第一章
导论 公共治理的概念生成逻辑

本章依托于一个虚拟的公共治理个案——相邻耕地案例，力图揭示公共治理活动形成的逻辑路径，由此展示公共治理理论的规范性概念内容。

设有张三、李四、王五、赵六、冯七等五人，生活在同一地域，均以农业耕种为生，他们的耕地彼此相邻。在原初的生产状态下，与耕种活动密切相关的是耕地的灌溉、排水和粮食的运输问题。

为了使这个案例适用于讨论，还需对其做进一步的公共治理条件假设。

相邻假设。假设五人所占耕地面积相等，产量相当，空间相邻状况如图所示。

公共议题假设。第一，运输议题。冯七的地块外有一条路，但在地中，本来是没有路的，因此，如果想把地里的粮食运出来，就必须修一条贯穿五人（当然张三的可能不需要全部）地块的路（如图（1）上方所示）。

第二，灌溉和排水议题。张三地块外有一条小河，农作物在旱时需要浇水，在涝时需排水，所以一条贯穿于大部分地块的水渠也是十分必要的。道理同上。（如图（1）下方所示）

契约行为假设。议题的解决将以和平的方式进行，排除暴力式的以强欺弱。其实，绝大多数的社会科学研究都是以和平商谈的秩序作为基本的前提条件，如果没有这一点，所谓“科学的推理”都将会失去其实际意义。

个体理性假设。假设理性的个人总是以自己的利益作为确定行为取向的基础，而个人又是其自身利益的最佳判断者和表达者。

本来，张三等五人在各自的地块上自由生产，相互间并没有多少瓜葛，但是，运输和灌溉这两个影响他们基本生产活动的公共议题，使得他们不得不走到一起，讨论如何修路和挖水渠。我们也正是依托于这些活动的展开，逐步引入公共治理活动中的一系列基本概念，由此构建一个关于公共治理活动的逻辑生成路径。

对于五个人来说，粮食生产乃是他们维持生计的主要手段，可看作是其根本的生活需要所在。这里，首先引入公共治理活动的两个基本概念，第一个是利益。直观上，利益就是人们主观的需求或者需要。第二个概念是集体。它相对于“个体”而言，指多个个体基于某种联系（尤其是利益关系）而结成的人员联合体，而“联合”主要是指统一行动意义上的“一致性”。

围绕着修路和挖渠，张三等五人将开展初具集体意义的联合行动。

通常情况下，我们可以从三个层面认识人与其需求外物之间的关系状态，即一般性评价、特殊性需求和实际占有。一般性评价指对于该物的普遍性价值及获取状况的认知与态度（外物在一般的意义上怎么样）；特殊性需求指相对于评价个体来说，该物的被需求意向（主体想不想得到，需要还是不需要）；实际占有即是指对于物的实际支配（有没有得到）。我们将沿着这一思路对利益概念做出进一步的拓展，认为，不仅有实际占有的利益，还有观念层面的利益和欲求层面的利益。观念层面的利益主要表现为关于利益的价值评价，比如采用何种手段获取自身利益、利益对象对于所有人来说的普遍性价值或评价、如何处理在获取利益过程中与他人的竞争、合作与冲突问题等；而欲求层面则表现为对于获取利益的预期、计划或希望等。举一个最简单的例子，某人在一个苹果面前的利益状况，可以说，其观念层面的利益诸如苹果的味道如何；营养成分多不多、对人身体是否有益处等；欲求层面的利益则表现为某人是否希望得到该苹果；计划采取何种方式得到该苹果等；实际占有层面的利益即是某人是否获得了对该苹果的支配。这样，我们就可以在相当宽泛的意义上理解人们趋向于利益的行为，它们可能受实际占有利益的支配，也可能是受到利益观念或利益欲求的驱使。

下面，再回到张三等五人的利益需求问题。

五人的利益对象是粮食生产，一是要粮食的产量高，这是最基本的物质占有，从价值角度看接近于实用价值；二是粮食要能顺利地实现交易，这类似于交换价值。显然，在前者，技术——如灌溉和排水因素将起很大作用，而在后者，交易成本就将是一个主要的制约条件，就目前情况而言，修路占了交易成本的很大份额。建立在经验基础上上的技术知识决定了修路、挖渠构成了五人粮食利益上的观念层面和欲求层面，他们都有理由相信和预期，修路、挖渠将有助于提高其围绕粮食生产的利益获取。

但是，第一，各人在修路和挖渠上的利益需求紧迫程度是各不相同的，在修路问题上，对于单独的个人而言，从冯七到张三，成本依次提高，修一条彼此贯通的道路可以降低五人的成本总和，不过，这样一来，成本的各自比较差异就会更大，比如本来修路成本最低的冯七也要承担自己耕地被横向占用的成本，而成本看起来最高的张三却只需少部分耕地用以修路。同理，在挖渠问题上，情况则相反。第二，仅就个人的能力而言，无论是修一条完整的道路还是挖一条渠对于他们单个人而言都将是十分困难甚至是不可能的。所以，围绕着修路和挖渠，在五人之间将发生不同利益的预期和比较、基于讨价还价的矛盾与争论、各自利益的交易以及彼此之间的团结合作等行为。

这就是人与人之间利益关系的产生。修路和挖渠活动之所以发生，很大程度上就是建立在对这些利益关系进行了有效协调的基础上的。

在和平解决问题的前提下，为了利益关系的协调，彼此之间的协商、谈判，并达成某种协议或契约将是非常必要的。

显然，谈判如果仅仅是在私人之间进行，那么，谈判的成本——这也是一种交易成本可能是十分巨大的，而且，利益对比的差异以及谈判的多次、反复性等因素都可能导致整体协调的失败，保证张三私下里与其他四人的谈判结果同李四（或王五、赵六、冯七）与其他五人的谈判结果一致并不现实。

为了共同的利益——粮食生产与运输，较为可行（从成本及结果预期角度看）的办法就是大家坐到一起，公开讨论在修路和挖渠活动中，各自的利益付出、获取、补偿以及行为上的合作等。正是由于这种个体利益上的一致性和统一行动的必要，促成了公共生活空间的出现。

公开讨论的平台一般是会议或集会。会议首先要确定议题与议程，当然，这里的议题就是修路和挖渠问题，而议程则相对简单和随意一些；其次是个人表达自身的利益需求和付出成本预期，由于相互之间的熟悉程度以及各人对粮食生产、修路、挖渠等活动的了解，虚假表达的机会很小；接下来就是各人利益情况（付出与获取预期）的比较和讨价还价，由此确定关于修路和挖渠问题的集体行动方案——各人在成本或利益上的投入，包括耕地、工具、劳力、时间等。

这种公开的会议讨论的方式其实就是原初意义上的民主方式，它向我们揭示出民主的本有之意——民主是在涉及自身利益的集体行动中，集体成员均能够独立表达自己的利益需求，并把它放入集体决策的整合过程，直接影响到集体决策方案的活动过程。通过民主方式形成集体选择的过程，就是公共生活出现的原初状态，作为集体活动机制的民主，是公共治理活动的自然形态。

可以看出，民主与政治共同体——如国家、社会共同体如村庄、部族都不是必然相关的。民主孕育于集体行动的母体，依附于不同个体之间的利益预期、利益表达和利益交易过程。因此，利益涉入和集体行动乃是民主方式的两个基本条件。

不过，仅仅有利益涉入和统一的集体行动的需要仍不足以带来民主的方式，作为一种行为方式或行为取向的选择，民主的方式还建立在两个重要的关于利益和集体行动的价值观念的基础之上：

其一是自由。自由指主体对特定行为取向的选择与否都不受外界强制力量的阻碍，自由的前提是主体的独立资格与能力，而独立则标志着主体对自身行为的一种较为完全的所有权，它包括对行为发生的控制力，对行为获益的享用以及对行为责任后果的承担能力等内容。在本例中，自由意味着张三等五人对给自己带来主要利益收入的耕地有着独立的支配权和处置权，本人都能够决定投入自己的劳力和工具，并在占用部分耕地的成本条件下，促成修路和挖渠的完成，以换取更稳定或更高的粮食生产、交易利益。

其二是平等。相对于自由概念强烈的自我指涉性质，平等更明确地指向了关于人与人之间关系的认知和观念，也就是说，平等是一个关系概念，强调人们在行为资格或权利上的相同地位，基于相互之间的利益关联，无论是矛盾、冲突还是竞争、合作，他们都具有在互动中表达自身利益需求，向对方施加压力或寻求合作的行为选择资格与能力。但也正因为相互影响可能有着量上的差异，权利上的平等总会受到个人既有的行为资源的制约，使得我们对平等概念的考察常常陷入个人实际占有的利益后果的争论，反倒忽视了资格本身的关系意义。为避免这一点，在本例中，我们事先假定五人相同的行为能力——耕地面积相等、路和渠的方向相反，这样就可以认为他们有着相同的谈判或讨价还价能力。平等的意义在于，每个人都有大体相当的对自身获利前景的预期、并为之做出相应的利益表达以及向他人施加影响力的资格。

值得注意的是，作为一个价值观念，平等不仅是权利、资格，在集体行动中，它可能更应该是一种责任和义务，体现出每个人在获取自身利益时都需要付出相应的成本，尤其是在享有某种集体内的“共同利益”的情况下，“搭便车”行为是有悖于平等观念的。

当自由和平等同时作用于集体行动中的利益选择的时候，自由也就变成了关系制约下的自由——也就是通常所说的相对自由了，即每个人在行使自身自由的同时，不得限制他人同样的自由选择机会。

建立在自由和平等价值观念基础上的民主方式是公共治理活动的原初状态，也是理想形式，但这只是纯粹的理论状态，现实中，各个假设条件总会在一定程度上难以得到满足，我们正是以此延伸出对公共治理理论与实践状况的描述和讨论。

何谓“公共”？从构词角度看，公共是相对于“私人”而言，它与集体有着必然的联系，是一种集体生活或者利益关系网络，在这种生活秩序下，人们因“公共事务”——如例中的修路和挖渠而走到一起，所以，公共首先是人与人之间的利益关系，是不同利益关系交织而成的网络结构。在利益关系的网络结构中，每个人都会因自身的寻利行为或利益获取状况，通过不同的关系脉络，对他人的寻利行为或利益获取状况发生直接或间接的影响，也就是说，对于每个个体而言，公共事务都具有明确的“外部性”，如何处理公共事务将会对每个人的利益获取状况产生难以规避的影响，当然，这种影响可能是正面的，也可能是负面的。

应当指出的是，以上讨论仍是建立在前述的理想型案例基础之上，此时，利益关系仅表现为个体与个体之间的利益关系，即便是这样，公共仍赋予集体或集体行动以特有的内涵，在某种意义上，公共促成了集体这一静态人员构成以“统一行动”的动态特征：

其一，公共意味着特定的资源构成——公共资源，资源可以看作是行为资本，它并不是凭空而来，它来自于集体中个体成员的个人资源，或者是权利（如部分自由权）的让渡；或者是资本（如物资资源、个人时间）的贡献；或者是能力（如体力）的共享，等等。这些个人资源联合到一起，便可能发挥着一加一大于二的功能，形成公共资源，作为一个整体，充当着集体行动的资本。从集体与个体成员的关系角度看，这种公共资源往往就是指能够影响个体成员行为的公共权力，也就是对其行为的强制力。强制力的内容主要包括两个方面，一是行为方式或取向上的规划、协调和指挥能力；二是行为过程及行为后果的监督和控制能力。显然，在公共的范畴之下，来自于个体自由选择的集体行动已经在很大程度上改变了个体的自由权利状况，就个别的公共事件如修路、挖渠而言，这种改变或许还不甚明显，但是，如果有持续、大量的公共事件在该集体范围内发生，并与所有集体成员有着直接的利益关联的话，公共权力对个人自由的制约性就可能形成某种稳定化的形势，当然，制约程度仍要取决于二者之间的具体互动。

其二，公共意味着某种形式的公开性。公开的内容是有关公共事务的信息，一方面是在集体层面，对公共事务的应对策略、计划及其执行状况信息；另一方面，则是作为个体的集体成员对于公共事务的认知信息、利益诉求信息及其对于集体应对策略的回应性信息等。因此，公开其实就是围绕着公共事务的信息流动机制。公开的对象是集体范围内的所有成员，当然，在前例的假设下，所有成员均是直接的利益相关者。根据公开的内容，信息的流动方向有两个，一是指向集体或公共的个体成员信息的收集或整合；二是指向个体成员的集体或公共信息的发布或传达。在案例中所设定的理想状态之下，公开的途径可能只有全体会议或者集会这一种。

仍然在此例中，根基于前述的民主条件，公开的公共资源使用将导致一个如何使用的问题。通常的情况的是，在个体成员之间，对于公共资源的使用方式可能会出现某种争议或不同看法，这些争议常常通过在全体会议中讨论的方式寻求统一的集体对策，集体对策的形成过程，就是集体成员之间共识的形成过程。由争议到统一需要经历一个说服、妥协或交易的过程，但是，怎样才能说服争议的一方或双方接受那个统一的对策或方案呢？在我们假定了公共权力与个人权利的对等状态（这在某种意义上消解了既定政治权力的强制性），以及社会共同体中基于家族、宗族等因素造就的社会影响力之后，说服者关于公共事务本身的知识信息将处于决定性的地位，他或她能够通过这些知识证明自己的提议可以在提高整个集体利益的基础上，使说服对象的个人利益最大化。当然，说服并不是单向的，可以是双向乃至整个集体范围内的大讨论、大争论。

也正是在共识的形成过程中，我们将看到另一个重要的公共价值观念的出现，那就是“科学”。科学进入公共生活空间，与集体生活发生交互影响，并不是到现代社会才有的现象。

科学并不等同于知识，但它与知识总是密切相关的。起先，人们用以论证自己观点的知识信息主要来自自身经验的积累，对于规模如此之小的集体来说，集体成员很可能有着相似的事件经历，因此，经验知识及其运用的统一并不难实现，只要个体成员能够摆脱其个人利益片面最大化（无论是基于理性自觉，还是他人公开的压力）的思路，争论的解决大都会沿着事件应对能力不断提高、知识逐渐积累的方向顺利进行。

当然，此时若把人们应对公共事件的经验知识称之为科学尚显牵强，因为这些知识远不具有系统性和普遍性特征，但是，从科学产生的角度看，作为一种价值观念的科学意识已经在公共事件的应对过程中发现了促成其生长的有利条件：第一，知识信息的对象性，而不是对主体心理的内省。修路或者挖渠的知识不可能来自于人们的主观想象，关于土、水、农作物等外界物体的物理特征将是决定人们采用何种方式或手段开展修路和挖渠活动的最重要因素，这是该项认知活动的客观性基础之一。第二，知识统一过程的争论性，而不是某个个体自我创造。利益的直接涉入和全员参与保证了集体成员之间广泛的信息交流，因此，统一信息的形成过程其实也就是在不同信息之间进行筛选、选择更能为多数成员接受或认同的信息过程，在这一过程中，多数乃至全体的认同趋向将是该项活动的客观性基础之二。第三，知识信息的公益取向性，而不是单纯个人利益的驱动。简单地说，公益就是与集体内所有个体成员个人利益相一致的利益取向，因此，公益并不是单一的，有总量上的大小之分；也有在个人利益比例结构上的不同。但这并不能消解公益相对于个人利益的客观性属性，公益的压力即是他人利益的压力，在集体范围内这些多重利益（及其转化而成的行为）压力的作用下，个体对公共事务信息的认知将日趋摆脱其自身的主观性，形成某种程度的“公共意识”，作为一种利益价值观念，“公共意识”是该项活动的客观性基础之三。

在这三个客观性基础的土壤里，科学，确切地说——科学意识将逐步形成。在认知层面，科学意味着知识信息的准确性和客观性，检验标准则是符合于经验或被人们（指社会或集体范围的多数人乃至全体）承认（尽管承认的时间或早或晚）；在行动层面，科学则指向效率，要么帮助人们解释一种社会、自然现象；要么促使人们以更小的成本（时间、物质、体力等方面的投入）更有效地解决了特定的利益关系问题。显然，相对于民主和权力的公共性含义，科学更加明确地指向了对外界事务本身的认知和应对，民主和权力使得管理成为必要，而科学则在知识层面为管理带来了专业化或者发展的可能性。

因此，民主、（公共）权力和科学这三个价值观念在原初或者说在纯理论的意义上构成了公共治理活动的政治哲学基础，在修路、挖渠这些公共事务的应对过程中，公共治理活动得以发生，在案例中的纯理论状态下，民主、公共权力和科学这三个因素在决定公共治理进程中的作用是和谐、彼此交融的，如果不是借助于理论的概念假设，实践中的它们其实根本就无法区分。但是，理想化的价值观念在现实中的表现或者说发育总是不完全的，正是围绕着这些价值观念在现实中的发育状况，公共治理实践及其理论研究呈现出不同的面貌和特征，呈现出不同的历史和社会（主要是指国家之间）差异。在不同的历史时期，不同的国家，对这三个因素的重视程度也各有不同，有趋向于民主的，当然也有趋向于科学或权力的。

让我们再回到张三等五人的例子。现在，道路和水渠已经修好并投入使用，但新的问题很快又出现了。经过一段时间的使用以后，道路和水渠均遭受到了不同程度的毁坏，为保证它们的正常应用，需要日常（经常）的维护，显然，对于每一次小规模的维护投入来说，如果都要像当初修路和挖渠那样召开全体会议进行民主的决策，时间成本将是很高的，从知识的角度看，长时期的维护也带来了一种专业化的趋势，专业化体现在两个方面，一是关于道路和水渠知识的系统化趋向；二是对这些知识的占有越来越脱离普遍性的大众而集中于某个或某些人那里。决策成本的变化以及知识信息的集中化将从民主、科学和权力这几个方面逐渐改变原有的公共事务应对机制。

大家意识到，不可能所有的公共事务（比如，对道路和水渠做日常维护的一些具体措施）都通过全体会议的方式进行决策，他们可能一致认同对原先的集体决策方式做出一定的变通。最可能的变通方式是派代表，即在全体会议中决定由特定的个体（或少数人）承担起原先由全体人员负责决策和执行的公共事务应对活动。这就是集体的授权，此处的“权”不仅指行为的资格——权利，而且可能最重要的是指行为的能力——权力，当然，“权”总是和义务、责任紧密相连的。

“代表”一词集中体现了公共决策机制的变化。

首先，代表制对民主有着直接的冲击。对于集体成员而言，民主的实质其实就是集体内主体成员之间的关系状态，在理想的民主概念中，主体关系表现为围绕着相应的公共事务，集体内所有成员之间的关系状况，在关系地位上，各个成员都表现为一种无差别的主体状态，因此，可以用近乎纯粹的理论模型来揭示乃至预期他们之间的博弈活动。但在实行了代表制以后，“代表”的特殊主体地位在很大程度上改变了集体内原有的主体关系状态。此时，“代表”因其个人利益在公共事务中涉入形式的变化，而出现了不同于其他人的行为取向。仍然在前例中，现假设大家一致推举张三为道路和水渠的维护者，如果张三接受，对于其个人而言，可能带来一系列问题，比如由于时间和精力的分散，将会影响到对自己土地生产的投入，并导致依靠土地收入的下降。为此，出于公平的考量，大家（包括张三本人）可能一致同意这样的解决办法：

（1）让张三把土地全部交由其他四人而专心于道路和水渠的维护活动；

（2）其个人收入由其他四人按均等（指四人所出相等及张三与四人最终收入相等）的方式予以补偿。

这样一来，对于道路和水渠维护这两项公共事务，最稳定的主体关系主要发生在张三和作为一个整体的其他四人之间，其他四人的利益收入没有太多变化，仍要通过土地这一主要来源，不同的是由于张三的土地退出，个人的土地占有量会有所提高，支出上的新变化是道路和水渠的维护费，不再直接投入，而是给张三。对于张三而言，利益收入的主要来源不再依靠土地上的劳作，而是来自于其他四人的补偿。

其次，代表制意味着公共权力的稳定化，这是通过公共权力载体稳定化的方式实现的。如前所述，实行代表制以后，仅就道路和水渠的维护而言，五人集体对于公共事务的应对主要通过张三来完成，也就是说，张三在事件应对活动中的行为承载了公共权力的运作情况。显然，以有效监督之下的个人单一的行为选择取代集体的会议讨论在很大程度上意味着公共权力运行的单一化和稳定化，但是，这种单一化和稳定化是以该个人（张三）和集体（包括张三在内的五人）之间的权力（权利）关系为基础，并体现在公共权力的构成、产生、运行和监督等四个方面。

（1）就公共权力的构成来看，其行为载体是张三个人，张三的行为代表着集体的决定，就权力对集体范围内的普遍制约效力而言，张三在公共事务（道路和水渠维护）上的应对选择将对包括其自身在内的所有集体成员的行为选择发生强制力；公共权力的资源载体来自集体内所有成员的个人利益（包括时间、物质、体力等方面，从利益划分的角度看，最主要的一是公共财政的形成，二是指向个人身体自由限制的强制力的形成）让渡，并交由张三支配；公共权力的对象范围有彼此相关的“人”和“物”两个部分，“人”即是指包括张三在内的所有集体成员，“物”目前仅包括道路和水渠维护这两项。

（2）就公共权力的产生来看，前述的个人利益让渡并不是简单的私人行为，而是具有明显的“公共性”，或者说，是一种“民主的前提”。所谓“民主的前提”一是指个人利益让渡行为的自由性质，在某种意义上可以说是“让渡自由的自由”。集体成员意识到放弃部分的个人自由将会给自己带来更大的利益获取（比如在时间、体力乃至物质投入上的相对减少），因此能够主动、自愿地将本人在公共事务应对活动中的参与处置权让于代表张三；二是指个人利益让渡行为的平等性质，平等意味着让渡者之间的比较，不仅指让渡的利益在大致可比较的范围内均等，而且还指让渡行为本身在权利或自由度上的相当，后者更为集中地体现了让渡行为的公平性质；三是指个人利益让渡行为的程序载体，通常情况下，必须有公开的集体会议形式，虽然这样并不足以排除私人之间的事先交流或串通，但只要最终的让渡谈判、协议或者称之为契约是在全体成员共同在场，且是一致认同的形式下完成的，就能够保证个人利益让渡活动在该集体范围内的民主程序载体。

（3）就公共权力的运行来看，以单一的个人行为作为载体与原先的集体会议形式有着明显的差异，公共权力的运行首先会打上代表本人的个性特征烙印，而在集体会议的决策机制下，由于彼此之间的交易、妥协和融合，任何个体的个性展示都将在无差别的集体活动范围内，伴随着集体决议的做出，消融在集体成员之间的个性整合之中。个性化标志着行为的简单和随意，对于公共事务的应对活动而言，这通常就意味着应对行为的快速反应性，同时，由于代表本人从事该项活动的长期稳定性，其相应的应对行为也就逐渐稳定下来，并形成一定程度的模式化。当然，因为有前面的“民主的前提”，个性化的简单和随意并不意味着个性可以无限伸展而不顾其他集体成员的利益，在这里，对公共权力的运行监督将体现出民主价值观念的实质性意义——公共事务的应对乃是指向所有集体成员的利益（即公益或集体利益）趋向。

（4）从公共权力的监督角度看，个人自由的部分让渡并不是单纯的行为权利或行为资格的长期转让，让渡始终与让渡者的个人利益紧密相关，这里的个人利益不光是指最初让渡行为发生时作为让渡理由的个人利益需求，而且包括可能会受到让渡行为影响的其他个人利益，以及沿着时间序列变化让渡者的新出现或新形成的利益需求。因此，让渡不可能是一次性的，也就是说，让渡者并不因为最初的让渡行为而永远失去在相关利益寻求上的主动性地位，对于公共权力而言，这种状况一般就表现为让渡者对公共权力的运行及其后果的监督与控制。监控无外乎两个方面，一是对事的监控，指让渡者通过让渡权利或行为资格的保留，对“代表”在特定公共事务的应对活动进行制约，比如通过集体大会的方式认定某一事项超出了当初授权的范围，或者以其处理方式不符合集体成员的利益而拒绝提供资源上的支持和协作。二是更为根本的对人——即代表的监控，指对该成员作为代表资格的控制，从对公共权力的制约角度看，主要方式是代表的罢免程序。显然，监控首先是信息流动渠道的畅通，依托于“代表”的公共事务的应对信息和其他集体成员关于公共事务的认知和利益取向这两大类信息之间要有一个对等的传递、交流与互动，而“代表”与其他集体成员之间，正是在这种流畅的信息互动过程中塑造着稳定的公共权力运行模式。

最后，代表制将进一步推动科学化的趋向。就科学的知识基础而言，知识信息的系统化乃是科学之所以发展的重要条件，也正因为如此，我们能够说，知识信息收集和处理的专业化将有利于科学化的趋向。在某种意义上，代表制即体现了有关公共事务的知识信息的专业化趋向，长期围绕特定公共事务的知识信息的收集、处理、积累和应用，使得代表逐渐成为那一领域的专业人士，可以想见，公共事务以及公共权力运行方面的信息公开都难以抵消代表与让渡者在相关信息占有上的不均等，以代表占有着更多的公共事务信息为特征的信息分布不对称从一开始就成了进一步强化代表权力或行为能力（相对于让渡者）的资源来源。另一方面，在基于公共权力的授权、运用和监控等因素而发生的代表与让渡者之间的互动博弈过程中，知识信息上的合理性理由也日益成为彼此间说服、论证、寻求支持的重要根据，相关知识信息就是在这种长期的说服、论证中不断地系统化和专门化。当然，这种系统化和专门化也主要发生在代表那里，时间、精力等方面的成本计算都可能使让渡者们日益远离对知识信息本身的集中关注，即使有着自身直接利益的驱动。

通过民主、权力和科学等价值观念在应用层面上的变化，代表制极大地改变了公共治理的运行机制，随着代表制的稳定化，一系列新的公共治理现象或公共事务也日益凸显出来。其中最具代表性的便是“公共财政”和“公共组织”。

公共财政

物质利益是维持个体生存的基本需求，虽然在有些情况下，即使物质需要无法得到满足，个体的主导性需求也可能升华至精神层面，但是对于绝大多数的个体而言，物质需求的追求仍然是其占支配性地位的行为取向。相应地，在行为的资本方面，物质资本（已经实现的物质利益）也发挥着异乎寻常的作用。人们为取长补短而在相互之间进行着物质利益的交换或交易，当可以充当一般交易媒介的货币形式出现的时候，对它的占有量大小也就成了个体财力或者行为能力的重要标志。对于集体而言，情况也大体如此。在前文讨论的基础上，可以把集体为应对公共事务而集中（其最初形式是个体成员让渡出来的财力）使用物质资本（公共财力）的现象或过程叫作公共财政。所以，公共财政的出现，与代表制本身并没有什么关系，自有统一的集体行动，便会有相应的公共财政，只是在纯粹的民主制下，公共财政常常隐身于民主的程序，并不构成所谓的“问题”，而代表制将赋予其以某种新的内容、形式与过程。

显然，作为一种重要的公共利益形式，公共财政的主要意义并不在于其自身量上的增减，而是通过其使用所发挥的效力。其实，对于个体也是如此，一般流通物仅是作为物质利益占有的量的标志，根本的意义还在其交换价值，不过在集体活动中，这一点表现得更加明显。由于公共财政有物——尤其是货币的载体形式，对它的产生、构成以及使用都要涉及一个重要的量的问题。也正因为如此，关于公共财政问题的讨论，不仅发生在观念层面，如公共财政应当如何的价值问题，更引人注意的可能是更为具体的量化层面的公共财政。

如果把利益划分为观念层面、欲求层面和实际占有层面，从个体行为的角度，前两个层面可以看作是行为的动机驱动或导向，而最后一个则是行为的资本。对于公共财政而言，行为的利益导向指向公共财力的使用方向，是公共财政支出；行为资本指向公共财力的获取，是公共财政收入。公共财政的收入和支出构成了完整意义上的公共财政活动过程。

在代表制下，公共财政收入最初（也是以后最稳定）的来源是集体成员个人财力的贡献。物质占有有着异常明确的“外界”含义，相对于主体人而言，所属关系更容易形成，也正是在这里，“所有权”概念得以呈现。表面上，所有权反映的是以人为中心，人与外物的关系，包括人对外物的支配、使用、交易以及从中获利等内容，但在本质上却是人与人之间的关系，指他人对这些关系的认同态度或反应。显然，在原子式的个体“关系”形势下，所有权并没有多少实在的意义，只有在外物出现了某种程度的稀缺，并在个体间形成了一定的竞争性或合作性需求关系，追求或占有该物将会给他人带来影响时，才会引起他人的关注，从而引发或肯定或否定的认同态度或反映。所以在集体活动中，所有权乃是一个重要的概念，或者说，“公共性”在很大程度上促发了所有权问题，也只有在所有权的概念之下，我们才有可能具体讨论公共财政的收入和支出。

在所有权的意义界定下，集体成员首先明确个人占有的物质利益，如例中早期五人均等的土地占有情况，然后，再根据特定的公共事务应对——道路和水渠的维护所需要的物质成本，计算各人贡献的数量（包括给予代表张三的物质利益补偿）。这些贡献出来的物质财力形成公共财力，由张三集中使用。此时，张三的个人行为承载着公共权力的运行，公共财力的大小在很大程度上决定了其公共事务应对活动的有效性及效率（联系到代表的权利与责任，这显然直接影响到张三本人的物质利益），张三当然希望公共财力越大越好，即使是从自身得到的补偿角度考虑也是这样；而其他人通常会持相反的利益观念或欲求。这样，经由个体（张三）与群体（李四等四人）的物质利益博弈，公共财政收入表现为代表制下的公共与个人之间的关系状况，个体与公共、群体与个人间的这种角色错位从一开始就为公共财政过程中，围绕着不同的利益归属主体，出现一系列的利益观念、利益欲求以及利益占有矛盾埋下了伏笔。除了公共权力与个人自由、公共利益与个人利益这些集体活动中固有的价值争论外，如何使这些价值主张转化成为可以财力指标度量的可行性标准，从而规范或者引导人们对于公共财政收支状况的预期或期望、评价以及监控等行为，也逐渐成为公共权力运行过程中至关重要的程序性问题，并对公共事务应对活动产生实质性的影响，其实，这也就是所谓的“制度”问题。所以，作为制约人们相互关系（尤其是利益关系）的规范或规则，制度也有其价值（或观念）层面、程序层面以及制约取向（相当于利益欲求）层面，这一点，在公共财政问题上表现得尤其明显。

在公共财政过程中，代表的行为主要体现在这样三个环节，即公共财力的收取、公共财力的使用规划（预算）和公共财力的组织投入。其中，公共财力的收取环节反映的是集体成员的个人利益通过集体利益的形式转化成为个人的长远利益预期，但不管怎么说，直接利益占有的“失”，即使是暂时的，也常常会让人感到不安或者不情愿，而且这种转化还要经过他人——代表的未来行为应对才有可能实现。因此，在此环节，其他集体成员基于自身实际占有利益的得失感知而有着强烈的参与意识，他们对收取项目或者收取数量的质疑、不满往往是公共财政矛盾的主要表现。公共财力的组织投入环节反映的是集体成员对自身利益得失前景的预期，涉及利益的欲求状态，集体成员通过公共财力的投入方向和投入量去判断自身的利益寻求活动能否得到、得到何种程度的支持与协助，因此，在此环节，集体成员之间的利益矛盾（即使是观念层面的）及其对公共财力投入的个人期待与实际投入之间的差异都将是矛盾的重要表现形式。公共财力的投入预算主要是通过代表的公共决策行为进行，由于对公共权力的监控不可能做到即时，所以其他集体成员的参与主要表现在观念层面，他们的参与意识——公共意识的强烈程度乃是决定其是否投入，或在何种程度上投入与代表就公共财力的预算计划进行讨论和争论的主要因素。经由代表预算活动的稳定化，一方面，在信息和经验不断积累的基础上，代表的财力使用知识日益提高，使得公共财政可能向着某种专业化的方向发展；另一方面，这种专业化趋向也在一定程度上强化了代表本人的公共权力能力。从这里我们可以看到，在公共治理过程中，就公共事务本身的应对活动而言，相对于民主因素，科学性和权力性因素似乎有一个地位上升的趋势。

公共组织

组织是一种社会群体现象，指由多人（二人以上）按照一定规则结合在一起，向着共同的（利益）目标，展开有协调、有计划的统一行动，并在行动的过程中形成了具有群体归属性质的组织意识。

在人类生活群体化或社会化的基础上，组织化与集体化、社会化密切相关，在这一点表现得最为典型的是公共事务的组织（化）。

其实，代表制的实施本身就是该集体层面的组织化，是围绕着公共事务应对而进行的组织化过程，或者说，公共事务应对（如道路和水渠的维护）就是组织目标。从组织人员构成角度看，它包括所有的集体成员，代表本人则在很大程度上充当着组织领导的角色，因为他或她代替其他集体成员，在公共财政等集体活动中，行使着公共决策的公共权力。组织规则即是前文中讨论的，在民主的程序下确立的对公共权力产生及其运行的制度规定；而组织意识则包含了集体成员对他们的共同利益（如道路、水渠的维护）及在何种程度上让渡自身的利益或自由的一致认同。

随着代表制的推行，我们能够看到，作为一种制度机制的代表本身也将经历一个首先具有人员扩张色彩的组织化过程，此过程标志着公共组织的兴起，并使本文的讨论进一步脱离假想的简单案例，逐步走向现实层面。

能够影响到集体成员个人利益的事务显然并不止道路和水渠这两项，如同“公共事务”一词所揭示的，对现实中公共事务的形成依然可以从两个方面考虑：一是公共生活所带来的个人利益之间的紧密关联，比如基于土地相邻的修路、挖渠问题、大规模自然灾害目前的集体应对以及来源于婚姻、家庭等事务的所有权问题等；二是围绕着事务性，即集体成员主要的生产活动所衍生的事项，最突出的例子便是围绕土地使用而产生的修路、挖渠以及道路、水渠的维护。公共事务多样化的直接后果是事务应对活动的复杂化。这里的复杂是指不同事务所导致的集体成员不同的利益关系结构，有些事务如前述的修路、挖渠等，总体上反映了所有集体成员较为一致的利益取向，但有些事务像土地面积的重新丈量及其所有权的重新确定则可能带来彼此之间的利益矛盾和利益冲突，所以，公共事务应对相应地就变得愈益困难。困难不仅是由于事务本身错综复杂所带来的知识信息方面的挑战，更重要的是集体成员利益关系复杂化所导致的协调问题。

起先，或许是出于简化程序等方面的成本观点考虑，集体成员一致同意把这些事务全交由原来的代表（张三）一人处理，但他们很快就发现，单凭张三个人，无论是知识上还是精力上，都远不足以应对相关的决策计划和组织公共投入等事务，因此，再像以前那样按民主的方式选取另一个代表（设为李四）和张三一起，共同处理公共事务，也就成了情理之中的事情。

当然，如同张三一样，李四代表资格的确立也涉及一系列的权力、自由以及利益的授予、让渡和补偿问题，这里就不再重述。具有重要意义的是，李四的加入，在该集体范围内，造成了一种全新的人员关系形式——公共组织。

代表的身份或资格决定了张三和李四有许多较为明确的共同利益，比如可以利用的公共资源、因脱离土地耕作专门从事公共事务应对所得到的利益补偿以及通过公共事务应对活动而得到的附带性的个人利益（如闲暇时间增多、体力劳动强度减小）等。显然，这种共同利益即不同于任何集体成员的个人利益，或是如王五、赵六由于婚姻关系而形成的一致的家庭利益，也不同于那被看作是公益的所有集体成员的共同利益。暂且称之为“组织利益”，它是张三和李四这两个人基于共同的代表地位所形成的共同利益。可以看出，在代表制下，组织利益是联结集体成员（包括张三和李四这两个代表）个人利益与集体利益的重要纽带。

增加李四的目的在于和张三分担公共事务的应对活动，有些事务需要由二人合作共同完成，而有些事务则由二人分工分别进行，但无论是合作还是分工，都需要在二人的行为及其资源方面做出一定的协调或规范。相对于公共事务本身的应对管理过程，此处的协调或规范应当属于人力管理的范畴，当然，就我们目前所讨论的事态发展阶段而言，协调或规范的制度内容可能于代表（李四）产生时由所有的集体成员以民主的方式共同做出，也可能在公共事务的应对过程中，形成于张三和李四之间的内部默契。至于分工的内容，也不仅是事务性的分工，更关键的可能还是权力资源上的分配，这决定了在二人共同面对特定的公共决策及其计划投入时，如果在二人之间出现意见性分歧，又没有将其交由集体会议决策，谁将处于主导性的决定者地位。以组织的观点看，这就是组织领导。

从上述的集体活动中可以看出，增加一名代表使代表制下的公共生活发生了质的变化，这一点也反映在集体成员的社会心理层面，表现为组织意识的出现。组织意识主要是指在代表内部形成的相互之间的认同，核心内容是二人间个人利益的一致，并在与此相关的身份、地位乃至行为上有着与他人区别开来的共性。同时，其他集体成员也会对这种组织意识有着或多或少的认知或认同，而王五、赵六和冯七三人也会把张三、李四二人看作是一个共同体，看作他们在参与公共事务时一个共同的关系对象。并将在很大程度上影响他们对于代表制和公共权力的观念与评价，进而决定其在公共权力让渡、监控及运行配合等方面的行为取向。

由于权力地位（谁占主导性）和个人身份（如任代表前个人的物质利益占有状况）等方面的差异，组织利益，尤其是观念和欲求层面的组织利益在不同代表那里的分布并不是均等的铁板一块，这将部分地导致组织意识的强弱差异。

这样，经由利益、集体、民主、公共权力、科学、代表、公共财政和公共组织等一系列概念的讨论，笔者就在理论层面初步描述了一个关于公共治理活动的逻辑生成路径，理论与现实之间存在着必然的差距，一方面，这一“差距”可以作为我们对认知现实的理论模型或分析框架；另一方面，它们也预示了概念本身在公共治理实践活动中的价值导向意义，因为“理想状态”本来就是我们努力的目标。

应当指出的是：第一，以上在案例基础上的假设，仅是出于理论阐释的需要，并不代表现实中的时间先后；第二，本例的事务性内容是以在土地上劳作为核心的农耕活动，但就其反映的公共生活或集体活动中的人与人之间的利益关系形式而言，它与公共牧场或是城市生活等并没有本质上的差异。 0RyKts0Dx8qwmkb/JCS5OTa3Yq6PsaGgIFP97uzGlPcqDt4Y74MPu4npCc0C8qaE