下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
20世纪科学技术的长足发展，人类活动在广度、深度与力度等方面都突飞猛进，极大地改善了人类的生存状况和生活质量。然而，人类在利用与改造自然过程中，其利与害均得到了同步增长与扩大，随着工业文明“天使”的降临，人类也无可避免地打开了罪恶的盒子，各种“魔鬼”（灾难）接踵而至。由于人口激增和城市膨胀，过度消耗自然资源遗产出现了巨大赤字，生存环境普遍恶化，主要表现为粮食短缺资源枯竭、土地沙漠化、森林覆盖率降低、生物多样性锐减、全球气候变暖、臭氧层破坏、酸雨腐蚀和有毒废料发生全球转移等，构成所谓的全球生态环境问题。
一、生态安全问题的概念
所谓生态安全是指一个生态系统的结构是否受到破坏，其生态功能是否受到损害。当一个生态系统所提供的服务的质量或数量出现异常时，则表明该生态系统的生态安全受到威胁，处于生态不安全状态。因此安全包含两重含义，其一是生态系统自身是否安全，即其自身结构是否受到破坏；其二是生态系统对人类是否安全，即生态系统所提供的服务是否满足人类生存需要。生态安全是国家安全的重要组成部分，是国防安全、政治安全和经济安全的基础。
生态环境问题逐步上升发展成为生态安全问题。生态安全问题已经不是生态学理论称之为纯粹生态系统安全问题，而是一个涉及环境安全、健康安全、经济安全、社会安全和国家安全等的公共安全问题。生态安全已经成为21世纪各国政府的重要职责和目标。由于生态环境影响跨地域、跨国界，许多西方国家已将确保健康的环境质量和充足的自然资源以立法的形式纳入其国家利益和国家安全的范畴之内。而今处于经济快速、稳步发展的中国，在人口、资源、环境、生态安全等问题更是日益突出，生态安全问题已经成为影响我国国家安全的重大问题。因此构建我国生态安全法律体系和针对生态安全问题作出法律对策已迫在眉睫。
二、生态安全问题给国家安全造成的威胁
（一）发达国家实施污染转嫁导致新一轮的生态侵略威胁我国生态安全
由于环境污染不受国界和边界的限制，随着经济全球一体化的发展，一国的环境污染也会给别国生态安全造成环境压力和威胁。许多发达国家假借国际经贸合作名义，通过跨国公司经营、直接投资等渠道，向我国转移其比较优势衰减的传统产业，而我国又未完全建立规避环境影响评价等预警机制，就从国外盲目引进高污染、高消耗的产业，造成结构性污染。甚至一些不法外商以兜售“资源性”废物、“技术转让”等欺诈手段，以经济利益为诱饵，通过直接贸易向我国出售陈旧设备、搞工业垃圾出口，大量增加外来有害废弃物，导致国家生态公害。另外，由于我国目前的环境政策法规标准相对一般发达国家较宽松，无法有效地阻止一些污染严重的产业、设备及有害废弃物以“合法”方式流入我国，从而威胁国家安全。据悉我国所引进的外资项目中属污染密集型占引进外资总额的36.8％，仅欧共体国家在我国投资项目中的20％的污染密集型，美国在1991～ 1993年间向我国出口有色金属废液及废旧汽车蓄电池等废物达12884吨；1993年英国出口到我国的废物达4186吨。另外发达国家利用国际保护臭氧层公约所禁止的工艺淘汰时间差，1992年后以“技术转让”的形式在我国境内转移兴办了1200多家使用氟利昂的生产企业。发达国家陆续产生的环境问题在我国不断地发生，既增大了治理的难度，也成为制约我国经济发展、甚至危及公众身体健康、影响社会安定、关系国家环境安全的重要因素。
（二）生态安全直接影响我国公民的健康和生存，生态破坏将造成代际转嫁生态环境直接关系到人类的生存与繁衍以及人类社会的发展，也关系到地球上所有的生物的生存。如果一个国家或地区的生态系统遭到破坏使人们失去了生存的条件，使其被迫异地安置，成为“生态移民”。如：内蒙古阿拉善盟由于居沿海干涸，迫使2.5万民牧民离乡背井。但无论人们迁徙到何处，都将耗费自然资源，都会不同程度的给自然环境带来压力。生态环境的破坏不仅给当代人造成巨大的生命财产的损失，还会造成生态问题的代际转嫁，给子孙后代带来不可逆转的深重灾难，最终危及整个国家和民族的安全与发展。
（三）增加他国动植物病害在我国传播的风险，威胁国内生物安全
虽然我国还尚未出现严重的非本土动植物病害疫情，但近年来在一些西方国家发生的口蹄疫和疯牛病传播的事实，预示着随着基因工程技术的推广、关税的降低和非技术性贸易壁垒的取消及贸易渠道的多元化，转基因产品与作物的贸易量在一段时期内必会有一个较大的增长，从而提高了国外动植物的病害在我国传播蔓延的风险。
（四）生物技术在发挥效率优势的同时带来了国家生态安全问题
生物技术在我国是一个全新领域，目前在医药、工业、农业生产、资源开发利用、环境保护等领域取得突飞猛进的发展。生物技术在发挥效率优势的同时带来了国家生态安全问题。生物技术对生态安全带来的主要有三方面的风险，即生态风险、健康风险和伦理风险。生态风险主要指不当的外来物种引起的，通过直接捕食与当地物种基础资源（食物、水、营养、阳光等）通过杂交将基因到本地物种基因库、病原体直接侵入引起疾病传染等途径，可能形成生物物种的灭绝。据估计对外来物种所引起的经济损失统计，我国平均每年引起的损失达574亿元人民币。健康风险是指生物技术在使用或产品消费时对人体健康可能引起的接触安全和食用安全。
（五）国际环境贸易竞争对我国新兴环保产业冲击巨大，引起国家生态安全问题
环保产业是防治污染和生态破坏的物质基础，是当代产业结构调整面向生态安全的重要途径。我国是一个环境贸易市场极具潜力的国家，必将成为发达国家争夺的对象；但由于我国经济与科技落后，环保产业起步晚、起点低、规模小，产品单一、技术含量低，缺乏国际竞争力。环保产业无法作为幼稚行业加以特殊保护，而直面国际市场竞争。在市场准入、非歧视待遇的情况下，国际资本利用其资金、技术、管理、规模诸方面的优势，可以通过竞争挤占至全面控制我国环保产品及服务市场份额，迫使我国为数众多的中小型环保企业遭遇被兼并、转产或停产关闭的威胁；并在知识产权保护措施影响下，阻止向我国转让清洁生产技术、污染防治技术及资源综合利用和“三废”处理技术，从而阻碍我国新兴环保产业的顺利发展，造成实质性损害。
三、解决我国生态安全问题的法律对策
环境安全问题是在生产力不发达、增长方式粗放、经济结构调整的任务远没有完成的情况下发生和出现的，既有历史遗留的问题，又有发展中出现的新问题，既有国内环境问题，又有区域和全球环境问题。如何在经济持续增长、人口不断增加、城市化速度加快的情况下做好我国的环保工作，保障国家环境安全，笔者认为可从以下几方面去作法律对策。
（一）构建维护我国生态安全的国际屏障
首先坚持“可持续发展”、“尊重国家主权”、“不损害他国环境”、“共同但有区别”以及“损害预防”等国际环境法原则，积极参与国际社会有关环境问题的讨论、国际谈判以及法律文件的起草和修订，争取完善有利于我国和广大发展中国家环境权益的保障机制，促使改变目前发展中国家在维护其生态安全方面的被动局面。目前迫切需要推动国际社会修改有关环境国际公约，如充实《巴塞尔公约》与保护臭氧层的国际公约，明确禁止一切形式的污染转嫁（包括一些通过投资转移污染行业问题），制订投资和输出国政府的控制责任及惩罚措施，推动建立污染转嫁特别基金和污染损害赔偿等经济机制以及国际监控处理机制。
（二）适应国际与国内生态安全的形势，完善我国国内生态环境法体系
虽然2000年底国务院发布的《全国生态环境保护纲要》，从维护国家生态环境安全的战略角度出发，以遏制人为不合理活动所导致的生态破坏为主线，第一次全面的阐明了我国生态安全环境保护的指导思想和目标。但为了适应国际与国内生态安全的形势，还需要完善我国国内生态环境法体系。
我国应尽快制定一部综合性的《国家生态安全法》或《国家生态安全实施条例》，总体上对生态环境保护的方针、体制、制度等提出统一规范的要求，解决各单项自然资源保护和环境保护法现无法解决的有关生态环境和资源系统保护的全局性问题。在制定生态安全法时，至少要与城市建设、人类健康、动植物生命安全、公共安全产品强制性认证以及全球环境保护、动植物检疫、传染病防治、生态灾害防治、生态危机应急处理、构筑防御来自国外各种可能性的“生态侵略”等方面配套。，并通过国内立法程序出台适于我国推广使用的环境标准及管理体系、环境标志、绿色包装的实施规范。建立以“预防为主”的生态安全法律体系。“预防为主”在法律上主要是重视规划的制订与实施。目前我国已制订了一系列“预防为主”的法律制度和措施。如：环境影响评价制度、“三同时”制度、环境许可制度、现场检查制度、清洁生产制度等，但都不能满足我国生态安全的要求，还需要进一步完善和补充。
从加强生态安全管理的角度，应当建立国家生态安全的预警系统，及时掌握国家生态安全的现状。有重点地建立和完善和专项的生态安全预警和防护体系。要建立国家生态安全的衡量标准，也就是可持续发展的标准，这个标准要能将生态系统维持在能够满足当前需要而又削弱子孙后代其需要的能力的状态。比如：气象预报体系、防汛体系、环境监测和预报体系。我们要像重视国防安全一样重视生态安全，建立相应的国家生态环境安全监测预警和快速反应系统，对一些严重的自然灾害的人为的环境破坏事件作出预警以减少对国家生态安全的破坏。
修改和完善现有的单项资源和环境保护法，以适应市场经济与国际接轨的需要。既要体现国际公约的有关要求，提升对污染排放的控制标准，又要推行国际上已流行的“总量控制”、“全过程控制”的规则，还要充分体现“污染者付费”、“污染者治理”之环境成本内在化的原则。
（三）保护国家生态安全与市场经济紧密接轨
开发经济与生态环境之间要互相促进，主要是依据市场稀缺性为资源定价，明晰自然资源产权，以消除不当干预促使市场主体节约资源、保护环境，建立、完善自然资源的产权制度。完善市场经济制度，克服市场和政府缺陷，用规章制度使损害生态环境资源的外部成本和培育生态环境资源的外部效应都“内部化”，迫使人们在经济决策时考虑生态环境资源的价值，建立生态补偿制度，从而由直接责任者承担生态环境资源破坏的全部代价，或使培育生态环境资源的人得到比从市场更多的好处，以加强干预促使市场主体节约资源、保护环境，实现国家生态安全。通过发展循环经济赢得经济发展与环境保护协调、和谐的发展。同时建立资源补偿、生态环境补偿制度与征管机制；建立生态建设与环境治理的资金筹措机制，国内由政策性银行安排专项优惠贴息贷款争取国际上的技术援助和资金支持。
与制定相应的鼓励和限制政策，来改变企业、家庭、农民和政府的行为方式，而不是将资源衰竭和环境恶化归咎于自然条件的限制，从而消极无为。生态安全问题的症结，不是物质条件对发展的限制，而是影响人类使用生态环境资源行为的适当的激励和约束机制的缺乏。建立合理的税收制度，针对那些有利于生态安全的企业适当减免税收，相反对那些给社会经济发展、环境保护造成损失，不利于生态安全的企业可以增加税收从而限制其生产。
作者发表于《经济与管理》2007年第九期