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国民政府成立伊始，由于长期的战争破坏，农村社会的旧有组织被打乱，政府对其的管理极为不便。为此，国民党参酌农村现状，颁布了一系列地方自治法规，试图重建基层行政体系。地方自治法规内容涉及较广，包括县级政权的充实、地方行政人员的训练与甄别、各级公安组织的改组等。国民政府通令各省一体遵照，并规定了各省的执行限期。金树仁接令后，考虑到自身政治地位的获取、新疆县制的弊端及数年县知事的体验，认为革新基层行政体系实有必要。为此，新疆省也尝试性地奉行了相关法令法规。
1.地方自治思潮的兴起
北洋军阀的常年混战及军阀政治的劣政，使民众对国家前途逐渐丧失信心，而诸多有识之士纷纷寻求救亡图存之道。在积贫积弱的中国，一些有识之士认为只有实行地方自治，才是解决中国政治问题的根本性出路。正如梁漱溟所说：“几时自治的习惯能力养成了，政治的大路开出来了，则建设自然而然，应有尽有。否则，建设固不会成功，即卖力气往前作，亦无非病民之政而已。”
孙中山更明确地主张县自治，把县自治视为实行民治的第一方略，并在其《地方自治开始实行法》中说：地方自治之范围，当以一县为充分之区域。如不得一县，则联合数乡村，而附有纵横二三十里置田野者，亦可为一试办区域。同时，当时研究县政的舆论刊物也一再强调，“建国必先建县”，“县政建设即为建国成功之基础。”
这样，在《建国大纲》第十八条款中写道：县为自治单位，县自治被确定为地方建设的指导思想。但是就县自治究竟如何办理，如何组织，孙中山并没有详细的阐述。国民党执政后，蒋介石也以遵循总理旨意标榜，倡行地方自治，并在第三次全国代表大会上明确表明：“吾人今后必须矫正以前重省轻县之传统观念，而易以总理重县轻省之新观念。”
关于怎样举办地方自治，起初蒋介石也并未有明确的方案，而山西村制为其提供了经验借鉴。20世纪20年代山西村制举办的如火如荼，建立了省、县、区、村（街）、闾、邻的六级行政体系，行政网络得以加密。山西村制不仅成为他省效仿的榜样，也为地方自治的推行树立了典范。1927年秋江苏民政厅长钮永建在呈省政府文中说：“民权之训练，民生之培养，皆职厅应负之职责，今欲御繁以简，切实可行，似宜仿办晋省村制，用植始基，而资附丽。”
随后，江苏率先效仿山西，实行村制，接着，浙江、江西也着手仿办。1928年6月阎锡山向国民党中央政治会议提议，将山西村制推行于全国。7月25日政治会议复电：山西村治“规划精详，并悉晋省行之，已著成效，量可钦佩。现内政部正草拟县组织法，自应尽量采纳，本日第三五二次政治会议业经决议，交内政部法制局查照办理矣。”
因此，山西村制实际上成了全国乡村自治制度的张本，地方自治由思潮至此转变为实际运作。
2.弥补近代县制的空虚
纵观近代行政体系，从清时的省、道、府、厅、州、县制到北京政府时期的省、道、县三级制，以往行政管理的焦点都在县级以上，而县以下的基层社会仅是临时性的行政组织。这样，中国就形成了“中央和省组织权力庞大，县以下的行政机构则羸弱不堪”，“头重脚轻”的“倒立宝塔形”组织
。北京政府时期，各省基层行政组织千姿百态，形色各异。民国初年，沿用清末的《地方自治章程》，规定县以下行政机构实行“城镇乡制”。凡府、厅、州、县治所在地的城乡地区，称城；人口聚居满5万以上的村庄，屯集称镇；人口不满5万的村庄、屯集称乡。1914年袁世凯下令停办地方自治，上述制度随即废止。但各省依据自身情形，或变相地保留旧有组织，或结合实际自我创新，这样各省基层行政组织极为混乱。此外，军阀的连年混战，农村基层组织多被打散、打乱，已无章可循，因此地方政事大多由图董、图正的人员管理。此种基层行政体系，既无专门的组织机构，又无人才机制，因此基层行政组织较为空虚，管理不利，造成了地方官吏与民众的严重隔阂。据此，“日本人说我们是没有组织的国家，骤然听到，像是过词，细想起来何尝不是……我国政治，老早以前就以县为单位的，不过往日县长的设置，只是由政府派一个人，做那里的地方耳目，并附带征些粮钱罢了。现在训政时期，要训练民众的自治能力，拯救破产的农村，责任重大。”
鉴于此，为加强对基层社会的管理，推行训政纲领，基层行政体系急需充实。
3.拯救凋敝的乡村社会
中国历来就是农业大国，农民占全国人口的四分之三，农业税收是国家财政的主要来源。但自近代以来，农民遭受着帝国主义和封建势力的双重压榨，农村社会极度凋敝。民国初年，由于军阀的长期混战，酿成了连年饥荒，兵匪祸民现象极为严重，军队经常抢走农民的耕畜，不但给农民造成经济损失，还降低了农民的耕作生产能力。20世纪中期和晚期的几次毁灭性灾荒，直接造成了农村经济的残破。盗匪活动遍及于全国各地，抢劫和暴行成了家常便饭，社会秩序混乱，无数的农民流离失所，或在饥寒交迫中饿死，或流为土匪。因此，救济凋敝的农村社会已成为20世纪20年代的主要呼声。任何一个新政权成立后，首要任务就是为巩固和扩大自己的社会基础，而调整和处理好国家与乡村社会的关系至关重要，国民党也不能例外。
此外，为了抵制中共所领导的土地革命和农民运动，国民党也逐渐产生了与其争夺农村社会的想法。国民革命时期，中共以革命手段建立农村新秩序赢得了农民的支持和拥护。国民党的统治根基在城市，而共产党的力量主要在农村，因此国民党要稳固在全国的统治地位，必须加强对农村社会的控制。鉴于此，它不得不重新审视农村及农民的地位和作用，欲图与中共争夺农村社会的掌控权。为此，国民政府必须加强对基层社会的统治，从而排挤共产党势力在农村的统治，以便巩固自身政权。
可见，在多重因素的影响下，地方自治主张成为当时拯救国家政治的重要举措。据此，国民党迅速出台了一系列的县自治法规，通令全国遵行。
地方自治法“以县为自治单位，省立于中央与县之间以收联络之效”，进而确立地方行政制度。1928年4月内政部曾制订最近三年之施政纲领及进行程度，而地方自治被定为八项：“选派合格人员协助自治，设立筹办自治机构，养成自治人才，经定自治经费，制定县自治区，清查户口，训练使用四权，完成县自治等，并决定六年训政期限，于1934年完成县自治时期。”
综合以上所列各项任务，通过对当时所颁布地方自治法规的梳理，大致可将其分为以下三类：
一是基层政权组织法规，如《县组织法》，此为地方自治法规的重中之重。1928年9月15日国民政府颁布了《县组织法》，规定县政府组织，县参议会，区公所组织及村里组织四项内容。主要内容是凡县由百户以上之乡村地方为村，其不满百户者得联合数村编为一村，百户以上之市镇地方为里，其不满百户者编入村区。村里居民以二十五户为闾，五户为邻。1929年6月5日又颁布了修订后的《县组织法》，其内容与前大同小异，不过县长任期延长至三年，如成绩优异得连任。至于组织结构大致相同，仅将县以下改为乡（镇）公所、区公所、闾、邻。而后又经过多次修订，但内容未有较大出入。
二是地方行政人员训练及甄举法规，如1928年9月颁令的《现任县长公安局长训练章程》《现任地方行政人员训练章程》和12月颁令的《各省县举士条例》。实施地方自治，必须要培养自治人才，而自治人才的培养首要是对地方行政人员的训练和储备。因此这些章程主要规定了训练对象、讲师、受训课程、期限及甄别考选事宜。
三是县自卫组织设置法规，如1928年10月颁布《各级公安局编制大纲》《省警察队组织暂行条例》。为维护地方治安，安定民众生活，进而实现地方自治，公安组织的充实与健全也是极为必要的。此规章主要规定了从省到县各级公安组织的编制、隶属和职掌。
以上所列仅为代表性的法令法规，而在每一法规之后，都有一系列的实施办法和操作细则。国民政府瞬间拟订如此纷繁复杂的法规，通令各省一体遵办，这必然会使地方应接不暇，不知从何下手。因此，县自治法规在各地的推行都不是很顺利，各省也分别根据自身情形，选择性地实施了相关法规，并进行了因地制宜的变通。
由于新疆地域辽阔，县政空虚，杨增新增设了一些县和分县，以便于有效管理地方，这仅是加强基层社会统治的第一步，而县以下的乡约制却是弊端百出。尽管他对乡约制有所规范和完善，但依然无法遏制乡约的劣政之风。以往县以下的乡约，“所办的都是催款要钱等事，都和职务无关”，而“让一个县长，身临广土众民之地，一切命令的颁布和万端待举的事业，都责备一位县长和几位科员来包办，自然要演成对下则以严厉的布告了事，对上则以夸张的呈文塞责，无怪乎日言改进，而县政只是停留在二十年前的状况线上了。”因此“县政府以下，实有增设下级政府之必要。”
乡约虽被冠以官方色彩的“胥吏”之名，但并无管理地方行政之实，既无固定的办公场所，也无办公经费，其在地方的任务主要是催缴赋税，并借机敛财。这样，在地域辽阔，种族庞杂的新疆，官民隔阂极为严重，上不通下不畅，因此各项施政难以有效推行。另外，在地方官和乡约的双重剥削下，民众的不满情绪日益高涨，官逼民反，农牧民起义不断，戕官案接连发生。这样，为防止社会动荡，政局颠覆，执政者亟须建构起官民联系的渠道，实现对基层社会的有效统治。
但弊政的全面整顿及基层行政体系革新的条件需要恰当的环境和时机。杨增新凭借多种手段暂时隐蔽了各种矛盾的锋芒，在控制与消解中延缓了其激化进程，但基层行政体系的诸种弊政势必成了威胁政权的隐患。因此，新疆的执政者对基层社会实施有效管理已逐渐为现实所需，而对其具体的操作和推行仅是时间上的问题。
1928年“七七政变”后，金树仁以“平乱有功”，继杨增新之后登台执政。当时，国民政府并未正式批准任命，只是指令金树仁处理善后事宜，“暂行代理主席”，维持地方治安，但却迟迟不肯颁发省主席的委任状。时隔四月，在金树仁频繁活动和上下打点下，最终获得了蒋介石等南京部分军政要人的认可，而一时也找不到适当的人选，因此于1928年10月31日中央政治会议第161次会议决议，“指定金为主席”。
11月2日国务会议通过了上述任命。但金树仁极为看重的新疆省总司令一职，国民党却迟迟不给授予。
为进一步获取国民党的信任和认可，金树仁对中央政令多采取迎合态度，尤其是对国民党极为看重的地方自治法规。“遵查完成县组织法之实施为地方行政上有统系之基本计划，关系自治前途甚为重要，当奉颁法令至新以后，叠经职厅遵照法制，参酌地方情形，秉承钧府，循序督县筹办，并将各县遵办情形依照颁发完成组织进行期限表，逐项填载呈赍转咨。”尽管《县组织法》令文到达新疆较迟，“惟查新疆地处极边，交通不便，当奉颁法令到新已在十九年二月以后，而省内幅员辽阔，不惟公文转行动需时日。”
事实上，在正式令文到达之前，金树仁已开始践行《县组织法》，并及时向内政部呈报了举办情形。1928年新疆省政府施政大纲中，已将“筹备各市县，实施改革工作”
列入应办事宜之中。1929年1月15日第28次省务会议决议：“严催各县依限调查户口。”
7月16日第54次省务会议，决议取消分县，将具有县资格的升为县，不具备的则改为县下的行政区。7至9月间民政厅先后拟订了《省会公安局组织草案》《新疆区公安局组织之草案》《新疆省县公安局组织草案》。
可见，尽管奉颁法令到达新疆较为迟缓，但金树仁已及早展开，拟订各项章程和草案，并三番五次催令各县实施。其中不乏有适宜基层行政管理之需，但更明显地表现出了金树仁的迎合态度，以此来换取其合法的政治、军事地位。直到1931年6月6日金树仁才被任命为省人民政府主席兼边防督办。他将其视为执政的一大胜利，12月25日广禄将边防督办印信送到迪化府时，“金树仁举行了隆重的仪式，除鸣放礼炮外，还在军乐声中将广禄迎至省署衙门内。”
可见，金树仁对获得这一军职极为看重，此前迎合政令，捞取政治资本的辛苦没有白费。
执政之初，金树仁雄心勃勃，欲图有所作为，虽然他对杨增新执政成绩非常推崇，但对其的保守做法心存异议。他曾在其就职报告中称，“前主席杨增新治新计有十又七载，扶良除莠保境安民之功绩，固为一般人士所盛称，但其政策重保守不重进取，偏于维持现状而未暇多事建设，兹足情也。”
鉴于此，金树仁试图在新疆有所作为，突破保守做法，多事建设，进而超越杨增新的政绩。
先来了解一下金树仁的政治履历：1914年4月应杨增新之召来新，先是任书记官兼科员，不久在政治研究所招考中，名列第一。1915年6月又参加全省县长考试，以甲等成绩分发，任阿克苏县知事（自1915年9月4日，任阿克苏县知事，直至1918年10月29日调省为止
），其后又在疏附（1920年7月任县知事至1921年11月离任
）、迪化、库车县任知事。1926年因政绩显著升任省人民政府政务厅长，1928年改为民政厅长。纵观金树仁的政治生涯，会发现他在南疆各县担任县知事时间最长，深知南疆乡约的积弊及县下无政府组织的不利。1926年金树仁担任政务厅长后，更能全盘地掌握和了解基层社会的权力空虚以及由此引发的官民隔阂，政令难行等弊端。因此，在基层从政数十年的历程中，金树仁对基层行政管理也有些许不满，但鉴于杨增新的保守做法，基层行政体系依然如故。
金树仁上任伊始，欲图突破杨增新的保守做法，拟订了各项建设计划，扩展各项建设业务。“在金树仁主席初期确曾大刀阔斧整顿，其认为杨增新年迈对诸事牵就，造成危局，不如此不足以使新疆转危为安。”
但是，起初关于如何整顿政治，巩固基层行政体系，金树仁并未有明确的方案。1928年《县组织法》的颁行，恰好给金树仁提供了契机。在他的授意下，民政厅长李启拟订了1929年7月至9月的行政计划报告，其中明确罗列了地方自治的相关任务，如“遵照部令筹议分县制度改组办法、遵照部令厘定各县等级、遵照部令先行划定各县区村以为自治根本、令各县筹拟自治传习所简章以便转呈核定、拟划自治经费、训令各县依期造汇政治工作报告。”
这些建设计划在新疆均属首创。显然，金树仁试图突破杨增新的保守做法，进而超越其政绩，从而得到国民政府对其的首肯。
综上所述，国民政府颁令的《县组织法》在新疆之所以能够推行是由主客观因素共同决定的。从主观因素来看，新疆地域辽阔，一县管辖范围过广，因此杨增新的加强基层政权的统治主要着力于增设县治。但随着县治规模的初具，县政府组织及其下级组织的规范化逐渐提上议事日程。偌大之县仅有县长和二三名科员办公行政，政府的行政效力在地方极为有限，加之乡约贿赂买官、借故敛财、欺压民众，致使乡约制的积弊与日俱增。就连杨增新也说，新疆乡约之坏位居全国之首。以上种种弊端造成了官民隔阂，矛盾日增，杨增新囿于诸种顾虑，始终未迈出革新之步。但新疆基层行政体系的充实和加强已渐为社会所需。从客观因素来看，金树仁一方面为获取国民政府对其执政地位的认可，尽量迎合政府政令以便捞取政治资本。地方自治既是国民党的执政口号，也是训政时期的中心任务，因此金树仁全力迎合；另一方面，金树仁对杨增新的保守执政存有异议，试图突破其只重保守不重建设的做法，全面整顿新疆政治、军事及金融，从而稳固其在新疆的统治地位。因此在主客观双重因素的推动下，地方自治法令在新疆逐渐推行开来。