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1.区域环境治理的内涵
区域环境治理是指在某个特定的互不统辖的区域间，为了满足特定区域社会全体或者大多数成员的需要，具有行政管辖权的相关政府机构、部门通过相互协商、合作、沟通或者以伙伴关系的方式，对跨越两个以上行政区域的区域环境问题进行污染整治、综合保护等区域公共事务的管理，从而使得区域内各个利益主体相互受益
。区域环境治理的对象包括水污染治理、大气污染和固体废弃物污染治理等。区域环境中的治理强调治理结构和治理过程的设计和实施，以及调整的统治方式的再设计与实施，并从动态性、多样性的角度，使其所建立的框架可以从权力、集体偏好充实和发展公共选择的理论内核
。从宏观层面讲，区域环境治理构建的是政府、市场、社会相互联系、相互影响的横向框架，构建以此横向连接为条件的公共选择机制
；从微观层面讲，治理搭建的是政府内部政治—行政行为的桥梁，是政府行政权力及行为如何运行、如何分配、如何组织的政治—行政过程。因此，本书强调的区域环境“治理”概念和生态学意义上的“治理”概念是相互区别的：
一是从治理主体来看，生态学意义上的环境治理关注市场或（和）政府在环境治理中的作用，形成的是一元或二元的治理结构，对环境治理中的学者、公众参与关注相对不足，而区域环境中的治理则是来自于政治学和公共管理学的发现，其主体是由政府、市场（经营者）和公民社会构成的环境利益群体集合，即多元环境治理结构
，进一步的逻辑发展即是形成“生态善治”
；
二是从治理的过程来看，生态学意义上的治理偏重于资源使用的负外部性问题得以解决的过程，而且更多涉及技术层面，比如通过建设“三废”（废水、废气、废液）工程设施来实现环境带来的负外部性效应的解决，而公共管理或者公共治理理论则认为“区域环境治理关键不仅仅在于工程技术环节，而在于地方政府间的协调与合作”，所以不能简单地以为技术层面的“治理”即可以解决跨区域环境污染带来的负外部性效应和保护区域生态环境，更为重要的乃是建构地方政府间的合作机制、补偿机制，以便在解决区域环境问题的同时，推动区域经济的可持续发展，重塑地方政府—中央政府—公众等各类环境治理主体间的关系，实现政府环境规制政策中倡导的公共价值
。
2.区域环境治理的特征
区域环境治理属于区域性公共产品和公共事务的范畴，即它是一种需要由两个以上地方政府联合提供、其消费的外部性一般会溢出一定地域界限的公共物品
，具有和公共池塘资源相似的非排他性和竞争性的组合特征。
（1）高度渗透性和不可分割性
区域环境本身是一个整体概念，环境介质间相互影响、相互转换，这种影响会通过河流、经济贸易、信息系统和人员往来等途径扩散到下游的其他地区。与一般的传统公共事务治理相比，区域环境治理具有高度渗透性和不可分割性的特点。所谓“高度渗透性”就是指环境问题已经超过了传统行政区划，变成“你中有我，我中有你”的情形，一个地方政府对区域环境的治理行为也会影响其他地区的环境治理状况。“不可分割性”则是从区域环境的系统性和整体性来说，跨行政区环境治理与周围的环境相互影响，各个利益相关方“一损俱损，一荣共荣”
。即便是单个行政区域的资源利用和污染排放达到各自规定的要求和标准，但在整个区域来说，这些累积作用可能会出现“整体效应”，即也可能引起整个区域环境污染总量超标。
（2）外部性
外部性经济效果是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来
。外部性是指某一产品的生产和消费使该产品的生产者和消费者之外的第三者意外受损或得益。区域环境治理的外部性，即某一部门或地方政府采取行动，投入资源进行公共问题的解决或公共产品提供，不仅直接对本地产生影响，而且产生的后果由其他地方政府或民众共同分享或承担。
区域环境治理作为一种跨地区的公共产品，各行政区域环境资源污染的外部性导致难以对污染进行有效界定和核算，环境治理设施的供给与维护往往无法回避“搭便车”产生的问题。例如，在经济利益驱动下，流域上游引进水污染项目，发展了自身经济却给下游污染了环境。如果河流的上游地方政府发布禁令，不允许当地生产者将未经处理的废水直接向河内排放，并投资建立污水处理厂、购买污水净化设备，以保护自身辖区内河流不受污染。但是，上游地方无法阻止下游地方成为该项行动的受益者，因而下游地方可以在上游地方投入高成本维持河流无污染的情况下，无偿享受清洁水源带来的收益。
（3）相互依赖的竞争性
相互依赖的竞争性是指行为体在行动和利益上一种相互依赖又相互竞争的制约关系。这是因为区域环境治理的议题范围超出了任何单一部门、组织或政府层级的管辖权，区域环境治理的实现无法单凭某一个政府部门或地方所能完成，与此同时，区域环境系统中任何单位行为的变化，不管是主动还是被动，都会对其他的行为主体产生影响。
如奥斯特罗姆所言：“公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统，但分别享用资源单位的公共资源。在这种资源环境中，理性的个人可能导致资源使用拥挤或者资源退化的问题。”
虽然各级地方政府应当承担治理辖区内公共事务的责任，但在区域性公共事务中，地方政府往往是地方自身利益的代表，首先追求的是本地区利益最大化，而不是区域公共利益的最大化，从而造成区域环境资源在消费上的“拥挤效应”和“过度使用”问题，甚至有可能出现“大家共同使用却无人付费的情形”。
3.区域环境治理绩效
环境保护旨在发展经济的同时，减少污染物的排放，以保持良好的社会和自然环境，实现经济社会的可持续发展。环保问题主要涉及到环境问题的评估、清洁生产、污物的处理以及相应的监督和管理等工作；其中，环境问题的评估分析是一个非常关键的问题，有效的评估能够发现环境保护与经济发展中存在的问题，有助于为环境管理政策和清洁生产方案的制定提供详细而可靠的参考信息。环境治理绩效正是一种考虑环境问题的生产效率的评价指标，用于分析经济发展与环境协调中存在的问题，其含义主要是满足人类需求的产品和服务的经济价值除以环境负荷，即单位环境负荷的经济价值，也就是说要提高环境治理绩效，必须在发展经济的同时保护环境。可见，在区域环境治理过程中，通过评价政府环境治理绩效，可发现其经济增长和环境保护之间存在的潜在问题，为区域环境治理和决策提供重要的参考依据
。
4.区域环境治理中的“地方分治”与“网络共治”
区域环境治理中的“地方分治”是指我国当前在区域环境治理中仍然是一种“国务院统一领导、环保部门统一监管、各个地方政府分级负责”的一种“行政区分割”治理模式，即“地方分治”的环境治理模式。虽然这种环境治理模式在我国环保工作起步晚、经济发展速度快、管理手段弱、环境意识有待提高的转轨时期，该环境治理模式是比较经济有效的。但是也必须看到，随着区域公共事务越来越外部化，这种环境治理模式中“地方分割、条块分离”等诸多“碎片化”现象逐一暴露出来（例如中央政府和地方政府在“价值整合方面的碎片化”、政府之间在“资源和权力分配结构方面的碎片化”、环境政策在“制定和执行的碎片化”等情形）
，使得区域内的地方政府之间、地方政府与中央政府之间、地方政府与辖区内的企业之间、地方政府与公众之间在区域环境治理问题上面临着形式多样的合作治理困境。因此，这种“地方分治”的环境治理模式引发的环境治理困境已成为当前环境治理过程中一个比较突出的问题，显然已经不能适应区域环境综合整治的新要求，有必要对其进行变革。
区域环境治理中的“网络共治”是指由于区域环境问题的公共性、外部性特征决定了区域环境治理必须是系统化的治理，这就需要将区域内的相关治理主体全部纳入区域环境治理进程中，即中央政府、地方政府、公众以及区域内的排污企业等主体都参与到区域环境治理中，并在治理过程中形成中央政府—地方政府、地方政府之间、地方政府—公众、地方政府—企业等多元主体参与的网络化治理模式，即“网络共治”模式，来促使区域内各个治理主体能够在环境治理的互动过程中形成有效的动力机制、联动机制、激励机制、制衡机制和保障机制，来保证区域环境治理的效果具有稳定性和可持续性，从而实现区域环境的有效治理。
1.公共价值的内涵
公共价值是同个体或私域价值相对应的范畴，是指同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公众需要所产生的效用和意义
，它主要由政府在政府公共管理过程中，通过制造、组织、治理，提供、分配给公众进行消费和享受的公共产品和公共服务，以满足公众的共同或相同需要。公共产品和公共服务即公共客体是公共价值存在的客观基础，主体的共同或相同需要是公共价值存在的主观依据，公共客体和主体相同需要构成了公共价值的两大基本要素。政府公共管理中公共价值内涵在于其管理的公共性、服务性和公民社会的合作共治性，向公众提供优质的公共产品及服务，以此满足不同社会群体需求，最终实现社会不同群体满意的目标。
2.区域环境治理中的公共价值
区域环境质量是一个公共产品，具有使用的非竞争性和非排他性，基于环境保护行为的正外部性和环境污染的负外部性相结合的区域环境治理固有特性，行政区行政模式切割了地方政府之间的共同利益结构，呈现出独立的地方利益状况，影响地方政府对跨行政区环境治理目标的认知，出现地方政府对区域环境治理目标认知差异、地方政府对协作治理的认知差异、地方政府间的环境治理信息不对称、信任不充分等“碎片化”的价值理念
，不同的部门开始形成各自的部门价值和文化，直接影响了参与者的行为选择，使得区域环境治理过程中不断出现形式多样的治理困境，致使区域环境问题频频发生而得不到有效治理。
关于区域环境中的公共价值，本书主要采用包国宪教授（2012）的观点，他从从“公共性”“联合生产”“可持续”三个维度详细分析了政府绩效评价中的公共价值实现问题
，以上三个维度与区域环境的“外部性”“公共产品”“可持续性”是高度契合和相关的。加之，区域环境治理效果的评价本身也属于地方政府绩效评价的有机组成部分，在区域环境治理过程中，环境治理绩效的实现是政府倡导的环境政策公共价值的体现和重要载体。因此，本书认为区域环境治理中的公共价值也应该包括“公共性”“联合生产”“可持续”这三个基本属性，它们也是区域环境治理效果重要的衡量指标。
关系质量是关系营销学中的一个重要概念，是萌芽于关系营销理论的一种新理论，它以人际关系研究范式为主，整合了交易成本、关系接触与新古典经济学等多方面的研究方法，运用经济学、社会学和心理学等多学科知识，研究顾客与企业之间的关系满足双方需求的程度，并对关系效果进行认知评价（Henning和Klee，1997）
。在关系营销领域中，关系质量的领域涉及过程与结果，都包含在关系的价值创造活动中，通常认为合作方之间的忠诚度主要依赖长期发展起来的合作方与客户间的关系质量
。从现有研究看，有关关系质量的研究呈现多维度的取向，多数研究围绕着双方的关系本质、关系的管理来构建各自的维度模型。其中，信任、沟通与协调（或承诺）是所有关系质量维度结构中的核心维度
。
在区域环境治理过程中，由于信息的不对称性、地理区位、经济发展阶段、补偿机制等方面的差异，地方政府间在合作治理过程中往往面临着信任程度低、沟通频率低、合作治理机制不健全等形式的合作治理困境，从而对区域环境治理绩效产生消极影响。因此，地方政府间的合作能否建立在一定的信任、沟通和承诺水平上，将是地方政府间的合作治理困境能否得以突破、区域环境治理绩效能否实现的重要指标。
结合本书的研究内容，本书认为地方政府间的关系质量是指在区域环境治理中的地方政府间信任、沟通和协同（或承诺）水平的真实反映，是区域环境治理绩效得以实现的重要影响因素，其中，信任、沟通和协同（或承诺）是地方政府关系质量的三个重要维度。
集体行动困境是由奥尔森（Olson）在《集体行动的逻辑》提出的，集体行动的“逻辑”是在说明“集体行动的困境”
。在奥尔森看来，共同利益实际上可以等同或类似一种公共物品，具有都具有供应的相连性（Joint ness of Supply）与排他的不可能性（impossibility of exclusion）两个特性。但是由于个体理性的存在，这两个特性就决定集团成员在公共物品的消费和供给上存在搭便车的动机，集体行动未必能导致集体利益或公共利益。
新制度主义政治学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为，在对集体行动困境的分析以及集体行动困境所给出的治理菜单并不是直线式的，实际上这一行动困境在实践过程中是分层次的，集体行动困境可分为“一维困境”和“二维困境”
。
“一维困境”是指由于产权归属的不确定性、合作过程中的机会主义行为等行为产生的合作治理困境，如“公用地悲剧”、“囚徒困境”以及自组织理论所描述的“抽水竞赛”等这一类的合作治理困境，它涉及的是在资源使用过程中或者其他相互依赖的环境下难以克服的个体理性和集体理性相背离的一种现象。然而，这样一种合作治理困境也普遍存在于区域公共问题、区域环境治理、区域地方政府间合作过程中，当出现这种情形的合作困境时，如果没有外部力量介入或者新的制度供给，这种合作困境就不会容易被打破，而陷入合作治理无效的情形。因此，“一维困境”是当前区域环境治理过程中的一种主要表现形式，也是造成当前区域环境问题频频发生而治理无绩效的根本原因；
“二维困境”是指当外部力量介入到公共事务的合作治理过程中，但是由于新制度在供给过程中的不完备性、合作双方在新制度供给过程中存在的搭便车现象、利益分割冲突等问题，致使合作双方重新陷入一种新的治理困境。虽然要实现资源的可持续利用需要制定和实施新的使用制度和利用规则，而实际上在酝酿、论证、组织和实施新的制度过程中，需要消耗大量的资源，也就是说新的制度供给是存在成本的，这些成本又不可能以收费的形式进行分摊，从而造成新制度的供给意愿很低，在很多时候，由于治理成本是如此之高，以至于出现“即便老的制度已经千疮百孔，只要它还可以勉强运转，合作方就不愿意去改变它”这类情形
，致使合作行为陷入新的治理困境。
在本书的分析过程，也重点应用了“一维困境”和“二维困境”这两个概念，尤其是在分析“锰三角”区域环境历时 13 年的曲折治理过程中，我们都可以看到这两种治理困境交替出现，致使“锰三角”区域环境治理过程呈现出污染的反复性以及“四个不满意结果”（详细内容见本书第三章内容）。