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财政是搞分配的。它既属于历史的范畴，也属于经济的范畴。国家财政不是从来就有的，也不是有了人类社会就有财政。它是伴随着国家的产生而产生的，并且它又是伴随着国家制度的更迭而不断完善财政的形式及内容。
为了说清国家财政的产生，我们从国家是什么谈起。列宁指出：国家是一个暴力机器，是一个阶级压迫另一个阶级的暴力机关，包括军队、警察、法庭、监狱、行政管理机关及公务人员。国家作为暴力机器和行政管理机关，不创造任何物质财富和物质产品，但国家却需要物质的消耗，为此国家只能凭借其公共的权力强制无偿地占有一部分社会产品，主要是剩余产品价值部分，即国家强迫公民捐税。捐税是财政的最初表现形式，也是最早出现的财政范畴，它是国家依靠政治权力强制征收的，是国家政权存在的物质基础。
马克思说：1.赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西。2.赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉；一句话，它是整个行政权力机构的生活源泉。3.捐税是国家存在的经济基础。
另一位法国启蒙思想家孟德斯鸠（1689～1755）说：“国家的收入是公民所付出的自己财产的一部分，以确保它所余财产的安全或快乐地享用自己的这些财产。”（《论法的精神》上册，商务，1981 年，212 页）
由此可见，财政是一个历史范畴，是伴随着国家的产生而产生的一种社会分配关系；财政又是一个经济范畴，是以国家为主体进行社会产品的分配，从而形成一种分配关系。
应该指出的是：国家和财政是相伴而生，没有因果先后之说。所以国家存在，财政存在；国家消亡，财政就失去其存在的意义。
国家财政伴随着国家的发展而发展，财政发展到今天大致经历了奴隶制国家财政、封建制国家财政、资本主义国家财政、社会主义国家财政。从财政最初形式上考察，它由奴隶社会、封建社会初期的实物税收发展到封建社会晚期、资本主义国家的货币税收。
在奴隶社会，国王是最大的奴隶主，一方面占有大量的土地和奴隶，另一方面又是国家政治与军事的最高统治者。其国家财政收支与国王个人的收支没有严格界限，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。奴隶制国家财政收入主要是国王强制奴隶劳动取得的收入和贵族、奴隶缴纳的贡赋收入，通过战争掠夺来的财物，田赋收入和捐税收入。国家财政支出主要用于王室支出，祭奠支出，军事支出，俸禄支出，农业、水利等生产性支出。其收支主要是采取有物捐物，有人出力的实物和力役的形式。
随着封建经济和国家政治制度的发展，国家财政收支与国王的个人收支逐步分离。封建制国家财政收入主要是官产收入、田赋捐税收入、专卖收入和特权收入。除此之外，封建国家还通过借债增加收入。其国家财政支出主要是军事支出、国家机构支出、王室费用、文化宗教支出、兴修水利和发展农业支出。封建社会末期，国家内外矛盾加深，为了满足对内统治事务的发展和对外战争频繁而增加的庞大开支，国家不得不向新兴资产阶级借债。于是就产生了国家公债这一财政范畴。
到了资本主义社会，随着货币经济的发展，财政收支主要以货币形式为主，实物形式为辅，以工业的产品税收收入为财政主要收入来源。除此之外，资本主义国家还大量举借公债。国家支出主要是军事、政治、文化、经济等方面支出。
我国财政理论界通过对财政本质含义的探讨，形成了“财政是以国家为主体的分配”的结论，简称“国家分配论”。国家分配论认为，财政是人类社会各个不同社会形态国家为实现其职能，以国家为主体强制无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配活动形成的分配关系。
国家财政的本质含义可以从以下几方面理解：
财政分配的主体是国家，包括以下三层含义：（1）财政分配以国家为前提。国家直接决定着财政的产生、发展和范围。没有国家这一分配主体，财政分配就不复存在。即非国家为主体的分配都不属于财政。（2）在财政分配中，国家处于主动的、支配的地位。国家是财政分配活动的决定者和组织者，财政收入的取得，支出的安排，其规模的大小、来源和使用方向，决定于国家的意志。因此，财政是国家可以直接用来调节经济的强有力的手段和物质力量。（3）财政分配是在全社会范围内进行的集中性分配。国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现，它要执行某种社会职能，这就决定了财政分配是在全社会范围内进行，具有社会性和集中性的特点。
财政分配的对象不外乎是社会总产品的一部分，主要来源于剩余产品的一部分。社会总产品的价值形式表现为C ＋ V ＋ M三个部分。 C代表物化劳动成本即生产资料中原材料的部分和固定资产累计折旧部分，这一部分不可能参与财政分配，而只能由企业内部进行分配。 V代表活劳动成本即生产性企业职工工资报酬，这部分也要由企业自行分配给劳动者。 M代表企业新创的价值中剩余价值部分，一部分由企业留利外，财政要对M中的另一部分进行分配。
国家有四大职能：政治、经济、文化、军事。国家政权的稳定有赖于经济稳定发展，人民文化素质的提高及军事国防的强大。这四大职能的实现只有借助于国家财政分配的财力来完成。也可以说国家的四大职能就是社会的公共需要，所谓社会公共需要是指向社会提供安全、秩序、公共设备和和平环境的需要；也就是社会人口和劳动力再生产与物质再生产顺利进行的外部社会条件的需要。社会公共需要区别于微观经济主体（个人、企业和单位等）的个别需要，具有以下特征：（1）公共需要具有非加总性。公共需要是社会公众在生产、生活和工作中的共同的需要，它不是普通意义上的人人有份的个人需要或个别需要的数学加总。就整个社会而言，为了维持一定的社会经济生活，为了维持社会再生产的正常运行，也为了维护市场经济的正常秩序，必须由政府集中执行和组织社会职能的需要。（2）社会公共需要具有无差别性。为了满足社会公共需要而提供的公共物品，可以无差别地由应当享受的每一社会成员共同享用。（3）社会公共需要具有代价不对称性。社会成员享用为满足社会公共需要的公共物品，无须付出任何代价，或只支付与提供这些公共物品的所费不对称的少量费用；而满足个人需要或个别需要的产品和服务，必须等价交换，支付等价费用方可享用。（4）满足社会公共需要的物品来源只能是剩余产品。如果剩余产品表现为价值形态M，就只能是对M部分的抽取。显然，在生产力尚未发展到足以提供剩余劳动和剩余产品时，不可能出现社会公共需要。另外，并不是全部的剩余产品都用于满足社会公共需要。例如，企业留利中的法定公益金，也是来自剩余产品。
国家财政作为一种社会分配形式有别于其他社会分配形式的特征就是具有强制性和无偿性。其一，财政的强制性是指国家财政分配是以国家为主体，凭借政治权利和社会公共需要的权利，对社会整体进行的分配，这种分配与生产资料所有制没有直接的关系。对不执行国家财政分配政策的单位和个人，国家要用强制的手段迫使其执行。如对偷税、漏税、抗税、欠税的单位和个人进行处罚。其二，财政的无偿性是指国家无论是从社会各单位及个人取得收入（税收）还是拨付机关行政单位经费、福利救济支出，都是无须对方付出任何代价或进行任何承诺的。例如：国家向单位收税不须对其付任何的报酬，而国家对社会拨付的救济款也不需被救济方偿还。
我们认为，从着眼于最深层次的财政本质进行剖析，国家分配论得出的结论是正确的。但是从发展观点来看，财政的具体内容已经远远超出了国家分配论的局限性。这是因为，其一，国家分配论在提出之初，从内容到形式都深深根植于中国当时的计划经济体制中，其思想基础、理论素材和服务对象都有着千丝万缕的联系。因此，很多具体的内容只适合于揭示和论证计划经济体制下财政活动方向、方位和方式，一旦推广到其他经济形态就会有很多不相吻合的地方。其二，国家分配论在单一制国家政体观的影响下，对中央与地方的财政权力的分配只可能停留在中央与地方的有限授权阶段，不可能设想依法分权。其三，国家分配论提出之时，中国财政分配的形式主要是税收和利润。税收当然契合于该理论的框架和体系，而利润的分配，由于缺乏非公有制企业的典型对比，其形式和内容并不规范，强制性、计划性和非对等性十分突出，使得国家分配论对财政特点的归纳也存在以偏概全的现象。
基于以上分析，我们认为，从本质的层面把握，财政是以国家为主体的分配活动的结论无疑仍然有其积极合理性，但是，在具体阐述其内涵和外延时不得不有所调整。首先，作为财政主体的国家不仅是阶级国家，也是公共国家，只不过这两种特性在不同的历史阶段上有着不同的表现而已。其次，国家作为财政的主体只是在国与国之间进行，既包括中央，也可以包括地方，这是现代财政收支划分趋势的必然结果。最后，财政并不必然具有强制性和无偿性。我们主张对财政作宽泛的理解，凡是以国家为主体的收入和支出活动，都属于财政的范围。财政活动有的具有自愿性，有的具有强制性；有的具有盈利性，有的具有非盈利性；有的是有偿的，有的是无偿的。但这并不妨碍财政是以国家为主体的分配活动之共性。
西方财政学一直是以市场经济基础上的公共需要和市场失灵为其研究的逻辑起点的，财政的必要性、合理性，财政活动的规模及运行模式，财政的功能及限制等都可以从这个逻辑起点中最终寻觅到理论依据。
西方财政学认为，人类的诸多需求大致可以分为两类，一类是私人需求，另一类是公共需求。私人需求是指个人能够独自满足的要求，是具有排他性的欲望，不允许他人共享；而公共需求则是公众可以共同享有的需求，是不具有排他性的欲望，某人对某件物品的需求不妨碍他人对同一物品的同样需求。这在人类经济发展的任何历史阶段都是相同的。
在市场经济条件下，私人需求及其实现和满足是整个社会经济运行的基础，建立在主体人格独立和私人需求互补基础上的市场机制可以高效率地配置资源，促进整个社会财富的最大化。而公共需求说到底无非是一种特殊的私人需求，国防巩固、社会安定、秩序井然是所有主体的必然需求，只是因为这是一种社会的共同需求，任何人对它的要求在质和量上都具有共性，但是却无法分割，不可独占，无法按照私人经济的收费形式进行供给，因为天然与市场的秉性不符，所以才称之为公共需求，并设法寻求特殊的主体以特殊的形式予以满足。由此可知，公共需求与私人需求仍然存在千丝万缕的联系，公共需求的满足，是为了更好地有助于私人需求的实现，这与市场经济所要求的个体利益独立、经济运行以个体利益为中心的理念是吻合的，也与西方财政学当时产生和发展赖以存在的资本主义和私有经济制度一脉相承。
可以满足公共需求的物品称之为公共产品，它不一定是真正有形的货物，更主要的应该是一种行为或服务，以及通过这种行为或服务所达到的效果。正如萨谬尔森所言，所谓公共产品是每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人对该产品的消费。公共产品在消费时具有非排他性和非对抗性，一旦有人提供，不妨碍任何人同等地享受。如国防和治安服务一旦有人提供，任何人所感觉到的安全感不会因为付费的多少或有无而略有不同，这种服务是开放性的，无法为某人所独享，因此就必然会存在有人情愿搭便车而不愿意付费的情形，因为某个人的缴费相对于服务提供的总费用来说是微乎其微的，而要做到对每一个受益的人都去严格地足额收费，成本是非常高的。能够供应这种公共产品的主体当然不能完全排除个人企业或其他单位，但是这种活动都完全不能以市场交换的形式解释和实现，因为他们无法遵循市场机制作价收费，要么这种收费不可能，因为私人主体无法强制他人缴费；要么是收费成本或收费所带来的社会成本太高。
由于公共产品无法通过市场定价交换的形式予以供应，而私人不计代价地以公共物品为提供对象的慈善活动毕竟规模太小，与整个国家范围内的公共需求的巨大数量相比，微不足道，故而只有国家或政府才最合适充当此任。因为国家或政府是一类政治实体，其权力范围和活动空间覆盖整个领土或辖区，它们所提供的公共服务能够使每一个个体受益，与此同时它们也能够凭借政治权力，按政治程序强制性地获取提供公共物品的费用，并且使得任何人都没有机会“免费搭车”。这种为了提供公共产品而进行的公共收入、公共支出活动，便是典型的“公共财政”，为了供给公共产品而进行的公共支出和筹集公共收入，便是市场经济条件下财政的“公共性”所在和存在的必要性了。
