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本章中，我们把规范的公共治理逻辑向实践拉近，讨论公共治理的权力构成及其组织化路径。
讨论公共治理权力首先涉及一个秩序与制度之间的关系问题。
秩序是一个具有关系性质的概念，反映的是人与人之间所具有的一种稳定的人际关系状态，同时，秩序又是一个具有社会性质的概念，反映的是由多人关系网络所构成的集体内部关系状态。因此，从外部观察的角度看，秩序有着一种结构化的意义，显示了在特定的人员集体范围内，每个成员都沿着稳定的行为取向或行为模式，从而在集体中形成了各自固有的社会角色和社会关系地位。这些不同的社会角色地位被整合到一起，就可以被抽象化成为一个具有结构化特征的秩序状态和秩序概念。
当然，这只是一个关于秩序概念的静态描述，反映了秩序的自然生成过程。从动态的主体行为角度讲，秩序则反映了集体内部的个体成员，对于特定的行为取向或行为模式的遵从或服从，在此意义上，秩序就可以进一步表现为关于集体范围内这一系列行为取向或行为模式的规范性安排，也就是一系列关于集体成员应当做什么，应该怎样去做的行为安排，反映的是一种主观的秩序构建过程。规范性安排之所以为人们所遵从，而发挥其行为规范作用，首先要取决于关于行动安排的规范性信息能够为相关的人士所知晓。这就是具有信息传播或信息载体特征的秩序结构内容。
在人类的社会生活集体生活中，语言是人与人之间进行信息交流的基本载体，也就是说，社会信息交流的基本内容就是语言的交流。反映到秩序结构信息层面，就是关于秩序结构话语信息的确定、传播、理解、认同、响应以及服从等一系列的信息交流现象。这种秩序结构话语信息就是我们现在所说的具有文化特征的制度，也可以说，制度就是关于秩序的话语信息内容，是人类文化活动的后果。
所以，制度是一个相对于社会生活或集体生活状态的规范性概念，对应于社会系统理论关于社会生活领域的结构划分，也存在着指向不同利益归属领域的制度内容如政治制度、经济制度和社会制度等。
相对于具有客观存在特征的秩序来说，话语层面的制度规范显然有着较为明显的主观构建色彩。这里所说的主观构建，有两个方面的意思。一是指制度话语要反映既定的制度结构状况，这代表着话语符号对于社会生活现实的信息转换过程，比如人们在日常生活中逐渐形成的社会习俗、社会惯例等，这一信息转换过程在很多情况下都是基于人们的共同生活、频繁交往的社会事实而自然形成的，并不一定涉及有意识的主观建设。这主要形成了具有静态特征的秩序自然生成过程。二是通过制度话语的传播或制定活动来促成某种社会秩序状态的形成，这代表了作为人类文化活动后果的语言对人类生活本身的能动反作用，最典型的代表就是政治生活中的宪法、法律以及公共政策。这主要形成于主观性的秩序构建过程。
显然，无论是上述的哪一个方面，都可能存在着，甚至可以说必然存在着制度话语规范和现实秩序之间的割裂现象，也就是说，存在制度话语与秩序状态之间的不一致情况，制度话语并没有完整、准确、有效地显示或预示秩序现实。除了语言本身所固有的信息转换能力的限制外，主要来自两个方面的限制，第一个方面的割裂主要来自于人类的认知能力限制，第二个方面的割裂则主要来自于人类设计自身生活状况能力的限制。在绝大多数情况下，这两个方面都是密切相关的。
其实，从秩序与制度之间的关系角度看，几乎所有的具有理性导向特征的人类行为，都在于拉近制度与秩序之间的距离。比如第一个方面的科学认知行为、科学理论引导下的社会实践；第二个方面的制度规范行为和制度应对行为，等等。即使是反制度的革命行为也可以被理解为，由于现存制度规范与秩序现实之间有着无法逾越的障碍（如人的基本生存要求得不到满足、与广泛认同的价值信仰相抵触等等），必须调整或改变制度规范内容以与秩序相符合。
在第一个方面，无论是科学的认知活动还是科学知识引导下的社会实践，都带有着比较明确的个人主义色彩，可以通过个人的努力和个人行为予以体现，任何人都可以不借助于他人的直接帮助去创造科学理论、利用科学知识。而在第二个方面，无论是制度规范的制定，还是对于制度规范的遵从或反抗，都带有着鲜明的社会关系成分，而且，制定出来的制度规范也只有通过广大集体成员的遵从才能与秩序现实有效地联结到一起。
我们这里所要讨论的，主要就是这第二个方面的制度与秩序关系问题。从主体行为的角度看，这个经由制度与秩序之间关联性而产生的社会关系形式，在大多数情况下，都不是对等的社会关系形式，而是一种具有强制性特征的权力关系形式。
根据马克斯·韦伯的定义，权力就是“在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”
因此，在具有行为安排或行为规范意义的权力关系中，往往有着权力占有者的主动施加和权力对象的被动服从这两个方面的行为发生要素。表现在制度与秩序之间的关系问题上，就是由权力占有者充当制度规范的制定者或秩序的构建者角色，而由权力施加对象体现制度规范效力也就是现实的秩序结构内容。当然，在这里，制度制定者自身及其制度制定行为也是由其主导的秩序结构的构成要素。
这样，通过权力关系所固有的非对等性质，我们就把制度与秩序之间的关系问题进一步转化成为一个围绕着制度制定和落实的权力运行机制问题，此时，权力的运用也不再像韦伯定义中所说的，以他人的直接服从为主要目标，而是以制度作为权力运行的基本内容，也就是说，围绕着制度内容所发生的权力关系，已不再是个体之间的私人关系，而是集体与集体成员之间的公共性关系，是一种公共权力关系。权力施加者通过制度的规范效力实现对施加对象的强制性影响。从权力关系到公共权力关系，其间涉及的关系内容也发生了较为明显的变化。
具有私人性质的权力关系的形成，起源于权力施加者相对于权力施加对象的个人行为资源，如更强大的体力、施加对象所需要的个人需求物品等等，在施加者的这种个人行为资源的压力下，施加对象如果拒绝权力施加者的行为安排，就将面临利益损失的结果（如身体上的伤害）或实现不了自己必要的利益需求目标（如基本的生存条件），因此，权力关系的强制性特征，也是建立在某种不平等的交换关系基础上的。对于权力施加者来说，交换的资本就是其自身的行为资源，对于施加对象来说，交换的资本就是行为上的服从。
公共权力关系也具有类似的交换性内容，一个根本性的差异在于权力施加者所凭借的是来自于集体的公共资源，而且如何利用这些资源也不是根据即时的交换情境（如交换各方进行交换活动的意愿强烈程度等），而是有着外在的制度规定依据，或者可以说，特定的公共权力关系形式和关系内容，都来自于既定的制度规范要求。
所以，制度与公共权力之间的关系，将呈现一种双向的状态，即公共权力制定制度规范，同时，公共权力的运行又要依托于既定的制度安排，经由二者之间的双向关系，特定集体范围内的公共秩序呈现出一种极具主观构建特征的公共治理形势，公共权力，确切地说，公共权力的使用者乃是这一公共秩序中最具主观能动性特征的构建者和维护者，也正是通过公共权力与制度之间的双向关系状态，公共权力内部呈现出立法权、司法权和行政权的分化或分工形势。
三权划分首先是一种事务上的区分，其中立法权指向制度规范的制定或特定秩序机构的设计；行政权通过特定的集体行动或集体事务安排，指向制度规范与秩序现实之间的具体联结；而司法权则通过对制度规范与现实事态之间符合性的判定，强制性地维护制度在整个集体中的规范性效力。
相比较而言，负责制度产出的立法事务主要关注的是对现实秩序的认知和构建，也就是希望确立或维护一个什么样的公共秩序结构的问题。究其根本，秩序结构要由广大的集体成员来体现，基本内容就是集体成员的利益关系状况或利益关系结构，因此，制度与秩序之间的一致性问题在很大程度上就是指，制度规范能否或者在何种程度上反映了广大集体成员的利益满足状况和利益需求状况。导论中已经假定，每个个体都是其自身利益的最佳判断者和选择者。从这一点看，制度规范与现实秩序之间的一致性问题就被转化成了制度规范能否或者在何种程度上，反映或代表了广大集体成员的利益需求和利益诉求问题，是一个是否与集体成员的制度诉求相一致的问题，最终，也就是一个具有结果导向特征的民主化问题。也就是说，在立法事务或立法权的运行过程中，民主化应当是一个具有核心导向意义的价值标准，反映到组织设置层面，就是具有鲜明民主化特征的代议制组织的建立。
负责制度执行的行政事务主要关注的是制度现实化工作，也就是希望通过安排或规划集体行动的方式，使得制度的规范效力体现在集体成员的外在行为方式或行为取向上，因此，行政活动的后果，便是通过某种具体的公共事务治理活动，直接促成了特定的利益关系状态或公共秩序状态。也就是说，在围绕着制度规范的执行活动中，行政事务将面对两个方面的事态处理形势：一方面，是制度内容的落实活动，根据制度的规定，安排、规划乃至构建现实中的集体活动或集体事态；另一方面，针对已经发生或存在的公共事件或公共事态，在现有的制度架构内部，设定相关的规范性应对，引导事件或事态的演化方向。由于处于宪法法律层面的制度内容仍然具有很大程度上的抽象性，通常情况下很难把它们直接对应于具体的公共事件或公共事态，因此，无论是既定制度内容的落实，还是现实事件的制度应对，关于制度执行的行政事务都必然要面对一个制度的具体化过程，即用更加明确、更具操作性的话语来解释、细化或转化既定的宪法法律内容，这就是公共政策应对活动。从制度执行的角度看，公共政策应对活动涉及两个关键性的环节，即公共政策话语与宪法法律制度话语的一致性问题，这取决于一种语义连接或语义解释上的合理性，以及公共政策话语在现实中的操作有效性问题，取决于行动方案设计的合理性。
现代科学研究及其理论成果，在很大程度上代表了人类合理化思维与行为的分工和专业化趋向，也可以认为，在行政事务或行政权的运行过程中，科学化应当是一个具有核心导向意义的价值标准，反映到组织设置上，主要表现为行政组织职能划分的系统整体性特征，既能满足不同利益领域内的制度落实工作，又要适应处于不断变化状态的公共事务治理形势的需要。
负责制度维护的司法事务主要关注的是制度的效力后果问题，希望通过对于相关行为主体（个体或组织）利益占有状况的强制性影响（通常具有利益剥夺性质的强制性影响），促使其严格地遵从或服从宪法法律制度的规范性要求。司法事务所做的符合性判定，就在于判断特定事态所反映的秩序状况是否符合既定的制度规范所代表的秩序结构状况。从制度与秩序之间的关系角度讲，与行政事务相类似，司法事务也要面对制度话语的具体化解释工作，以与现实事态直接对应，但是与行政事务强调事前安排的规划导向性不同的是，司法事务往往强调一种事后的补救趋向，尤其是通过对违背制度规范的行为主体施加处罚的方式，强化制度规范必须得到服从和遵从的公共权威性质。因此，在司法活动中，一个具有关键性地位的要素环节，或者说，决定司法行为有效性的关键要素，就是司法组织能否以直接利益剥夺的方式，对相关的违法主体施加处罚。从前面转引的韦伯权力定义来看，这一要素内容完全符合权力的特征，无论是从施加方的强制性能力、被施加对象的非意愿要求，还是施加内容的交换性（如果抗拒，就将面临更大的利益损失）来看，都能满足权力的基本内涵。
同时，对于特定集体范围内的制度维护活动而言，司法事务显然具有明确的合法性特征，即符合既定的宪法法律制度。借鉴韦伯关于权威的讨论，我们把权威理解为权力的合法性使用。因此，可以认为，在司法事务或司法权的运行过程中，权威性应当是一个具有核心导向意义的价值标准，司法权或司法组织在整个社会中的权威性地位，就反映了特定的集体范围内的法的制约效力程度，也就是整个社会生活，尤其是公共政治生活的制度化水平和法治化水平，反映到组织设置上，就是司法组织在履行其司法职能时，所具有的相对于其他社会组织成员、政治组织成员、政府组织成员的强制性能力。
通过上面的分析，我们基本上确认了，在现代国家的公共权力构成系统中，不同组成部分所应当具有的核心价值导向，即立法权的民主化取向、行政权的科学化取向和司法权的权威性取向。当然，我们这里所说的核心价值取向并不排斥其他方面的价值标准，比如立法权的科学化标准，准确地反映现实的发展变化趋势；为了政策的顺利落实，行政权也要强调其强制性的公共权威地位；而司法活动中的陪审员制度也在于强调某种民主化的成分。
这样一来，我们就在一定程度上把三权划分问题，转化成为一个公共权力系统中，三种不同的价值取向问题。对于人类的理性行为来说，行为的目标总是指向一定的利益需求对象，无论是物质层面的还是精神层面的目标，而价值标准或价值取向的所发挥的作用，就是在我们面临不同的利益对象时，能够提供一个较为清晰的选择标准，比如我们根据质量的好坏来挑选水果，根据善恶的道德标准来选择我们在日常生活中追求的幸福目标。对于个体而言，价值标准提供给我们的是一个理性思考空间，而不是仅仅依靠本能的知觉反应。对于集体来说，依照特定的价值标准则意味着一系列具有行为规范特征的程序性要求，为集体行动提供一个规划设计的渠道，比如在民主化方面有一系列投票、选举和决策程序；在科学化方面有发现问题、分析原因、制定对策、设计方案以及执行反馈等程序；在权威性方面，有公开审判、答辩、互证以及判决、执行等一系列法定程序，故此，权威与法治之间有着某种一致性的内涵，可以把其放入到法治化的讨论空间。
在此意义上，立法权、行政权和司法权这三类公共权力的关系问题，其实也就是一个不同程序系列之间的交叉影响问题，也就是说，在不同的价值标准取向下，考察不同程序系列之间的相互进入、相互渗透和相互作用，乃是我们研究三权问题、三权关系问题乃至公共权力整体运行机制问题的一个重要切入点。这样，我们就可以通过现实的公共治理事件或事态，理解或分析在特定的国家范围内，相关的公共权力部门是否依照其应有的核心价值取向运行，是否会因为其他价值取向主导下的程序性因素的介入而改变其运行模式。比如行政事务过于强调其具有强制性色彩的权威性，而司法事务则由于行政权力的介入而失去权威性等。
应当指出的是，我们这里所说的不同程序之间的交互性进入，并不具有价值评判的意思，并不是说这样就好或是不好，只是以一种三权划分的视角，对现实中的政府运行现象进行解释的一个理论切入点。
公共治理组织，就是公共治理权力的主体性内容，其基本形式就是现代国家的政府组织，这里的政府组织，指的是涵盖立法、司法和行政等三个方面公共权力的“大政府”概念。
具有现代意义的政府概念，从历史的角度看，主要是指资产阶级革命胜利以后，所形成的以现代资本主义国家为代表的现代国家政府，当然，这其中也包括社会主义国家和新兴的民族主义国家。之所以称之为现代政府，是因为现代国家政府的构成与运行机制的民主化趋向、科学化趋向与法治化趋向，不仅体现在公共政治层面的制度规范和政治意识形态，更重要的是，这些价值趋向的规范效力实现，还必须有着现实的组织载体，即政府组织载体。
从政府组织机制的角度看，民主化主要表现在公共权力的组织生成、组织构成与组织运行这三个方面。
在公共权力的组织生成上，现代国家政府实行选举制式的政府组织成员，尤其是处于领导地位的政府组织成员的产生方式。选举的基本特征是公开性、广泛性和竞争性。公开性是指在选举活动的进行过程中，相关的选举信息，比如候选人资料、选举程序等要向社会公开，而不是所谓的暗箱操作；广泛性是指参与选举投票的选举人在整个社会成员中要有普遍的代表性，所有社会成员都有相对的平等选举资格，不存在歧视性的社会资格限制（比如种族、性别、职业等）；竞争性是指在候选人的设置上，要通过多个候选人之间的自由竞争、竞选方式来确定单一或更少的获选者。一选一式的等额选举显然不具有选举的竞争性内容。所以，根据不同的公开性、广泛性和竞争性程度，选举也有着不同的发展水平或发展阶段，属于民主化进程中的一个内容，从这一点看，当前中国正在推行的党内民主化改革，也是公共政治民主化、民主政治社会进程中的一个发展阶段。
本来，民主主要是一个关系概念，反映的是公共权力与大众政治权利之间的关系状况，民主化则具有程度的意义，指社会大众能够在何种程度上制约或影响到公共权力的构成与运行。在此意义上，民主只是公共权力生成机制和公共政治运行中的一个方面，或者说，只是公共政治生活中的一种民主方式，另外，还存在着其他的非民主方式。而且，我们这里所说的民主与非民主，并不带有价值判定的意思，并不是说，民主方式就是好的，而非民主方式就是不好的。在现代公共政治活动中，民主本身也其局限性，民主方式和非民主方式都是必需的，比如强制性要素、科学性要素等，它们都是非民主的政治活动方式，但是对于公共治理活动来说，都是必不可少的。比如公共政策的合理性需要科学的认知和论证，公共政策的落实也离不开公共权力强大的强制性能力。众所周知，立法部门乃是民主方式在公共权力组织中的最集中表现，行政部门的最高领导可能来自于民主选举，而普通的组织成员则主要实行常任制，可以说，行政部门有着极为有限的民主意义。司法部门方面，则很少具有民主的内容，虽然在很多国家都十分强调陪审员制度，但就其组织成员的来源与组织运行在法律制度依据角度看，并不具有直接的民主意义。因此，在公共权力构成层面，我们可以从系统环境的角度，考察民主的方式在公共权力组织中所占的地位及其变化趋向，比如立法部门的独立性问题、行政高层的选举问题等。
最后，在公共权力的组织运行上，现代国家政府的组织运行遵从的是一种代议制政府模式，代议从集体活动或公共决策活动层面体现着特定的民主化水平。从政府组织机制角度看，代议制其实就是一种公共事务决策机制，说它是民主化的基本构成内容，就是因为它是介于政治集权和直接民主之间的一种有限民主或间接民主形式，反映了在现代国家的公共治理形势下，民主的政治价值理想与现实的公共治理条件之间的权衡或变通形式。
概念层面或理想状态下的民主，在人类历史上的理论代表主要是指资产阶级启蒙运动时期的人民主权思想，尤其是卢梭的人民主权思想。卢梭通过“公意”这一概念，把社会大众在公共政治活动、政权组织运行中的权利地位推向了一个顶端。在他看来，公意是不可分割的人民意志，政权组织的运行必须完全体现公意的要求，代表公意的选择，否则，人民便有权推翻该政权，建立新的政权组织，表现为所谓的革命权。
理想民主在实践领域的代表主要是指古希腊的雅典在城邦内部公民范围内所实行的直接民主制。雅典的直接民主制度内容主要包括这样几个方面的内容：
一是公共职位的完全公共化。雅典所有的官职向全体公民开放，任何人都可以通过抽签选举方式（十将军除外）担任政府中的各级官职。二是公共决策的集体机制。雅典还实行委员会制，关于公共事务的决策主要由公民选举出来的执政官主持，但凡是重大事务均由集体做出决定，由集体负责。这个委员会主要是指公民大会。三是确保民主根本性政体地位的陶片放逐制度。
说雅典的民主是一种直接民主，不仅因为它在全体公民范围内的全民性，更重要的可能还在于一系列政府组织运行程序上的平等性，比如抽签、陶片放逐等，注重平等的选择方式在很大程度上打击了社会精英出现的可能，使得公共政治被打上了浓厚的平民主义色彩。
卢梭的人民主权思想遭到一些学者的批评和质疑，这些批评大都集中在公意如何确定的问题上，因为绝对的公意显然需要全体社会成员内部的一致同意。在现实生活中，尤其是在涉及人数巨大的公共政治活动中，基于利益差异、沟通障碍以及搭便车效应等交往博弈因素，通过一致同意方式得出所谓的公意几乎是不可能的。城邦制的古代雅典，本土的地域范围仅限于阿提卡地区，面积也就两千多平方公里，这只相当于中国一个大县的行政区域。在社会成员方面，全盛时期的雅典，享有民主权利的公民也只有9000多人。这个时候，很容易对人民做出明确的主体界定，也可以在一切重大问题上实行人民的直接决定。卢梭写作《社会契约论》所依据的原形——“日内瓦共和国”也只具有古雅典城邦的规模。
但是现代国家治理范围，无论在人员上还是在地域上，都远远超出古代雅典城邦的范围，这就使得经常开全体大会来决定重大问题这一民主方式成为不可能，即使确立了具有政治意识形态意义的民主政治价值导向，也只能实行一种代议式的政府组织和运行模式。即政府组织成员充当社会大众的代理人，统一协调和指挥国家范围内的集体行动，政府组织的运行致力于社会大众的公益，而社会大众则通过选举、社会舆论以及正式的政策诉求行为等方式对政府组织行为施加监督和影响。因此，在代议制政府条件下，社会大众对政府组织行为实际发挥的监督和影响程度也可以看作是民主化的一个方面内容。
从政府组织机制角度讲，法治化指的是政府组织的生成、构成与运行都有相应的宪法、法律制度文本作为必要的合法性依据。法治的对立面是人治，即所谓的长官意志、领导意志、领袖意志甚至君主意志等。在现代国家，宪法在各种法的文本中具有最高的等级制约效力，因此，以宪法至上为基本特征的宪政乃是法治化的核心内容和首要的构成要素。下面，笔者将沿着政府组织机构设置、人员构成以及组织运行的政府组织线路，从宪政、公务员制度以及有限政府这三个方面，简单讨论一下现代国家政府组织的法治化特征或发展趋向。
首先，从政府组织机构设置角度看，宪政意味着宪法文本对于公共权力的基础性地位，当然在英美法系那些不具有文本形式的宪法惯例也是这样。说宪法具有基础性地位，就是指，政府组织的产生、构成和运行都不得违背既定的宪法文本或宪法惯例，在不修改或废止宪法的条件下，违宪往往被认定为公共政治活动中对政府组织行为的一个具有根本否定性质的合法性判定。由此，在现代国家的政府组织划分中，又出现了一个与立法、行政和司法部门相对独立的违宪审查机构，在西方国家，通常就是指宪法法院（大陆法系）和普通法院（英美法系）；在当代中国，由全国人民代表大会的常务委员会行使这一审查权。关于具体的组织机构设置内容，我们在后面还会做专门的讨论。显然，宪法以及违宪审查机构在公共权力组织中的独立性和权威性地位，也能够体现不同的法治化水平，指示不同的法治化发展阶段。
其次，从政府组织成员构成角度看，现代国家的政府组织内部实行一种面向社会公开选拔、公共职位常任的公务员制度。它有两个基本特征，一是针对处于非政治领导地位的政府组织成员，在西方国家，主要是指行政部门中的处于非政治领导地位的政府组织成员，也就是通常所说的相对于政治官员的事务官员；二是任职官员不受政治形势变化（主要是指政党竞选形势）影响的常任制度。我们这里之所以把公务员制度的推行放入法治化的内容，根本的原因在于，在国家确定了宪政的政府组织原则的基础上，公务员制度又进一步从具体的法律层面对政治与法律做出了一个较为明确的区分。从公共政治的角度看，由不同政党、利益集团以及个人参与的政治博弈代表了社会中的不同利益诉求或利益差异，这些利益主体的政治活动（尤其是竞选活动）以其自身的政治经济利益为基本导向，但是他们的自由参与的合力却构成了整个公共政治领域的民主化内容。
另一方面，在多数情况下，公益都来自于不同的个体利益的自由整合。法律以公共权威的方式认定公益的内容，规范不同利益主体追求自身利益活动的后果，并且以稳定、明确的制度文本形式向人们展示出，公益的基本内涵及其获取路径。法律文本以公开的方式告诉人们，什么是正当的私人利益、什么是正当的利益获取方式，通过法律文本的规范，具有价值判定意义的社会行为的正当性就转化成为具有明确文本判断依据的合法性问题了。所以，从政府组织机制的角度看，政治所体现出来的是一种变化不居的利益关系形势，比如定期选举往往会导致高层政治领袖的更替；而法律则更多地指向规范政府组织运行的那个永恒的公益原则。
西方国家公务员制度建立的初衷，就是为了让政府组织成员，尤其是那些承担着更为具体的公共事务管理职能的政府组织成员，能够脱离政治活动、政治竞争的不稳定局面，而他们的公共职位常任也正是建立在法律的稳定性基础之上的。不仅公务员的组织身份、组织权力地位的建立与变化有着明确的法律文本依据，其组织行为也要受到相应的法律文本的规范和限制。公务员身份的获取、职位变化及其组织行为等要素在何种程度上能够摆脱政治活动的影响，是我们判断一个国家法治化水平高低的一个重要参照。
最后，在政府组织运行层面，现代国家的政府还是一种有限政府模式。我们通常所说的有限政府，大多是在政府与社会、政府与市场之间的关系意义上的，指政府应当给社会生活领域、经济市场领域留下自由发展、独立生存的空间，政府组织成员不能过多地干预社会经济事务。其实，从政府组织行为的角度看，这种关系只是限制的后果，或者说，是组织行为的后果，更多地反映了一种静态意义上的政府组织职能定位，对于政府组织成员来说，对其行为的限制不可能来自与社会大众之间直接的行为博弈，因为这会导致政府组织运行的不稳定乃至公共秩序的不稳定。真正的行为限制应当来自具有规范特征的制度层面，从组织行为发生的一般性或普遍性的意义上限制政府组织行为的方向和形式，这种稳定的制度限制就是指法律的限制性规定，现有法律文本对政府组织行为进行限制的充分性，以及政府组织行为对于既定法律制度的遵从程度就体现了有限政府意义上的法治化水平或法治化发展阶段。
在现代社会中，科学既是一种强调理性化和系统化的思维方式，又是一种强调规划性和反思性的行为方式。理性化指的是在面对客观或外在的利益目标时，相信通过人类自身的理性推理和计算，能够清楚地认识并实现这些利益现象和利益目标；对于科学来说，系统化不仅意味着一种关联性的思维方式，更重要的是，还强调关于这些科学认知话语表述即科学理论内在的逻辑统一性。从科学理论的社会效应角度看，理性化和系统化的一个直接社会后果就是科学理论在应用上的广泛性，在公共政治领域，具有某种超越于政治意识形态的普遍适用性。
规划性指的是在行为发生以前以及行为发生过程中，要对行为相关要素，比如时间、地点、人员、程序以及方法等进行预先的计划和安排，即形成一个指导性的行动方案，使相关的行为有章可循；反思性则带有追溯既往的性质，强调在对过去以及正在进行的活动做出反思的基础上，寻求改善既定的行为规划方案，由此改善未来的行为及行为后果。从科学理论的社会效应角度看，规划性和反思性的一个直接社会后果就是科学行为的合理性，在公共政治领域，这也意味着人们能够更有效地实现公共治理目标。
从政府组织机制角度讲，科学化有两个方面的意思，一是职业分工意义上的，指科学工作者越来越多地介入到政府组织过程，影响到政府组织的构成与运行；二是科学理论意义上的，指政府组织运行越来越带有科学理论色彩，有着一种理论化的倾向。
从政府组织机制角度讲，现代国家政府的科学化特征或发展趋向首先表现为制度设计，尤其是法律制度设计上的科学化趋向。
在《论法的精神》一书中，孟德斯鸠认为，一个国家或地区的法律制度确立或者说法律制度的特征，取决于该国家或地区自的然、社会以及人文气质等，用现代的语言讲，就是国情决定立法内容。在他看来，气候、土壤、政治体制以及民族习俗等要素都会影响到法律的制定，“不同气候的不同需要产生了不同的生活方式；不同的生活方式产生了不同的种类的法律。彼此交往多的民族需要某种法律；彼此没有交往的民族则需要另一种法律”。
“快乐的气候产生了坦率的风俗，带来了柔和的法律”，
比如印度的法律；“日本人的性格很残酷，所以他们的立法者和官吏完全不能相信他们”，
所以制定了严酷的法律，强调刑法的作用，而印度却有着很少的刑法。
但是，随着以法学为主要代表的现代社会科学的发展，立法技术也得到了前所未有的提高，类似于社会科学研究的一般性和普遍性，不同国家的法律制度内容也出现了一定程度上的趋同化，比如在宪法层面有大陆法系和英美法系的相互融合，一方面，属于大陆法系的一些欧洲国家，越来越重视以往判例的制度规范意义，另一方面，则是英美等国也更多地强调明确的法律文本在司法判定中的基础性地位。在具体的法律层面有各国间的相互吸收、借鉴，甚至直接照搬，二战后，日本的法律体系的建立，很大程度就是在美国主导下依照美国的法律体现予以构建起来的，这一法律体系在战后初期的日本发挥了巨大的制度规范乃至社会整合作用，也显示了现代法律制度所具有的普遍性特征。改革开放以来中国的立法进程也在很大程度上体现了这种借鉴式的法律生成方式，尤其是在涉及社会经济关系的民法领域表现得最为明显。
与这种法律制度内容构建趋同化相对应的是，在政府的立法实践活动中，越来越多的理论工作者尤其是法学界学者参与到其中，对各种法律制度的制订，发挥着日益重要的作用，比如在中国的全国人大法律委员会，就吸收了大量的法学以及其他社会科学领域的专家。
专业的理论工作者直接参与到法律的制订活动，既推动了法制工作的科学化趋向，同时，在理论与实践的结合过程中，法学理论研究本身也得到了较为迅速的发展，这一点，从改革开放初期，国内法学科的异常繁荣，高校广泛设置法学专业，大量扩招学生就可以看出。
其次，从政府组织机制角度看，科学化趋向还体现在具体的组织机构层面，关于政府组织机构的设置越来越具有技术化特征，越来越多的科学理论因素进入到政府组织机构的设置活动，这也使得在政治体制各异的国家之间，政府组织机构的构成出现了某种相互吸收、相互借鉴的现象，出现了一定程度上的政府组织机构设置趋同化。这一点，主要表现在行政部门中，以组织职能为依据所进行的内部机构划分，比如行政职能方面，当前已经逐渐形成以维持、保护、管制、扶助、规划、供给以及组织等一系列职能为核心的行政职能体系，各国行政组织机构的设置，基本上都是沿着这样的框架进行的。
这种组织机构设置的趋同化，一方面是与现代组织理论、公共组织理论以及人力资源管理、公共人力资源管理理论等理论研究的发展是密不可分的。另一方面，也来自于当今已经形成广泛潮流的全球化形势，尤其是经济全球化形势，共同的经济利益目标和经济问题，带来了相似的组织机制应对。
不过，考虑到行政职能的另一面即意味着行政权力，行政权力又在很大程度上代表着行政组织成员或政府官员的个人利益，因此，围绕着行政职能的政府组织设计或政府组织机构改革活动，科学理论与组织实践之间总是存在着一定的差距或脱节现象，尤其是在相关的组织机构设置或机构改革可能涉及削减政府官员的权力，影响到其实际占有的政治权力资源的时候，科学理论对于组织实践的指导意义常常会打很大的折扣。这一点，从改革开放以后，中国所进行的几次较大规模的政府机构改革也可以看得出来。在理论上，人们都认识到要精简机构，转变政府组织职能，做到政企分开、廉洁高效，但是，对于政府组织成员来说，一旦涉及具体落实，这些理论认识又往往停留在会议报告上的口头表态。这种情况，在科学管理理论最初进入美国的政府组织机构时期也曾经出现过。
再次，在政府组织运行，主要是公共政策活动层面，围绕着公共政策的产生，在现代国家的政府内部，出现了一种较为普遍的科学决策浪潮。一方面，在组织机制上，各国政府内部的决策者，尤其是处于高层领导地位的政府官员，越来越倾向于利用专业的研究学者为其决策行为提供理论上的指导和帮助。随着科学在现代社会具有了越来越大的影响力的条件下，通过科学工作者的介入，不仅能从公共决策阶段就可以提高对政策问题的认知和应对水平，而且，还可以利用科学在社会中形成的广泛认同，利用科学工作者在社会中具有权威地位的社会影响力，为政策规划在社会大众中寻求广泛的政策认同，进而提高政策推广和政策落实的效率。
另一方面，在上述民主化和法治化趋向的推动或保障下，社会大众尤其是专业的理论研究者也越来越主动地介入到公共政策过程之中。除了专业的理论研究之外，对现实的公共政策过程有着最明显的影响的莫过于近年来大量出现的，以思想库、智库、咨询中心、研究中心或研究所命名的公共政策研究机构，比如美国的兰德公司、英国的伦敦国际战略研究所、法国的经济和社会委员会、加拿大的公共政策研究所以及中国的天则经济研究所等。这些研究机构，大都有着非常正式的组织建制、较为成熟的学科整合构成以及多渠道的资源获取方式，因此，有能力开展较为独立的公共政策研究活动。它们对于公共政策问题的研究，既不像单纯的学术研究，过于强调理论的逻辑，而陷入抽象化的科学话语；又不像政府组织成员那样，受制于自身在公共政策中的利益关联，可以较为客观的认识和展望公共政策的应对。因此，往往能够较好地做到理论与实践相结合，既能够通过现实的公共政策问题研究丰富和发展相关的社会科学理论，又能够借助于理论逻辑的严密性和系统性，对现实的政策问题提出更具合理化特征的认识、解释和应对方案。
最后，可能也是最明显的一点，就是随着现代自然科学技术的运用，以办公自动化、信息化以及网络化为标志的电子政府的出现，使得现代国家的政府组织运作方式越来越统一于现代科学技术的发展进程之中。
通过以上的分析，我们可以看出，无论是政府组织的民主化趋向，还是法治化趋向和科学化趋向，其中蕴涵的一个基本趋势是，相对于传统国家的政府组织，现代国家的政府组织的主体是机构，而不是组织成员个人即所谓的政府官员。在中国的传统社会，把地方政府称为官府，把中央政府称为朝廷，前者是官员的工作场所，而后者则是向皇帝朝拜的场所，在那里，相对于政府官员，组织机构显然都是第二位的。