常感到力不从心，因此，改进现代政府制定公共政策的能力和水平就成为必要。而社会环境的变化和发展也为这种必要提供了条件。科斯教授在《社会成本的问题》一文中指出“在企业内部组织交易的行政成本也许很高，尤其是当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。以可能影响许多从事各种活动的人的烟尘妨害问题为例，其行政成本可能如此之高，以致于在单个企业范围内解决这个问题的任何企图都是不可能的。一种替代的办法是政府的直接管制，政府不是建立一套有关各种可通过市场交易进行调整的权利的法律制度，而是强制性地规定人们必须做什么或不得做什么，并要求人们必须服从之。”从以上论述可以得知，政府的公共政策（或称直接管制）是一种在市场、企业的社会成本很高的情况下的现实选择或者替代选择。这也事实上从理论的高度论证了公共政策存在的理论基础，也就是公共政策存在之逻辑。
其次，市场经济的纵深发展和世界改革浪潮的推动，公共政策的功能和作用愈加突出。现代经济增长不同于以往经济增长的显著特征在于：经济高增长率和产业结构高变动率；不断加速的新技术革命带来大量新的经济增长点；世界经济一体化和国际竞争白热化。在这样一个不平衡和跳跃式的经济增长进程中，无论是发达国家，还是发展中国家，都面临着一个共同的发展任务，即如何利用新技术革命的契机，进行公共政策的战略选择，加速经济增长，获得动态的比较优势。从运行机制上讲，30 年代的大萧条和随后经济思想上的凯恩斯革命表明：难以指望市场经济能够实现自动平衡；而以前苏联为首的计划经济国家经济的一度迅速增长，特别是当代东亚经济腾飞的经验显示：政府在经济发展中可以发挥某种重要的作用。因此，第二次世界大战后，政府公共政策干预的做法几乎涉及市场经济的每一个角落。
再次，现代科学技术的迅猛发展，自然科学、技术科学和社会科学及其产生的交叉科学、边缘科学、横断科学和综合性科学极大地推动公共政策学的发展。现代政治科学超越了行为主义的处世态度，重新把国家请回来，不再把它仅仅看做是各种社会力量作用的结果，而是直接参与社会的作用渊薮。目前开始认为重要的研究，更可能取决于它对解决或修正某些紧迫的公共政策问题所能直接作出贡献的程度。而投入产出分析、线型规划、对策论、概率模型、计量经济学、微观分析、系统动力学等现代技术和方法在管理科学中的成功运用则为政府的公共政策制定提供了有效的分析工具。尤其是大型计算机的广泛使用和信息高速公路的建立，压扁了政府结构，使政府瞬时自身控制和控制社会成为可能。
最后，思想库和智囊团的成熟也是促进公共政策科学发展的重要因素。诚如德洛尔所指出的，思想库不仅是政治设计的有意义的发明，也是政策研究成长的摇篮。智囊和智囊机构在世界各地自古有之，它最先在美国迅速发展起来，但是真正的智囊团和思想库是现代的产物。在政策科学产生前后，美国已有大量的思想库存在，如兰德公司、巴特尔研究所、小阿瑟研究所等。这一时期思想库的特点是集中了大量高水平的各种专家及科学家，他们应用多学科的知识来研究政策制定的问题，他们相对而言较少受外界压力，并有良好的合作机会，可以把发现应用于政策的制定。思想库对于政策研究的意义，主要表现在：发展政策研究方法论，特别是论证性方法，如系统分析和其他政策分析方法；作为中间测试基地，可以把政策研究推广到实际应用中；为来自学术界和政府部门中专业政策学者创造一个良好的环境；把政策研究的成果凝聚为一个独立的学科。因此，德洛尔认为，思想库是政策研究的最纯粹的组织体现，每一位政策科学家都应把他的部分工作时间花在至少一个思想库中，以提高处理政策科学理论与政策制定现实之间的关系能力。