清政府对新疆的有效监管是在1759年平定准噶尔、大小和卓叛乱,统一新疆后。当时清政府设立了新疆地区的最高军政长官——伊犁将军,其下设有驻防大臣,各驻防大臣既是辖区内的军事长官,又是监督辖区内民政事务的行政长官。这样,在军政合一的军府制下则有州县制、伯克制和札萨克制等多种民政管理体制。当时在乌鲁木齐、巴里坤、吉木萨尔、奇台、阜康、呼图壁、玛纳斯等地实行与内地一样的州县制;在哈密、吐鲁番、吐尔扈特、和硕特蒙古各部落实行世袭的札萨克制;而在天山以南的地区继续沿用旧有的伯克制。清统一新疆后,军府制对清政府统治新疆,巩固边防,加强建设,开发边疆都起了积极作用。但它毕竟不是完全意义上的地方行政管理体制,与行省州县制相比,仍处在较低的建制层次。因此,随着历史时代的演进,军府制的弊端日益凸显:上层仅注重军事,而下层因俗而治,基层行政管理日益松懈。
有鉴于此,刘锦棠极力主张军民分治,取消军府制,推行与内地一致的基层行政体系,即由县政府统一管理地方行政,在县以下推行乡约制。1884年新疆建省后,军府制取消,由省人民政府统辖全省。1887年清政府正式宣布废除南疆维吾尔族聚居区的伯克制,改设乡约制。如此一来,“新疆行政系统,省之下分为二:其一是札萨克制,凡新旧吐尔扈特、和硕特各部落及哈密回部是也。其札萨克沿袭旧制各有封爵,对于所属人民有完全管理之权,其人民对于省政府不负纳税服役之义务,此清朝封建之遗制也。其二是道县制,将全省土地除蒙回部落外,划为若干道,道下设若干县,新辟地方设县佐以备设县之初基。”
这样,农业区的基层行政体系逐渐与内地趋同,而游牧区的札萨克制则依然保留下来。
目前,有关维吾尔族地区札萨克制研究,如哈密、吐鲁番札萨克旗制的研究,主要涉及设置背景、性质、作用及存废问题等。学者们认为札萨克制的设置是因为两部归附清政府较早,且可为其他部落的归顺做好示范。从广义上来说,它是一种土司制度,对清朝迅速统一新疆起到了一定的积极作用
。此外,有关蒙古族部落的吐尔扈特、和硕特部的札萨克旗制和察哈尔、厄鲁特、阿勒泰乌梁海总管旗制也有研究,主要涉及组织形式、官制及其与省人民政府的关系。学者们认为札萨克制主观上是消极落后的封建制度,但在客观上起到了安定蒙古族社会秩序,有利于和平环境下进行畜牧业生产
。这里,我们可以对札萨克制作如下概述:
札萨克制是清朝根据八旗制度的组织原则演变而来的,在其统治下的社会组织是军政合一性质。札萨克长兼有封建领主与清朝官吏的双重职能。每旗各设札萨克一人,总理旗务,为世袭职。札萨克之下设协助台吉,二人或四人,其下属有管旗章京,每旗一人,副管旗章京视其佐领之众寡而定额之多少,十佐领以下之旗设一人,十佐领以上之旗设二人。自副管旗章京以上,为旗之中枢事官,参领为中级地方官,佐领为地方事官。
根据八旗制的组织原则,新疆的吐尔扈特部、和硕特部蒙古族实行札萨克旗制。18世纪70年代和硕特蒙古恭格、雅兰丕勒诸部随同吐尔扈特部蒙古,在渥巴锡的领导下胜利回归祖国,清政府对其进行了赈济、安置和封赏。1775年清政府在吐尔扈特建立盟旗组织,由渥巴锡所领导的旧吐尔扈特部分东西南北四路,各立盟长,统称为乌讷思素珠克图盟
。南路置4旗,定牧于今巴音郭楞蒙古自治州和静县境内;北路置3旗,划牧于今和布克赛尔蒙古自治县;东路置2旗,划牧于今乌苏县境内;西北置1旗,定牧于精河。新吐尔扈特部划牧于科布多、阿勒泰地区,设2旗,由舍楞任盟长。和硕特部“游牧南路吐尔扈特之西”
,即今珠勒都斯草原和焉耆盆地以及博斯腾湖一带,设巴图色特奇勒图盟,恭格为盟长,设有3旗
。清政府均给各部落头目发送薪俸,而薪俸统由伊犁将军处支领。
在维吾尔族中,“惟哈密、吐鲁番以札萨克”
,而南疆塔里木盆地维吾尔族实施的则是伯克制。两者的差别在于,札萨克是由政府封爵,可以世袭,间接受到政府管辖;而伯克是地方官,可以随时撤换,直接受道县制的领导。之所以在哈密、吐鲁番实行札萨克制,一些学者认为,额贝都拉归附后,由于清政府对维吾尔的宗教社会等状况不了解,认为“回子风俗,与蒙古无异”,所以在哈密实施了蒙旗的盟旗制度,并且这种制度还有利于当时清朝和准噶尔之间战争态势
。黄建华认为:一是哈密、吐鲁番地方归附较早,且为自动归附;二是哈密、吐鲁番的额贝杜拉和额敏和卓是回部望族,对塔里木盆地的维吾尔人有一定的感召力,他们归附并受到清廷的厚遇,自然会对其他维吾尔人产生影响
。建省前,“吐鲁番郡王前代世袭札萨克,管理其土地,统治其人民。建省后籍其土地人民,分隶于吐鲁番厅鄯善县,而移吐鲁番郡王居于鲁克沁城,其王号亦依旧世袭。唯有哈密及吐尔扈特,和硕特诸札萨克,依旧世袭其封爵,并世袭统治其土地人民。此是由于哈密亲王及蒙古诸部在回乱时,忠于朝廷,曾助兵助马助粮以讨叛徒之故也。”
可见,建省后清政府对部落体制的变革并不是很彻底,蒙古、哈萨克、柯尔克孜族牧区的部落旧制未有触动,哈密维吾尔族的王公制还完整的保留着。
与札萨克旗制皆源于八旗制,但略有区别的是总管旗制。在伊犁一带的察哈尔、额鲁特蒙古族和锡伯、索伦营的满族及阿勒泰乌梁海蒙古族部落中仍沿袭清廷兵营制,实行总管旗制。总管旗制,不设札萨克,每旗设总管一人,各旗总管由清廷直接任命,不能世袭。在清朝统一新疆后,均设有领队大臣统领。营下分旗,旗下分牛录(苏木,大约三百人左右),每营所辖牛录的总数一般为3个。
在塔城、阿山哈萨克族聚集区也实行着札萨克制,但在名称和组织上略有不同,称为千百户长制。千百户长制下分别设有千户长、百户长、十户长管理基层政务。千户长为世袭制,千户下设百户,百户下设十户。事实上,千户的规模大小不一,有的名为千户,实际户数多达数千。在塔城哈萨克部落里就实行的是千户长制,共有4部落,即柯勒依、曼毕特、赛布拉特、吐尔吐勒,设1台吉,4个千户长,统归塔城参赞大臣专管。各级头目向所管牧民抽收一定数量的牲畜,作为各头目薪俸。
可见,自清统一新疆后,执政者为拉拢少数民族部落,巩固自身政权,继续沿袭札萨克旗制,且从此制中又衍生出诸多类型,省人民政府始终对其均采取保护态度。不仅如此,中央政府对少数民族部落也是呵护有加。民国成立后,北京政府颁布了《蒙古优待条件》,从法规层面保护部落头目特权,其中规定内外蒙古汗、王公、台吉仍沿袭世袭,管理所属民众、土地。因此在这些地方的牧业社会,政府依靠各部落首领实行间接统治,始终未触动其传统社会,包括司法制度。
新疆建省后,军民分治,取消了军府制,先后恢复和新设立了镇迪道、阿克苏道、喀什噶尔道、伊塔道及下属的各府、州、县等机构。建省时,“所设的郡县有:直隶厅四,即哈喇沙尔、玛纳巴什、库车、乌什等;直隶州四,即温宿、疏勒、莎车、和田等;县五,即拜城、伽师、叶城、于田等,并以迪化为省治……此时期所建立的郡县,完全是偏于南疆,且设置亦少,与文襄原来建省的计划,相差很远。这固然是由当时的情况使然,但锦堂之量民力、财力为建官的思想,恐怕也有很大的影响。”
这样,新疆省行政建构——道县制与内地划一,而在县以下的行政组织也仿照内地,推行乡约制。
关于县以下的基层行政体系,刘锦棠认为“现在南路新设道、厅、州、县各官,委署已历年余,规模渐具,不乘此时量为变通,则过此以往,又必有积重难返之势。况阿奇木等承充伯克,多系三品,四品,州,县官阶尚居其下,乡愚无知,恐启玩狎之渐,而与州,县俨然并立,于体制亦不相宜。”
据此,刘锦棠呈请清政府要求废除伯克制度。事实上,清初定新疆时,就已在各地设立善后局、保甲局、征粮局等总分各局,全面接管地方一切事务。刘锦棠不待朝廷批准,便在各地召集伯克,宣布裁撤伯克,原伯克可名誉上保留原品级顶戴,有能力者可授乡约或书吏为政府做事。鉴于取消伯克制在新疆渐已成事实,1887年清政府正式批准将“所有伯克名目全行裁汰。”
此后,“新疆基本上各县都设置了乡约。”
事实上,乡约多由伯克转化而来,虽无伯克之名,却有伯克之实。关于乡约待遇经费,刘锦棠认为“既设乡约以办事,即不能不酌筹款项以津贴乡约,而后乡约不十分需索百姓而大为民害,此乡约养廉地之所由来也。然亦南疆多有之,至北路汉回缠杂处,亦不尽有。”但由于各县地方官和乡约相互勾结,多以办理新政,筹集经费为名,将养廉地私下出卖。“设省之初,各属多有乡约养廉地,然数十年以来在前清时即被各乡约私行出卖者不少,大约皆藉口于办公亏累,卖地以资弥补,今各属乡约养廉地虽有存者,其数已不及设省时之多。”
这样,乡约无经费来源,不断以各种名目向民众索取。随着时代的演进,乡约制的弊端日益凸显,在社会上影响极坏。
此外,尽管伯克制已在法令层面废除,但伯克的基层组织,“区乡以下的伯克仍都原封未动。”
1904年塔吉克族和维吾尔族杂居的色勒库尔(即后来的蒲犁,解放后的塔什库尔干),清政府仍在任命阿奇木伯克,并拨给农奴和土地
。这种情况一直保持到1949年解放前。这样,县以下的基层社会行政体系以乡约制为主,间或有伯克制的存在。
综上所述,建省后清政府对新疆基层行政体系进行了一番调整,取消了军政合一,仅注重军事管理的军府制,实行军民分治;废除各自为政的伯克制,实施乡约制,加强了对基层社会的行政管理,初步实现了与内地行政体制的划一。可见,清政府通过对新疆基层行政体制的规范,初步奠定了日后基层行政体系的基础。