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第二节
实践视角下的讨论范围

换一个视角,理论的努力需要有现实的关注,即应服务于现实性问题,只有这样的理论才会有充足的价值。

虽然在权利限制与抗辩领域中的现实问题繁多,但我们可选择一个热点问题作为突破口来展开讨论。本书选择的是“农村土地征收”问题,具体讲便是因政府征收而发生在农村集体土地上的权利限制与抗辩问题,主要涉及政府征收权与农民土地权的矛盾冲突。其中较为突出的是作为被征收对象的农民的实体和程序失权问题,权利限制与抗辩的失衡问题,权利抗辩不能顺利和有效进行的问题。这集中体现为土地权及其抗辩权的弱化甚至极度弱化,而弱化的深层原因是什么、弱化的表现及后果如何,解决的途径又是什么,所有这些都是本书第九章的重点讨论内容。

在目前中国,所有征地拆迁引发的纠纷或事件中都或明或暗地有地方政府行政权力的影子,在政府自我利益的驱动之下,不顾相对人的抗辩甚至抗争,强行推进征地和项目开发现象相当严重。而因相关法律制度规定的缺陷,如对“公共利益”界定的模糊,对政府授权过多而又缺少制约现象严重,政府自我授权现象也同样严重,给了地方政府以过大的权力和过大的权力运用自由空间。

一位公务员朋友,是区政府征地拆迁任务的直接执行者,可谓身处“斗争”的第一线,但常常对政府的行为动机、行为方式表示怀疑和不安。有好几次他都是从征地拆迁现场带着一身疲惫和“硝烟”跑到我的书房,喝杯茶,聊一聊。

这位朋友很有思想,印象很深的是他多次说要写一篇文章,从一个实践工作者的角度呼吁抓紧对“公共利益”的立法解释,不论是宪法还是土地管理法或其他法律、法规,有关公共利益的条款都应明确地细化界定,否则政府的权力就太大、太滥了,目前的许多大问题都出在这里。他认为这从根本上违背了立法的初衷,因而强调加紧立法解释,正是为了使其真正成为对于政府获取征地权进而实施土地征收行为的限制。

这是一种很有社会责任感也很有超越性立场的思虑,它就来自这位朋友亲历的征地拆迁现场,来自政府与村民、权力与权利间的博弈。他显然已深深感受到了,法律规定的“公益原则”如今已变成政府在土地征收中获权、用权的“尚方宝剑”,而几乎没有发挥对于政府土地征收权的限制作用。

而与上述具有很强叠加效应的是,由“正当程序”的缺失及地方政府的自利性所决定,政府在征地过程中往往角色充任不当或错位,权力运作动机不纯或暧昧,在权利限制中疏于保护,注重限制而排斥抗辩,方法简单粗暴。而在强大的政府权力面前,遭遇土地征收的农民的权利严重弱化,土地权、房产权的保护在理念、制度和实践各方面同样都存在严重弱化问题。农民所遭受的土地权利限制还缺乏真正有效的救济方式、救济渠道,包括行政救济甚至司法救济,权利抗辩的空间被显性或隐性地挤压。而这样的结果必然是致使涉事主体产生强烈的权利剥夺感,也使权力与权利的矛盾冲突加剧。在这种情况下,对于权利限制的非正常的自力抗争反倒成了抵制征地拆迁的常见方式, 而由此必然造成难以愈合的社会创伤,造成政府形象和公信力的极大损害,动摇了政府的社会基础,所产生的负能量积聚效应已在持续增大,随之社会风险也已在持续增大。

那么造成这种状况的根本原因是什么?如何寻找到解决的途径?这些都是本书要重要点加以探究的。

尽管全国各地的农村征地拆迁情况复杂多样,但它们无不关乎涉事主体——农村集体土地及集体成员房屋等不动产所有权,都表现地方政府行政行为对这些权利所构成的强力限制,表现为原有权属、原有权益状况的巨大变化。目前最值得关注的是,涉事农民集体和个人在这样的政府过程中所发生的失权现象。由于在农村土地上发生的征收与被征收关系中,适用的是土地管理法和拆迁条例等公法,而实际上同时还有民法通则和物权法对于权利的保护,这里公法与私法交错,但我们看到的是地方政府只适用公法,全然不顾及这些私法的存在,而这是一种选择性适用法律,还是因公法的适用阻却了那些私法的效力?不论哪种情形,它们的共同点是使权利失去了本应有的抗辩能力和抗辩空间。

在强大的政府公权力面前,农村集体土地所有权及其各种权能都遭受到高强度限制,权利弱势毕现。农民既很少有能力阻止政府征收行为,如无法否定其公益性质,否定其合法性、正当性,也无法享有源于市场规则的土地议价权,而至为严重的是,作为土地权的外层权利群,如相应的知情权、主张权、听证权、申辩权、抗辩权等同样无法获得正当程序的保障,无法顺畅有效地行使。尤其是在目前的行政中心主义、大政府小司法、缺乏司法独立或司法与行政天然亲和、天然配合的现实情况下,不仅在政府行政过程中遭遇土地征收的农民都很难获得通畅有效的权利救济, 即使最终的司法救济也几乎无可避免地落空,而所有这些情况,都集中表现为各种形式的权利抗辩无法有效进行。

上述情况的结果是造成农民的实体和程序两个方面的失权,失土地农民最终成为一个权利相对贫困的弱势群体。 本书对此给予重点关注,将着力研究问题的性质、问题产生的原因以及解决的途径,最终落足于对相关权利限制的有效抗辩问题上,因为唯此才能真正体现权利的尊严、地位和生命力的韧性,而这无疑也是我们这个时代的要求。 g9GL/+TxXX42husd4FB7FuqcJUAqmFRyOtliKYRNKFjNmvGPyls6ulYsveqU2G57

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