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四、美国的国防经济安全机制

国防经济安全机制是保证国防经济安全能够顺利实现的各种机制的组合,由法律机制、动员机制、国防采办机制等组成。

(一)国防经济安全法规

美国十分重视以法律规范来调整国防经济行为,进行了一系列国防经济立法活动,制定了《国防生产法》、《国家安全法》、《联邦薪金比较法》、《预备役法》、《退伍军人优先就业法》、《军人退休金保障法》、《国防工业储备法》、《国防专利法》、《国防设施法》、《军事建筑法》等一系列国防经济安全法规。除此之外,美军还利用各军种部门的通告、规程和条令来进行有效的管理和领导。这些法律法规体系完整、结构合理、层次分明、涉及面广,充分保证了国防经济活动的有序开展。

1.军品采办法规

美国国会制定的《美国法典》共 50 个编目,其中有四个编目是关于军用物资采购的,是其他各层次制定相关法规的依据。这些法律规定详细合理,确保了国家的防御准备,保存了财政资源,提高了国防生产能力,建立起了美国的军品采购制度,其主要特点是:

第一,军品采办体系较为完善,分工明确。美国军品采办体制的基本模式是:国会主要进行预算控制和监督,政府进行决策指导,国防部负责分析、论证、决策,国防后勤局和各军种负责武器装备的研究、制造和采购。在国防部长和常务副部长的领导下,由国防部办公厅和有关部门负责集中决策和宏观管理,负责制定各军种采办政策、程序、规划、计划和预算,并指导和监督三军和国防部及业务局按照政策和程序的要求实施经过国会批准的计划和经费预算。在分工方面,美国国防后勤局负责三军通用设备的采购,而陆海空三军的专用装备则由三军各自负责采购。

第二,强化合同管理能力,规范监督机制。为了做到这一点,美国国防后勤局专门成立了合同管理司令部,统一负责管理各种合同;在国防部设立专门负责采购改革的国防部副部长帮办,目的是加强对采购工作的指导;在国防后勤局设立合同分配处和合同管理处,以加强对竞争性价格和工业资源情况的分析;同时设立国防合同审计局,对国防部签订的合同实施审查,从财务方面对合同和采办工作实施领导。

第三,采办大纲较为稳定,采办效益高。为了实现采办效益的最大化,美军在国防部实施有效的长期采办计划,考虑用渐进的方案来代替边缘技术方案,以减少风险,客观评估和预算重大武器系统的研制,按照经济性要求进行计划、保持动员能力以及实施计划性的机动。同时,在每项重大武器系统采办开始时,都会提出一个采办策略,对目标、资源、管理设想、竞争范围、招标合同类型和大纲结构,以及重要武器系统采办决策中的规定步骤进行说明。当采办策略被国防部主管部门批准,即用于整个研制过程,未经批准不得更改。

2.国民经济动员法规

第一次世界大战爆发不久,美国就通过了一个《增员法案》,这是美国较早的动员法案之一。1920 年,国会根据第一次世界大战经济动员的诸多教训,结合美国的实际情况,制定了《1920 年国防法案》。1935 年,上院议员向国会提交了著名的《克拉克法案》,包括《战时资本发行委员会法案》、《战时资产管理法案》、《战时财产征用法案》、《战时金融公司法案》等几个动员法案,成为第二次世界大战时期美国的主要经济动员法案。二战后国民经济动员法的地位和作用逐渐被各国政府所重视,美国也不例外,又相继颁布了《租借法案》、《战略和稀缺物资储备法》、《国防安全法》、《国家工业储备法》、《国防生产法》、《战争授权法》、《国家紧急状态法》、《国防设施法》等一系列国民经济动员法律法规。其中《国家安全法》是美国有史以来最全面、翔实的国防与动员的法律。这些法律的颁布使美国的经济动员活动有了法律依据,它规范了经济动员工作,强化了战争准备机制,形成了多层次、完善的经济动员法律体系,主要表现在:

首先,经济动员法律体系完备,层次分明。美国经济动员法律体系由经济动员基本法、经济动员专项法规、行政令和条例组成。其中经济动员基本法由国会颁布,具有最高层次的法律效力,是实施经济动员的基本法律依据,主要有《国家安全法》、《国防生产法》、《战争授权法》和《国家紧急状态法》。经济动员专项法规是依据国会制定的基本法律而制定的针对单项动员任务的专项法律、法规,主要有《国家工业储备法》、《国防设施法》、《洲际商务法》、《民航后备队条例》、《选征兵役法》等。行政令和条例一般由总统以行政令的形式发布,涉及动员方针、动员准备、动员组织和动员实施。其中第 10480 号和 12148 号是两个重要的行政命令。前者由艾森豪威尔总统于 1953 年签发,目的是规定国防动员局的组建和职责;后者由卡特总统于 1979 年颁布,目的是建立处理国内紧急事态的联邦经济管理机构,减少缓和各部门在动员工作中的冲突和摩擦,协调行政部门紧急事态时的工作。

其次,经济动员等级细化,根据威胁程度做出合理反应。美国经济动员计划分为六个等级。选择性动员,是针对平时国内出现骚乱或自然灾害而设置的。征召志愿后备役,是针对实施国际人道主义援助或在危机和早期所采取的动员行动。国际维和征召动员,是总统颁布行政令以精选后备役人员服役和扩大国际维和行动而设置的。局部动员,是在出现对美国构成军事威胁的紧急情况时所实施的动员行动,在总统或国会宣布国家进入紧急状态后实施。全面动员,是在多个地区出现紧急情况、国会宣布国家进入紧急状态,或对外宣战的情况下所实施的动员行动。总动员,是在爆发全球性战争的情况下所实施的动员行动,由国会通过法律或两院联合做出决议对外宣战或宣布国家进入紧急状态时实施。

再次,确定优先保障程序,确保不同资源的动员协调一致。为了使各种资源的动员保持协调一致,美国经济动员法律规定:在平时,按照战备计划在各种资源领域分别进行动员准备;在战时,某一部门制定动员计划时,必须充分考虑可能对其他资源领域造成的影响,避免出现不同部门争抢紧缺资源的现象。一般由联合作战计划与实施系统根据参联会确定的资源保障优先顺序实施,而这一优先顺序则根据国家战略和战区指挥官提出的保障重点确定,以保证最紧缺的资源优先满足最重要的需求,实现国家利益最大化。

3.军事后勤法规

补给、维修和运输是美军后勤保障的三大勤务。军事后勤法规是美军后勤的法律保障,它对平时、战时、不同环境、不同编制装备的各种供应标准、供应制度、申请制度、申领程序、时限要求、储备标准、基本携运数量等均有完善的规定,其作用如下:

一是统一全军后勤工作程序和文书。自上世纪 60 年代起,美军就建立了一系列“军事标准后勤系统”,包括物资的认领、发放、运输、财务核算、合同管理等各个方面,全军通用,也适应于计算机处理,为全军后勤工作提供了统一规范和共同术语。

二是在军用物资标准化问题上,扩大了军民通用性,促进了商业标准的优先采用。重视军用品的标准化,是世界各国军队的普遍做法,美军也不例外。他们建立了一套严密的标准体系、编码系统和信息处理系统。其目的是为了提高军事经济效益,解决市场经济商品多样性与军用品标准化要求之间的矛盾,使军用标准尽可能向市场商品标准靠拢,以利于减少军队物资储备,解决战时应急需要。

三是强化后勤机构的统一指挥职能。海湾战争后,美军为了抓住时机,进一步促进联勤的发展,在三军战略运输力量和战区联合作战的统一指挥等方面进行了一系列改革,大大加强了后勤的集中统一指挥。美军认为现代军事后勤是一个庞大而复杂的系统,如果没有集中统一的指挥,各业务系统就会失去协调,造成相互脱节和力量分散。美军还调整和优化了国防后勤局的功能与结构。继成立了全军性的国防合同管理司令部、国防给养局和国防财会局后,又将原来由各军种部和国防后勤局分别管理和控制的 330 个补给仓库转隶国防后勤局统一管理,合并后的仓库划为东、中、西三个“军品分发区”,对三军实施划区保障;并裁减了国防后勤局的人员,调整和关闭了一些不必要的基地和设施。通过这些措施,美军后勤在向精干、高效、合成方向发展方面又迈上了一个新台阶。

(二)国防采办机制

国防采办是一个采购军品、满足国家安全需求的过程。这一需求是在评估国内外安全形势的基础上确定的,它是确定国防供给规模和水平的依据。

1.国防采办的三个阶段

美国国防采办由系统采办前期、系统采办运行和系统维持保障三个阶段组成。

第一,系统采办前期。这一阶段是将文件转化为行动的过程。方案决策是方案精选的前提,它根据初始文件所反映出的需求对多种可能方案进行全面分析、遴选。方案遴选,是通过国防科学与技术计划实现的。这一计划通过先期技术演示、先期方案技术演示和联合作战试验来确保创新方案和优良技术转向系统用户和采办部门。先期技术演示是用来揭示先期技术项目的成熟性及其增强作战能力或提高费效比的可能性。先期方案技术演示是用来判定成熟技术的军事实用性和开发效果最佳的作战方案。联合作战试验是用来提出和估价以作战方案为基础的假设,以寻求和推荐各种变革的最佳途径,从而极大地增强未来联合作战能力。“方案精选”,是由国防部领导层组织人员对备选方案分析计划进行论证、精选,评估各方案的技术成熟度、技术风险和必要的技术成熟性演示验证要求等因素,选出最佳方案。

第二,系统采办运行。采购方案被批准后,采办过程就进入了系统研制和验证阶段。这一阶段主要是对系统进行早期使用评估,将经验证的子系统整合到完整的母系统中,从而降低集成风险,为评审设计的完备性及下一阶段的提案做准备。它通过在符合关键性能参数的特定环境中进行实弹射击试验与评估验证,对系统的发展、使用以及生存能力和杀伤力进行广泛测试和技术审查,验证是否满足用户需求,是否具有实用性、互操作性、集成性,并准备初始低速生产提案。该提案一旦被批准,初始低速生产便开始了。它低速生产具有代表性的产品,进行初始作战实验与评估、实弹试验与评价,并将报告提交国会,建立初始生产基础。报告被国会批准后,系统就进入全速生产阶段。这一阶段应根据变化的外部威胁不断调整生产部署,监督生产情况,纠正缺陷,弥补不足,以改善系统的整体性能,并适当进行后续试验与评估,以建立稳定高效的生产和支援基地,保证装备系统的持续保障能力。

第三,系统维持保障。维持计划包含保持所部署武器系统待命状态和作战能力所需的一切因素。实施后续作战试验与鉴定计划,以评定所部署系统的作战效能、生存能力、适应性和互用性,并发现存在的缺陷,及时对硬件和软件进行改造和升级,以增强部署系统的准备及作战能力。

2.国防采办机制的主要特点

一是统一领导与分散实施相结合。对于一些重大战略武器项目和跨军种采办项目,国防部设置专门机构直接管理,如设立国防部直属的“导弹防御局”,对导弹防御计划等重大战略性项目实行全军集中统管,强化导弹防御系统的体系建设。对于合同监管、后勤保障、合同经费支付和合同审计工作,国防部设立“国防合同管理局”、“国防后勤管理局”、“国防财务与会计局”和“国防审计局”等直属业务局对其实行统一管理。全军武器装备各项目办公室和其他相关采办机构为其提供相关专业性服务。陆、海、空三军负责具体装备型号的项目管理。各军种都建立了完备的项目管理体系,设立了若干计划执行官,对各个具体装备采办项目还设立了项目办公室,负责具体项目的全寿命采办管理,如制定装备采办计划,组建项目办公室,选择承包商,组织试验与鉴定、负责装备采办的全过程管理等。

二是采办管理专业化。美国国防部项目管理体系经历了从过去的行政管理体制到目前的采办执行官体制的转变。目前,美国建立了一套完善的项目管理组织体系,各军种和导弹防御局等部门都设立了“部门采办执行官”、“计划执行官”等职位,并成立了各种“项目办公室”,实行专业化采办管理。1986年 6 月,美国国防部对国防采办体制进行了重大改革,在国防部设立了统管采办工作的副部长,在军种系统司令部设立了计划执行官,管理某一领域的若干项目办公室,以此建立了一条从项目主任到采办副部长的报告渠道。改革开始时,计划执行官一般由专业系统司令兼任,造成了计划执行官的工作严重受到系统司令部的行政干扰。为此,1989 年《国防管理审议》要求将计划执行官组织与系统司令部脱钩,另建立一条由国防采办执行官——部门/军种采办执行官——计划执行官——项目主任组成的采办指挥线。这样,就将军种采办体制分为两个系统:一是采办执行官系统,专门负责本军种重要的采办项目管理;另一条是专业系统司令部系统,负责管理那些不归军种采办执行官管理的小型计划项目和采办人员的教育、培训,为计划执行官和项目主任提供人员和后勤保障服务。这种管理体系的主要优点是管理层次减少,指挥渠道畅通,决策更快捷、效率更高。同时也增强了项目主任的职能,有利于更好地实行采办专业化管理,提高管理的专业水平和工作效率。

三是实行各阶段管理职能分开的管理体制。从宏观体制看,为了防止政府机构权力过大,更好地起到监督作用,美国实行的是立法、司法和行政三权分立的政治体制,国会、总统、国防部等政府部门之间形成了一种权力分立并相互制衡的运行机制。与此相适应,装备采办管理也实行的是这样一种体制和运行机制,即各种职能相对分开、相互制衡。需求制定、资源分配管理、采办项目管理、合同管理、合同监督审计、合同争议处理等分别由不同部门负责,需求制定主要由作战需求部门负责,资源分配主要由负责财务和经费的部门负责,项目管理主要由项目办公室等单位负责,合同管理主要由各级合同管理办公室负责,合同支付主要由国防财务会计中心负责,合同审计主要由合同审计部门负责,合同争议仲裁与处理主要由武装力量合同申诉委员会负责,而该委员会归国防部长办公厅负责法律事务的部门管理。这样就在装备采办管理过程中,形成了各部门独立发挥作用,相互制衡的管理模式。例如,在重大装备采办项目全寿命管理过程中,项目办公室是采办管理的责任主体,对这个项目的全寿命管理负责,而其他相关部门则要对该项目的客观、公正评判负责。

(三)经济动员机制

美国的经济动员机构中,国防部的任务最重,它不仅是动员计划的主要制定者和执行者,还是平时动员准备和战时动员实施的组织者。指导、协调和协助工作则由联邦政府的其他部门和机构承担。

1.动员机构及其职责

国家安全委员会。该委员会是讨论国家安全事务的机构,作为总统顾问,综合协调与国家安全有关的内政、外交和军事政策。它由总统任主席,副总统、国务卿和国防部长为法定成员,参谋长联席会议主席为法定军事顾问,中央情报局局长为情报顾问,他们在国家安全委员会的监督下管理国家紧急战备计划。

联邦紧急管理局。该局于 1978 年成立,负责紧急管理,协调整个国家的动员计划工作,它是国家资源战备和管理的重要协调者。其主要职责是:负责制定和协调联邦政府各有关部门和机构的紧急战备规划与计划;执行联邦动员计划和国防动员令;协调和安排满足国家安全所必需的生产和分配计划;向联邦政府非军事部门与机构、州和地方政府,以及国防部门提供满足紧急后备岗位需要的从业人员的有关政策和措施;调整重要民用工业战略和指导政府的经济活动;管理国防后备计划,协调组建中的其他机构和活动,提供合适的招募新兵和训练标准,批准后备部队的预期名额,以及发布有关规章和条例。

紧急动员战备局。该局成立于 1981 年 12 月 17 日,其任务是研究如何把美国动员潜力转变为实际能力,使其既能满足武装力量需要又能满足国民经济有关部门的紧急战备需要,并为实现上述目标制定一系列紧急战备政策和计划。一旦出现紧急事件,该局负责制定满足国家需要的广泛的国家政策和计划。其具体工作包括:系统地提出与紧急动员战备有关的政策和建议;制定政策指导性文件以利于执行已批准的政策和计划;在有关政策指导下,提出解决动员战备问题的方案。紧急动员战备局局长由总统安全事务助理担任,国防部副部长(负责政策)作为国防部代表参与领导,其他成员还包括 21 个联邦政府部门和机构派出的代表。

国防部。该部负责工业动员的成员和机构有:负责政策的国防部副部长。其主要职责是:代表国防部协调国防部范围的工业动员工作,就逐段动员反应提供政策指导,监督国防部紧急管理系统,监督支援重要民用部门中的军事资源使用并监督执行国防部关键资产保护计划,担任国防部动员常设小组的副组长,该小组监督国防部全部动员工作。负责工业与国防计划的国防部副部长。其主要职责是:制定和监督工业战备计划规划、政策和程序的执行,以便迅速生产和修理关键和非关键项目、系统和部件(包括民用转产和扩大),满足作战需要,监督军种和国防后勤局工业战备计划规划的执行并加以指导,协调国防部紧急生产目录中有关项目和装备的国防生产优先顺序,协调战略物资和急需原材料的储备,协调生产中的薄弱环节,协调与工业动员有关的设施与设备、运输和能源,监督国防部制造数据系统的一体化,向国防采购局和国防研究局提交工业基础报告,兼任国防部动员常设小组副组长。负责部队管理与人事的国防部长助理。其主要职责是:确定或验证军事人员和文职人员的动员需要、要求和补充办法,协调其他部门的工作,制定有效的使用人力资源的政策。参谋长联席会议组织。其主要职责是:评估军事威胁并向参谋长联席会议主席提供有关工业动员方面的咨询和建议,就工业动员设想和能力,向有关司令部提供指导以支援作战计划,公布列为密件的两年一次的联合作战计划文件和联合战略能力计划,该文件和计划叙述预期的工业生产和支援作战的维修能力,指导军种的工业战备计划规划的执行,计划并实施定期的工业动员演习以检验工业战备计划规划政策并指出其存在的问题,为以时间划分阶段的逐段动员提供器材需求量。国防后勤局。其主要职责是:制定工业战备计划目录,制定军种和国防后勤局管理的器材与业务计划,制定工业战备措施以便克服短缺的工业能力,保留满足和平和动员时期需要的工业厂房设备储备,并研究分析军种对这些设备的需求,管理国防合同。

商业部。强制推行国防优先权与分配系统,代表美国处理北大西洋公约组织工业战备计划规划事务,监督影响紧急增产和动员需要的美国国防贸易。评估美国工业能力、薄弱环节和制约因素,资源不足时,依据国防优先权与分配系统,控制民用工业产品量和分配。

能源部。建立和保持国家石油储备,确定能源(石油、天然气、电力、矿物燃料和核)的优先权与分配,加快国防需要的核武器的设计、制造和改装。

内务部。评估国防和重要民用部门用水和非燃料矿产资源的可利用性,确立索赔、分配及非燃料矿产资源控制的管理方法,协调获得战略和非燃料矿产资源方面的工作,并确定战略和非紧急物资的进出口报价。

劳动部。确定满足国防部劳动力需求和重要民用活动所必需的熟练技术类别,监督民用人力的补充、训练与分配。

运输部。确定满足国防部人力和物资输送的需求量,制定国防部人力和材料输送的优先顺序,管理所有联邦、州、地方的道路、桥梁、隧道和公路维修设备。

财政部。担任联邦资源负责人的职务,管理金融业务;建立金融优先权,负责分配及控制,向承担紧急生产和研制急需装备的工业部门提供资金或贷款保证。

海事管理局。建立和保持拥有充足熟练技术人员的民用造船和修理能力的动员基础,在国防部工业战备计划规划的框架下执行相关计划规划。

2.动员计划的制定

制定和执行切实可行的经济动员准备计划是和平时期必须持之以恒做好的工作,是满足部队现有装备储备和紧急时期急剧增长的军事需求的重要保证。因为制定计划的过程就是依据未来紧急事件的军事需求量,找出国防工业生产能力的不足、薄弱环节和制约因素,有针对性地制定战备措施和动员准备计划。然后按优先顺序、有计划地逐步实施,以提高武器装备的紧急增产能力和工业对战争的反应能力。

第一,逐段动员反应。为了能够充分快速地应付多种潜在的紧急情况,美国目前正在试验一种新的逐段动员,即依据针对危害国家利益的敌对行为程度的增加,工业基础逐步扩大反应。

第二,制定工业战备计划。美国工业战备计划分为紧急增产和动员计划两部分,制定计划分四步完成:一是根据军方提出的评估材料、部件、人力和设备需求量确定项目与武器系统;二是确定计划生产商和合同商的代表;三是调查主承包商和转包商的生产能力,以确定生产中存在的薄弱环节;四是为工业战备措施制定计划和预算或采取相应政策以克服存在的问题。美国几个司令部的司令每年向参谋长联席会议提交一份紧急项目和系统目录,参谋长联席会议把该目录整理成一份按优先顺序排列的紧急项目总目录,并把它分发给国防后勤局和各军种。根据总目录,军种制定自己的紧急项目目录。其后,军种和国防后勤局汇编工业战备计划目录,该目录中的项目和系统是工业战备计划的有机组成部分。每个军种都把本军种工业战备计划目录送至国防部长办公室、其他军种和国防后勤局。武装部队生产计划机构或采办机构根据每年生产基础分析中提出的不足的生产和修理能力、薄弱环节或限制因素,制定工业战备措施。采办机构审定工业战备措施,确定是投资还是不投资,是目前投资还是动员日或动员日之后投资。工业战备措施的最终批准必须按国防部计划和预算程序进行。采办机构必须让武装部队生产计划官员和计划生产商随时了解每一项工业战备措施的进展状况。 Xm1zQ915xll4bqRsBRkTIpDiwoCq3Q0FL7jyYWQQ5/pD5Y/KL8DztIIcipTcCt03

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