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“从人类最早的定居开始，直到工业革命为止，土地的耕作一直是社会的经济基础。土地不仅是财富，是谋生之道，是家庭生活的来源，而且是法律调整的主要对象。”“不但如此，土地还是政权机构和社会结构的起点”。中国传统上是一个农耕之国，现今又处于工业化和城市化进程之中，因此，土地制度对中国经济建设和社会秩序的重要性不言而喻。土地资源是不可再生资源，森林资源也是重要的自然资源，土地制度和林地制度都是关系到国家资源保护和社会经济发展的重要制度。
就我国而言，林地制度和土地制度走过了相同的历史发展阶段，面临一些共同的问题。当然，由于土地资源的易商品化特性，尤其是土地在国家建设和经济发展中的重要资源地位，使土地所有权、使用权的相关制度得到了比林地所有权、使用权更多的重视。但从比较土地制度和林地制度的独特角度出发，可以发现土地和林地制度存在的关键问题，对完善我国土地制度和林地制度会有更多的启发。
需要说明的是，林地资源是森林资源、土地资源的重要组成部分，是林业发展的最基本的物质基础。但在本文中，“林地制度”不仅包括林地所有权制度、林地使用权制度，也包括了森林的所有权、使用权制度，甚至也包括林地之上的林木的所有权和使用权制度以及与林地相关的制度。因此，此“林地制度”为广义上的“林地制度”。而与此相对应，由于本文比较的是林地制度和土地制度，因此，土地制度之“土地”，并不当然地包含“林地”，而是“土地管理法”中的“土地”。这种略显混乱的用语，正是我国相关制度并非有序的表现之一。澄清、界定法律用语，作为学术前提，当然有利于有序、协调的法律关系和社会秩序。
一、林地制度和土地制度之重要区别分析
二OO七年十月一日生效的《中华人民共和国物权法》第一百二十四条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”，从而以“物权法”的形式，界定了土地、林地的“承包经营制度”，是土地制度和林地制度发展的一个重要里程碑。
由于林地和土地的自然属性不同，资源开发方式不同，利用的经济目的和社会效益不同，对经济发展的影响不同，使我国在林地和土地方面的法律制度方面呈现出许多重要区别。
1.林地和土地的制度需求紧迫性不同
土地是农业生产的基本要素，是城市发展的载体，而与土地相联系的房屋又是人们最主要的财产之一。土地的征用、补偿、土地的价格、土地供应政策、承包经营权的性质，都直接影响着居民的生活，对国民经济的正常运行，起到非常关键的作用。在我国工业化进程和城市化发展的现阶段，土地制度对国民经济和社会发展尤为重要。
作为一种自然资源，森林的经济价值也非常重要，林地制度和与之相关的森林资源的开发利用，对国民经济的战略意义不容小觑，但与土地相比较，林地与生产生活的关系并不表现得更为直接或更为普遍。因此，相应地，调整规范林地的法律制度远不如调整规范土地的法律制度完备。
2.林地和土地的制度设计出发点不尽相同
正是由于两种资源对国民经济的影响程度有别，因此，在制定相关制度时的出发点和目的也就不尽相同。土地管理法的立法目的是：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”。而森林法的立法目的在于：“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要”。一个关系到“社会主义公有制”，一个仅仅是适应“社会主义建设”。换句话说，土地制度关乎国家的基本社会制度，而林地制度只是经济建设的一个方面。
3.林地和土地制度的学科归属不同
从我国现有的法学理论研究领域来看，土地作为一个重要的“物”来对待，从而使土地制度，成为物权法的重要内容和法律制度。而规范林地的森林法等，更倾向于归类于环境资源法，立足于资源的保护和有效利用。当然，作为林地的使用权，肯定也是物权中的重要组成部分，但整个林地制度，却首先作为环境资源法的重要内容加以归类。
4.林地和土地的制度完备性不同
规范林地和土地的法律规范繁简不同，非常浅显地说明了这一区别。我国的立国根本，在于土地革命，因此，土地制度在苏维埃政权时就是重要的革命工作内容，其后不断调整的土改政策直接影响了近代中国的走向。中国问题的根本在于农村问题，而农村问题的根本就在于土地，不论是打土豪、分田地的建国前，还是社会主义改造后的人民公社，抑或是改革开放时期的家庭联产承包责任制，其核心问题就是土地权利的归属问题。而在经济发展中，城镇的土地作为不可再生之资源，在城镇建设、工业化和房地产产业的发展中，越发受到人们的重视，从而通过立法，逐渐形成了体系完备的土地制度。
相对而言，林地作为一种特殊的自然资源，虽然有其特定的地位，但毕竟不像土地一样关系到每一个国民生活和整体国家基本制度，因此，林地和矿藏、水流、山岭、草原、荒地等资源受到同等的重视，但无法单独与土地相提并论。体现在法律制度上，林地制度既没有像土地制度那样有深远的历史，也没有像现有土地制度那样规范严密。
二、林地制度和土地制度之制度相似性分析
虽然林地制度和土地制度有以上的不同，但毕竟林地和土地都具有“自然”、“不动”的固有属性，因此，林地制度和土地制度之间，有其他制度所无法渗入的相似性，而透过林地制度和土地制度之相似性分析，甚至可以发现我国相关法律制度的特殊面相。
1.都是特殊历史之产物
一九四九年前，我国各朝代的土地制度是以“土地私有”为主要特征的土地制度。在私有土地的基础上，土地买卖自由，容易形成大地主庄园，形成雄霸一方、挑战统治格局的势力，因而兼并和反兼并是我国帝国历史上国家当权者最为关心的事项之一。一九四九年后，我国在进行土地革命的基础上，由重新分配土地、林地到农民自愿参加互助组；再从互助组发展到合作社；并从低级社过渡到高级社，最后形成了一大二公的人民公社体制；而从改革开放到当下的三十年期间，土地承包经营成为稳定的农村经济基本制度。在新中国建设过程中，土地制度和林地制度都具有强烈的历史阶段特色。
总的来说，一九四九年之前的土地制度并非现代意义上的法律制度，而是农业国家需要的基本的经济制度，与皇权和贵族的统治紧密联系在一起，并伴随朝代的更迭发生一些调整，然基本制度没有发生变化。一九四九年以后，社会主义改造运动，使土地的私有成为历史，从而奠定了全民所有和集体所有的土地制度。在建设社会主义市场经济的过程中，土地、林地作为重要的经济资源，基于如何发挥更多更大的经济效用和社会效益的目的，人们在实践中对土地、林地的使用开始了积极探索。在建设法治国家的进程中，这些探索和努力被不同程度地加以法定化，成为上述的土地和林地制度的重要表现形式。由于我国从计划经济下的所有权制度到现代法律意义上的所有权使用权制度的过渡尚未结束，因此，土地制度和林地制度均带有特殊时期的历史色彩和转轨时期的特殊印记。
这种特殊性在处理相关问题中时有表现。如《林木林地权属争议处理办法》就规定：我国在新中国成立后，尚未取得林权证的，土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证和《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册可以作为处理林权争议的依据；而土地改革后营造的林木，则按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属。再如，“土地承包经营权”是改革开放后的土地承包制度的产物，虽然经《物权法》所明确，但并不属于传统的物权，也和永佃权有明显的不同，具有鲜明的中国特色。
2.所有权与使用权相分离之特征
我国一方面以宪法形式规定了森林资源、土地为全民所有、集体所有，一方面又试图在稳定所有权制度前提下，充分发挥资源的利用价值，以多种方式配置资源，并引入了使用权转让制度，因此形成了所有权和使用权相割裂的特色。在这个竭力调和基本制度和灵活制度过程中，在社会主义公有制的基础上，构造了颇具中国特色的土地和林地使用权制度，而且该使用权制度的具体内容也在不断丰富和发展中，带有相当明显的实用主义。
所有权与使用权相分离的制度，使所有权这一终极权属问题在一定时间内得以回避，但并没有使这一根本问题得到妥善解决，这种不彻底的权属分离状况，对所派生的使用权的行使、转让、收益等均有重大影响。
以集体林地使用权流转为例，在实践中，林地使用权流转的主要形式有：承包、股份合作、租赁、拍卖和转让等五种形式。其中承包是将集体管不了的统管山承包给农户或联户经营，收益按比例分成或上交承包费；股份合作是集体以统一经营的林地或林木所有权作为股份，其他单位或个人的资金、劳动力、技术等生产要素折成股份，进行合作开发；租赁是指集体将无能力经营的荒山、疏林、残次林、或采伐迹地出租给单位和个人开发，集体每年收取一定的租金；拍卖是指集体将无能力经营的荒山、疏林、残次林、或采伐迹地，一次性卖断给单位和个人开发经营；转让是指农户将自留山、责任山的经营权再承包或租赁给单位和个人开发使用。这五种形式，无论是作价还是确权，都因“归谁所有”这一终极问题没有彻底解决而派生出许多问题。
再以农村承包经营的土地为例，承包经营权是一种与所有权完全不同的权利，其本质是债权，由承包经营合同而来，农户根据承包经营权拥有了承包经营土地的使用权。在现实中，为维护农村的稳定，保护农民的利益，承包经营权逐渐物权化，并可以以各种形式流转。然而，与所有权分离的承包经营权，毕竟不是土地的真正权属，多少年不变的承诺，恰恰反映了变的可能，因此，没有所有权制度的调整，承包经营权的流转并不能解决农村的土地问题和经济问题。
3.地和地上物相割裂之特色
按照现行的土地制度和林地制度，土地、土地之上的房屋，林地、林地之上的林木，所有权、来源于所有权的使用权，均分别为不同的主体所拥有和行使，使地上之物与地本身成了相互割裂之两物。
两种制度都以地和地上物的割裂为特色，客观上人为增加了土地、林地制度的复杂性。由于使用权人一般并不是所有权人，因此，在使用林地和土地的过程中产生的地上物的所有权和使用权也较为复杂。购买的房屋为购房人所有，按法理来说，该房屋所有人的所有权在没有被依法剥夺之前，应永世归原所有人所有，但房屋所建之土地的土地使用权是有期限的，该土地使用权期限届满后，如果在延期申请或土地出让金交纳中出现问题，则会出现丧失土地使用权的房屋所有权。这种“空中楼阁”情况同样适用于林木，因为林木的使用权与林地所有权相分离，而与林地所有权相分离的林木使用权又可以以各种形式流转，同样会产生林木和林地相割裂的情景。林地制度和土地制度不同，但这种地和地上物的割裂却如此相似，对研究法律制度，很有启发价值。
4.权利主体之特别限定
由于我国采取社会主义公有制，因此，林地和土地的所有权主体要么是国家，要么是集体。而国家和集体都是集团的概念，是一种特殊的权利主体。在西方现代法律观念中，权利的渊头均应归结于个人。按照“社会契约”的观点，即使国家的权力，也是国民为了更长远的利益，通过社会契约的方式，将自己的权力让渡于国家的。组织、团队更是如此，没有个人的权利，没有个人授权，组织的权力和权利就无从谈起。
新中国成立后，按照社会改造的要求，由国家统一行使国民的权力，按照计划来调配资源和财富，以实现人与人之间的平等，消灭私有制，消灭人剥削人的制度，这是土地制度、林地制度全民所有和集体所有的政治理论背景，因此，所形成的也就绝不是以私权为基础的法权体系。因此，承认历史事实，套用现在不同的法权观念，则会发现土地、林地的所有权主体，均是特殊的法律主体。具体而言，无论国家还是集体，都有法律权利如何行使和法律义务如何承担问题。我国在对国有企业改制过程中，对所有和代理的关系已经做了积极的探索，而在集体企业改制方面，前些年曾对股份合作制抱有很高期望，而实践证明，股份合作制的企业制度并不能很好地实现制度设计者的目的。如何界定集体和成员之间法律关系，如何使集体成为法律体系中明确的法律主体，还需要长时间的实践摸索和理论探讨。
三、我国土地制度和林地制度的完善
虽然一九九八年修订的《中华人民共和国土地管理法》和同年施行的《森林法》，分别同时规定了土地使用权和林地使用权可以依法流转，使土地使用权和林地使用权的有偿流转有了法律保障，但由于土地制度、林地制度的复杂性，使土地、林地资源的使用、流转均应面临许多障碍，制约了土地资源和林地资源的有效合理利用。以土地使用权的获取为例，由于我国土地分为划拨土地使用权和出让土地使用权，两种不同的土地使用权在主体、获取资格、取得程序、使用目的上都有很大的不同。而在农村，则以承包权来试图替代所有权和使用权之间的不统一的矛盾，但承包经营权由于不能解决根本意义上的最终处分权，也即没有所有权的明确归属，导致流转、利用上种种困难。集体林地产权不明晰直接影响了集体林地使用权流转，而林地产权的各项权能边界不清晰，林地权属“四至”界限不清，也使《森林法》增加的第十五条，无法有效的落实。有的学者通过制度经济学的方法分析，研究认为我国林地制度产权模糊造成了“交易成本”过高，从而阻碍了林业经济资源的优化组合，形成了我国林地资源生产力低下的现象，指出我国现行的林地制度已成为林业产业化的制度障碍之一。
为完善我国的土地制度和林地制度，需要特别注意几个方面的问题。
1.调整研究方法，提供解决实际问题的理论成果
法学理论研究存在许多问题，脱离现实是其中之一。有些研究是典型的政策注释，没有任何理论创建，也不针对具体的问题，仅仅是法律条文的重述，或者与现实需要相脱节，成为不解决现实问题的、“纯粹”的理论科研成果。这种现象在涉及土地制度和林地制度的研究中更为突出。如有些文章在我国出台《森林法》后，论述依法规范森林、林木、林地使用权流转的意义、对象及规范、流转的标的和方式，目的在于说明森林法在我国法制史上首次规范了森林、林木、林地使用权流转，是森林资源使用权流转的法律依据，称此举必将有力促进林业改革和森林资源保护工作。这些对立法进行高歌赞颂的理论文章，对发现现实问题，完善相关制度，并无裨益。物权法通过立法程序后，更有许多的“理论成果”来论证这部法律的及时和好处，而对现实中的问题反倒熟视无睹。
中国近代和当代的社会变化无法与世界全球化进程相区隔，李鸿章感叹的“数千年未有之变局”只是一个起点。“社会的变化引发了学术传统的变化，作为经验研究的社会科学传统，主要是在市场经济社会中，在社会变迁中产生和发展起来的。其特点是试图发现社会运作的因果律，目的是预见、控制和改造社会，是知识的发现，而不再是对经典的解释”。理论工作者和立法者应该调整研究的方法，从提出真问题、解决真问题出发，提供能够解决实际问题的理论成果，配合实践，完善我国的土地制度和林地法律制度。
2.正视利益需求，对所有权和使用权的分离加以利益协调
土地制度和林地制度之所以重要，并越来越受到普遍的关注，是因为土地和林地的使用、转让、征用、开发、保护等各环节，均涉及相关权利人的生存、生活和生产的资源占有和分配。社会经济的快速发展，使利用土地和林地资源的问题和矛盾得以展现，如果解决不当，则会产生各种纠纷、甚至诱发群体性事件，危及社会稳定和经济发展。
广泛吸收利益相关者对集体林地立法和执法的参与，这不但是我国社会主义确立的人民群众是国家主人的本质特征所决定的，而且也是集体林地正确立法和严格执法所不可缺少的。在调整土地制度和林地制度之中，应正视不同权利人的利益需求，如使承包经营权人真正享有对世的物权，使房屋所有权和土地所有权得以协调，使使用权人和所有权人合二为一，使土地和林地开发的利益不为少数机关、企业或个人所独占。土地毕竟是一种“恒产”，关系到整个社会秩序的稳定，因此，只有正视各方的利益需求，才能形成各方认可和尊重的法律制度，从而以法律解决现实问题，维护各方的权益。
3.尊重制度创新，就地和地上物的割裂进行制度弥合
任何制度的由来，都有其背后历史的因素。然而，法律制度虽然是从历史事实中脱胎而来，但并不能因历史的选择而成为必然正当的理由。“对某种行为选择所作的事后论证，并不能说明这种行为选择一定比另一种行为选择更合理或更正确”，因此，我们认清一种制度的历史背景，并不是为该种制度进行辩解，而是增加对该制度的认识，从而提出解决问题的更好的制度方案。
历史的选择是制度演进过程中的重要事项，制度就是在历史的选择中，逐渐试错而完善起来的。因此，完善土地制度和林地制度，有一个路径依赖的问题，需要我们注意。事实上，我国农村的“包产到户”，就是在国家法律和政策容许之前，由不甘困苦生活的人民顶着巨大压力冒着无比风险而开始的。在探索如何有效利用林地资源，用好林地使用权的问题上，福建、湖南等南方集体林区为林地使用制度提供了多样化选择，对林地使用的制度创新和组织创新提供了新的研究标本。实践证明，任何仅仅依靠美好的承诺和理想的崇敬来制定的制度，并非一定能够实现美好的愿望。制度应该是“自生自发”的，国家在尊重私权的基础上，尊重制度创新的前提下，对实践中的首创精神给予宽容和支持，才能在不断辨别优劣中，在试错过程中，发现并固定较优的制度。
4.关注“集体”法律主体，为集体和成员的权责利划界定规
《物权法》对国家所有权、集体所有权和私人所有权分别进行了规定，如第六十条，就是针对集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等规定如何行使所有权。但是，这种规定的意义，并不在于具体的可操作性上，而更在于《物权法》上对国家、集体和私人所有的不同界定。
在我国，土地和林地的所有者主体除了国家之外，就是集体。而集体这一概念，更多的是意识形态色彩，而非法律体系中明确的法律主体。应该按照法律的基本原理，对集体重新定义，并完善集体这一中国特殊的法律主体制度。简要而言，应包括集体中的成员权的获得、转让、灭失、集体共有权利的属性等等，以切实保护集体中的成员权益和集体的总体权益。
5.正确厘定“承包经营权”，完善土地制度和林地制度
正如上文指出，承包经营权并不是一种绝对的权利，而是根植于承包经营合同的一种权利，即使承包经营权可以在一定程度上进行流转，实质上也是一种“合同的转让”。因此，只有“相对”于承包合同主体的效力，没有“绝对”于其他主体的效力。这种土地或林地的承包经营权，与英国历史上的土地保有权相似，“保有权是一个比较小的社会的概念，……这个社会……没有余地容纳像所有权这样的抽象概念，各种权利均取决于对其领域地具有完全控制权的领主。保有人受领主支配，除了领主接纳他或承认其继承人的某种义务外，他没有任何可以称之为权利的东西”。不过，在中国，“承包经营权”这种保有土地权利的来源不再是“领主权”，而是“国家所有权”。
尽管物权法明确了土地承包经营权是一种“物权”，但这个物权取得和权利内容，仍离不开承包经营合同。承包经营权和永佃权、土地保有权、集体成员的身份权等割舍不开，因此，应厘定承包经营权，促成有序的法律制度和社会秩序。
6.科学制定“所依之法”，促成有序的法律制度和社会秩序
农村耕地使用权的法律地位与性质，近年来已有不少人论证属于与城镇土地使用权一样的法律地位与性质；林地使用权的法律地位与性质，虽然较少有人论及，但它毫无疑问地属于与耕地一样的不动产物权。《物权法》以一个整章的形式规定“土地承包经营权”，但对土地承包经营权的具体权利内容留下了“法律规定”的空间，如规定“依法”实行土地承包经营制度，土地承包经营权人“依法”对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。因此，物权法规定的所“依”之“法”，才是真正规范土地林地权利的法律文件。比如物权法明确规定“承包期内发包人不得收回承包地”，但同时说明“农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定”。可见，“所依之法”之重要。
我们应该尊重首创精神，鼓励制度创新，因此，在制定或修改《物权法》所指的“所依之法”时，特别需要注意这一问题。按照大陆法传统，物权法定是当然的原则之一，但是，由于我国的林地制度和土地制度，无法脱离经济转轨这个大背景，可能有许多权利无法为物权法所“法定”，如果采用“物权法定”之原则，对实践中的权利设定和制度创新采取遏制和敌视的态度，无疑会导致土地制度和林地制度中的有关权利的不伦不类，残缺不全，更无法形成科学、逻辑严密的土地、林地制度体系。因此，在创设、修改物权法之“所依之法”时，应格外用心，维护土地和林地相关权利人的权益，促成有序的法律制度和社会秩序。
四、结语
本文对我国林地制度和土地制度两种法律制度进行了比较研究，以分析两种制度异同的独特视角，来寻求我国土地和林地制度中存在的重要问题，继而探究完善相关法律制度的途径。本文指出，林地制度和土地制度，都深深打上了中国特殊历史时期的印记，由于路径依赖的原因，要形成制度合理、体系完整、科学的林地制度，尚需要积极不懈的长期实践和努力。具体而言，需要改变研究方法，提供解决现实问题的理论成果；正视利益需求，以法律解决现实问题维护各方权益；尊重制度创新、在试错过程中选择较优制度；要完善我国的集体所有权制度，尤其是“集体”这一特殊的法律主体制度；在法律制度上，要充分重视物权法“所依之法”，促成有序的法律制度和社会秩序。
昂格尔在《现代社会中的法律》中指出，“法律的探讨与社会的秩序有密切的关系，个人利益与共识理论包括并依赖于相互冲突的有关规则的观点”，而“现代性问题的解决要求我们发现占主导地位的意识形态与日常生活经验之间的关系”。因此，只有正视与土地和林地相关的各种主体的欲求和利益，才能明确土地、林地法律关系中各种法律主体的权利和义务，从而减少意识形态表述对法律事实的干扰，继而形成权利义务明确，各守其职，各安其分，也即有序、有效、稳定、良性的法律制度和社会秩序。
作者发表于《法学杂志》2009年第5期