前言

1928 至 1949 年新疆基层行政体系发生了前所未有的变化，即由传统迈入了近代化进程之中，而这一转型最初是源于国民政府所颁令的基层建政法规。尽管长期以来国民政府对新疆监管略显薄弱，但执政者基于自身及实际需要的考虑，对基层行政体系也进行了规范、革新和改组，一定程度上推动了基层政权的近代化进程。

首先，自新疆建省至杨增新执政时期，新疆基层行政体系得以初步奠定和巩固。建省后，清政府废除军府制，实施军民分治，在农区推行与内地相同的道县制及其之下的乡约制，在牧区则沿袭旧有的草原习惯法——札萨克制。进入民国时期后，杨增新不仅继续维持着这两种体制，而且对其进行了规范和完善，从而为日后基层行政体系的建设奠定了基础。

其次，金树仁以《县组织法》为蓝本，尝试性地开启了基层行政体系革新之门。他试图充实县政，厘定县等，增设科室，划定县以下的区；废弃札萨克制，改定县治；造就地方人才；组建县警卫组织，但终因多重因素的制约和困扰，致使基层行政体系革新收效甚微。但是，由此开始，长期的固守观念和做法被打破，金树仁首次迈出了基层行政体系革新的跬步。

再次，盛世才执政前期，结合新疆实际需要，借鉴他人经验，全面地改组了基层行政体系，从而使基层政权首次健全起来。他率先从县治改定入手，全面废弃了札萨克制，首次划一了县制；随后，加强县府组织，成立县政务委员会，发挥农会行政职能，遍设县公安组织，大规模训练行政人员，从而充实了县政组织；接着，在县以下推行区村制，首次使政府权力触角得以延伸。这样，传统的基层行政体系逐步地迈入了近代化进程。

最后，盛世才执政后期至新疆和平解放前夕，基层行政体系革新遵从新县制，进行了趋同于内地的调整，但形式追求往往超越现实需要。盛世才投靠国民党后，以推行保甲制作为遵从新县制的起点，而后充实县政机构，增设科室、科员；改换训练组织，基层行政调整较为顺利。国民党执掌政权后，大力推行新县制，片面地追求形式化，致使基层行政建设举步维艰。为加强县政组织，急剧扩充县政机构和人员；为笼络部落头目，宣布恢复盟旗制；为追求政治民主，迅急遍设各级民意机关，“民选”县参议员及县长。此外，为加强自身力量和社会监管，国民党继办中训分团，调整县级警察组织，几经开办自卫团。这样，新疆基层行政体系得到了极大充实，但行政效率低下、经费拮据、腐败政风等困扰却始终无法摆脱，革新之路屡屡受阻。

纵观 1928 ～ 1949 年新疆基层行政体系的发展历程，它呈现出一定的演变轨迹：行政体制渐行统一为近代县制；行政层级由县下延至乡镇一级；行政机构趋于科层化；行政人员训练渐趋系统化。与此同时，在演变过程中基层行政革新也展现出了自身特点，即因人兴政；因地制宜；因俗施治。随着时代的演变，新疆基层行政体系的发展趋势也愈发地明朗和清晰起来，即选择适宜的基层行政体系，建构基层民主政权。