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秦始皇统一中国，建立封建专制主义中央集权的政治制度。皇帝是国家的最高统治者，集立法、行政、司法、军事、监察等所有大权于一身。皇帝下面设丞相作为助手，总领奉常、郎中令等十几个行政部门；设太尉管全国的军事；设御史大夫，统领御史中丞、待御史、监御史等组成的监察机关，用以纠察百官，振刷纪纲。
秦朝是我国封建监察制度的确立时期，作为监察制度的主体——御史监察机构已经从封建国家行政机关分离出来，监察系统初具规模。秦朝的监察机关以御史大夫为首长，御史大夫位秩仅次于丞相，位上卿，银印青绶，掌辅佐丞相之责；同时掌管典正法度，举劾非法，纠察百官。御史大夫下设御史中丞、侍御史或柱下御史等佐官，掌中央的监察、执法等权。对地方，秦设监御史，掌监郡，由中央御史机关派遣御史巡察诸郡。秦代御史监察制度的形成，不仅在当时具有重要的进步意义，而且对后代产生了巨大而深远的影响。
秦统一六国，建立起封建的统一大帝国和中央集权的政治制度，也确立了言谏制度。秦王朝的谏官有谏大夫、给事中。谏大夫，掌议论，无常员，多至数十人，为郎中令属官。给事中，以有事殿中，故称给事中，属加官，由大夫、博士、议郎兼领，无定员。给事中掌“顾问应对”，即随时进谏言，还要“平尚书奏事”，即后来封驳之任，给事中分为左右二曹。
秦始皇奋六世之余烈，振长策而御宇内，在六国的废墟上建立起一个空前统一的封建大帝国。然而，始皇帝准备传之万世的这个大帝国竟是出奇地短命，仅仅传到二世就灭亡了。这究竟是为什么？后人在总结秦王朝兴衰的历史教训时多认为，秦之速亡乃在于秦政治的腐败，秦法律的严苛，这些无疑是正确的。但是秦代监察制度的不健全与失控，应该也是其速亡的原因之一。正如王苻在《潜夫论》中所说：“二世所以共亡天下者，丞相、御史也。” [1]
秦始皇建立起一整套专制主义中央集权的政治制度，设置了从中央到地方的庞大而又完备的封建官僚机构和职官，组成一个相互联系的完整的统治体系。为了保证这个统治体系的正常运行，必须加强对中央和地方各级机构和官员的监察，因而设置了专门的监察机构，以防止统治体系的运转失灵。
秦王朝监察机构设御史大夫一名为最高监察长官，这名长官负责统率全体监察官员对政府机关及官员的违法行为进行纠举弹劾。御史大夫下属有御史丞和御史，负责中央和地方的监察工作。
秦代监察官吏地位很高，备受皇帝重视和信任，皇帝经常亲自指派御史去执行一些特殊的重要使命，如负责追查和审讯那些对最高统治者不满的人以及各种破坏封建统治秩序的人。
秦代的御史监察制度不可谓不完善，然而中国监察制度向来由御史纠弹和谏官言谏两部分组成，秦代的御史监察虽然制度健全，御史尽职，但是谏官言谏却十分薄弱。在谏官言谏方面，秦代虽有谏大夫、给事中的官名，但都是加官，而且无常员。《后汉书集解》引惠栋曰：“《齐职代》曰‘秦置谏大夫，属郎中令，无常员，多至数十人，掌议论。’”事实上，谏大夫也无常事。《晋书·职官志》曰：“给事中，秦官也，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对。”可见这一时期谏官言谏制度尚在草创阶段。
秦始皇是我国第一代封建专制帝王，他刚愎自用，不愿意听取别人的不同意见，他的权力也不愿意受人监督。他往往把正当的劝谏、议论当作诽谤、妖言。他下了“焚书”的诏令。规定：凡《秦记》以外的各国史书，皆烧之；除博士官外，天下有敢私藏《诗》、《书》、百家语者，全部都要送郡守、尉烧毁；有敢偶语《诗》、《书》者弃市；以古非今者族；官吏知情不报者同罪；令下三十日不烧书者黥面，罚四年筑城苦役 [2] 。秦始皇认为，通过下达这样的焚书令，就可以使人们不敢说话，不敢以古非今，不敢发表不同意见。
可是，人们却不听他的。侯生与卢生相与议论：秦始皇天性刚戾自用，骄傲自得，虽设博士七十人，只是当作摆设，并不使用，“上不闻过而日骄，下慑伏谩欺以取容”，天下之事无大小皆决定于秦始皇一人。秦始皇知道后大怒，派遣御史案问所有在咸阳的儒生，让他们互相揭发，将犯禁的460余人坑杀于咸阳，并要求“使天下知之，以惩后”。可见秦始皇不仅当时不愿意听取不同意见，而且不愿意以后人们再提意见。不仅不愿意听取别人的意见，就是自己身边的人包括儿子的谏言他也听不进。秦始皇大儿子扶苏反对焚书坑儒，进谏说：“天下初定，远方黔首未集，诸生皆诵法孔子，今上皆重法绳之，臣恐天下不安，唯上察之。”秦始皇大怒，将扶苏贬黜到上郡监蒙恬军 [3] 。如此骄恣拒谏，必然造成是非不分，善恶不辨，决策错误。
秦二世矫诏继位，其专权拒谏比其父有过之而无不及。
秦始皇三十七年（公元前210年），秦二世刚继位，准备杀蒙恬、蒙毅兄弟，子婴进谏说：“今蒙氏，秦之大臣谋士也，而主欲一旦弃去之，臣窃以为不可。臣闻，轻虑者不可以治国，独智者不可以存君，诛杀忠臣而立无节行之人，是内使群臣不相信而外使斗士之意离也，臣窃以为不可。”但是秦二世不听 [4] 。
秦二世元年（公元前209年），秦二世诛杀大臣、诸公子，宗室振恐，“群臣谏者以为诽谤”，对敢于进谏的官吏以诽谤罪进行严厉处置。
秦二世二年（公元前208年），秦二世宠信赵高，常居禁中，不与公卿大臣相见。右丞相冯去疾、左丞相李斯、将军冯劫进谏二世，请求减轻赋税，停建阿房宫和减省四边戍转，二世不仅不听，反而将三人下狱治罪，冯去疾、冯劫自杀，李斯被杀。
由于二世的拒谏，造成赵高得宠和专权。因此当赵高指鹿为马时，群臣中敢于直言，敢于讲真话的人已经为数不多，而且后来均遭到迫害。最后，秦二世死于赵高之手，也就没有什么奇怪了。
秦始皇、秦二世拒谏并钳制舆论，不仅不能说明他的强大，反而使得最高统治者消息不通、信息不灵，成了孤家寡人，造成决策失误。在暴君统治下，作为皇帝御用工具的御史自然也就很难起到其肃正弹非、激浊扬清的作用了。
在秦始皇、秦二世的独断专行下，御史成为推行暴政的工具。秦代御史的监察对象，不是至高无上的皇帝，而是除皇帝之外的百官臣民。御史是皇帝的耳目、鹰犬，完全秉承皇帝的意旨办事。当皇帝残暴无道时，御史们越是尽职，就越是滥杀无辜。
东郡天上落下陨石，有人在石上刻了反对秦始皇的文字，秦始皇派御史前往追查，可是查无线索。御史竟然将居住在陨石附近的百姓全部杀死，并燔销其石。
二世篡权，听信赵高之言，尽除先帝之故臣，诛杀大臣，当御史曲宫奉秦二世之命赐蒙毅死时，蒙毅认为自己无罪，不肯自杀，御史就毫不犹豫地将蒙毅杀害。
二世当政，赵高阴谋篡权，御史也没有尽自己的监察职责。赵高知道自己篡权的最大障碍是丞相李斯。赵高便在秦二世与妃嫔寻欢作乐时派人告诉李斯说：“此时皇帝有空，可以奏事。”丞相于是到宫门上谒，如此者三次。惹得二世大怒，说：“我平日有空的时间多得很，丞相却不来。现在正要看看歌舞，丞相就来奏事，这不是存心跟我过不去。”后来，赵高又诬告李斯想裂地为王，其子李由与陈胜起义军私相往来等。二世完全听信赵高的话。等李斯上书弹劾赵高有篡逆之心时，二世反而将李斯下狱，交给赵高案治。赵高派其门客十多人诈称“御史、谒者、侍中，更往覆讯斯。” [5] 严刑逼供，要李斯承认罪状。后来秦二世又派真正的御史去落实，竟也相信李斯的罪状。因此腰斩李斯于咸阳，并夷其三族。
拒谏造成秦二世耳目不明，赵高的受宠擅权、指鹿为马，也使得御史们人人自危，到了秦朝末年，御史已不再能秉公执法，纠弹奸邪了，而是成为暴君、奸臣的帮凶和工具。
总之，中国监察制度的两翼，其中一翼言谏监察在秦代已不起作用，皇帝不受监督和制约，造成皇权的绝对化，形成暴君专政。在暴君专政的时代，监察制度的另一翼御史监察由于本身的性质决定，它只能成为暴君的御用工具，而失去其监察百官的原有意义和应有的作用。同时，由于皇权的绝对化，物极必反，皇权反而显得极为脆弱。不受制约的权力必然导致腐败和权力的滥用，权力的滥用又将导致权力的转移和丧失。权力的丧失正是对权力滥用者的最无情的惩罚。秦代的监察实践无可辩驳地说明了这一点。可见，秦王朝二世而亡的重要原因之一乃是它的监察系统出问题，只重视御史纠举这一翼，忽略谏官言谏这一翼，拒谏饰非，刚愎自用，独断专行。秦朝的监察实践向人们昭示：监察的两翼即谏官言谏和御史纠弹具有同等的重要性，任何的偏废都是不行的。
[1] 王苻：《潜夫论·本政》。
[2] 《史记》卷6 《秦始皇本纪》。
[3] 同上。
[4] 《史记》卷88 《蒙恬列传》。
[5] 《史记》卷87 《李斯列传》。