第二节
政府绩效评估的发展与方法

政府绩效是政府在进行公共管理和提供公共服务的过程中所取得的业绩、成就和影响的总称，涉及到政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等，包括经济绩效、政治绩效、社会绩效、文化绩效、生态绩效、管理绩效和服务绩效七个方面。

所谓政府绩效评估是对政府组织在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范和柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出进行的评审界定。 也有学者认为，政府绩效评估就是通过政府的多元评估机制，运用科学的评估体系、评估程序，对政府在政治、经济、社会、文化等方面的表现进行客观、准确、全面的分析与评价，诊断政府在管理工作过程中所存在的问题，进而采取补救措施，提高政府的服务质量、增强政府的号召力与公众的凝聚力，最终推动绩效型、责任型和服务型政府的建设。 由此我们可以看出，政府绩效评估是一个综合性的范畴，既包括对某个层级政府或某个部门的工作的经济、效率、效益、责任、公正等诸多方面的评价，也包括对确定绩效目标、构建绩效指标体系、选择评估方法、收集资料和评价绩效等动态过程的考核。

一、政府绩效评估的发展历程

政府绩效评估的理论研究和实践在西方始于二战前后，盛行于 20 世纪 80年代的美英等国，并在 90 年代得到较全面的发展。

启始阶段：有关政府绩效评估的学术研究开始于二战时期间。20 世纪 20年代美国最早将绩效理念引入公共部门，1928 年美国成立了市政标准委员会，开始进行政府绩效测量方法的探索。1938 年，克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙合著的《市政工作衡量——行政管理评估标准的调查》标志着政府绩效评估研究的开端。1973 年，尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》，使政府绩效评估更加系统化和专业化。1976 年，美国科罗拉多州通过了第一个《日落法》，规定立法机关要定期审查各机构和方案，以消除或改造重叠的机构和效率低下的方案。到 1981 年，美国已经有 36 个州通过该项法律，政府绩效评估走上了法制化和规范化的轨道。

全面推行阶段：20 世纪 80 年代，西方国家开始全面推行政府绩效评估。学者们力主放松规制，减少政府干预，采用管理企业的管理理念和方法，用企业家精神重造政府。这一阶段的典型代表是英国。英国从 20 世纪 60 年代开始对政府生产力进行测定，到 80 年代在中央各部门进行了持续数年的大规模的“雷纳评审”，在此基础上建立起比较完善的绩效评估机制。1982 年，英国财政部颁发了《财务管理新方案》，要求政府各部门树立绩效意识，把经济、效率、效益分解为相应的绩效指标，标志着政府绩效评估的正式推行。此后，梅杰政府和布莱尔政府相继进行一系列改革，进一步推动了英国公共部门绩效评估的发展。

鼎盛阶段：20 世纪 90 年代，政府绩效评估在西方各国达到鼎盛时期。1993 年，美国政府成立全国绩效审查委员会，目标在于降低政府开支、提高办事效率，并公布《从繁文缛节到以结果为本——创造一个动作更好花费更少的政府》的报告。随后公布的《政府绩效与结果法案》是政府绩效评估达到高潮的标志。在英美的影响下，新西兰、荷兰、澳大利亚、加拿大、德国、芬兰、瑞典等国也相继推行绩效评估的改革，如新西兰的“灵活绩效框架”、澳大利亚的“财政管理改进计划”、加拿大的“公共服务改进计划”等，极大地改善了公共服务水平和质量。基于此，西方学者认为一个政府绩效评估的时代或“评估国”的概念已经到来。

现代意义上的政府绩效评估进入中国是在改革开放以后，我国政府绩效评估的发展大体经历了三个阶段。

1．探索起步阶段

20 世纪 80 年代初到 90 年代初，是绩效评估的探索起步阶段。其主要特点是粗放型的部门考评。当时的组织绩效还没有成为政府部门的行政理念，对部门进行考评经常与当时的某项主要工作挂钩，没有固定的评估模式和指标，评估时间也很随意。主要的评估形式是大检查、大评比、专项调查等。

这一时期较有代表性的是实行目标责任制。80 年代初开始，我国开始实行机关工作人员岗位责任制，1982 年劳动人事部下发了《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，要求各级国家行政机关都要制定岗位责任制，并将岗位责任制与考核制度、奖惩制度及工资制度改革相结合。

2．逐步发展阶段

20 世纪 90 年代初期到后期，是绩效评估的探索发展阶段。随着经济体制改革的深入加上国际经验的影响，许多地方政府为了配合当时的层层经济目标责任制，不断创新推行了不同形式的绩效评估。

这一时期主要评估方式为目标责任、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等。许多省、市、自治区出台了开展目标管理工作的规范性文件和方案，如北京市 1991 年发布了《党政机关目标管理责任制试行办法》，四川省 1992 年发布了《四川省人民政府目标管理工作细则》。据不完全统计，到 1998 年全国有 23 个省市区实行了各级机关目标管理。2000 年以后，很多地方根据新形势的变化，在实践中不断改革完善目标管理的方式和手段，如贵州省直机关以目标管理为载体将机关党建工作与中心工作紧密结合，相互促进；福建省开展了机关效能建设；黑龙江省实行了新的机关工作责任制；深圳市运用现代技术手段进行行政许可绩效测评等。

3．全面实施阶段

20 世纪 90 年代末至今，是绩效评估的全面实施阶段。绩效评估作为一种有效的管理工具被大多数政府部门所接受，一些部门和地方政府开始探索绩效评估体系的构建，其特征是采用系统的绩效评估指标体系对特定的评估对象进行定期评估。特别是科学发展观的提出，为政府绩效评估体系的构建提供了新的指导理念。响应“构建科学的政府绩效评价体系”的号召，各地纷纷推出服务型政府评估指标、“绿色GDP”和“小康社会”评价指标等。原国家人事部课题组提出了由 3 个一级指标、33 个二级指标构成的比较系统的“地方政府绩效评价指标体系” 。一些地方也开始探索由外部评估主体对政府工作绩效进行评估的“第三方”评价。

目前我国已经有 21 个省（区、市）和新疆生产建设兵团设立了绩效管理或绩效评估领导机构和办事机构。2010 年中央纪委增设绩效管理监察室，负责组织开展政府绩效管理情况调查研究和监督检查工作，指导协调各地区各部门绩效管理监察工作。为加强对全国政府绩效管理工作的综合指导和组织协调，2011 年 3 月 10 日，国务院批复同意建立以监察部为牵头部门的政府绩效管理工作部际联席会议制度，联席会议由监察部、中央组织部、中央编办、发改委、财政部、人力资源和社会保障部（公务员局）、审计署、统计局、法制办等 9 个部门组成，监察部部长为召集人。以此为标志，推进政府绩效管理工作的领导体制和工作机制正式建立起来。6 月 10 日，经国务院同意，监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》。6 月 28 日，政府绩效管理工作部际联席会议在京召开政府绩效管理试点工作动员会，选择北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区、杭州市、深圳市等 8 个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点，国土资源部、农业部、质检总局进行国务院机构绩效管理试点，发改委、环境保护部进行节能减排专项工作绩效管理试点，财政部进行财政预算资金绩效管理试点，为全面推行政府绩效管理制度探索积累经验。

不难看出，无论是西方发达国家，还是我们国家，都日益重视政府的绩效评估，涉及政府绩效评估的理论研究和实践探索也日益广泛。我国政府绩效评估基本上走过了由单位自发评估到自觉评估、再到探索整个国家绩效管理的科学化评估体系建构的历程。

二、政府绩效评估的主要方法

我国在借鉴和引进西方政府绩效评估的先进理论和经验的基础上，各地各部门根据自己的具体情况，进行了一系列的探索和创新，并总结出了一系列行之有效的方法。

（一）目标责任制（Objective ＆ Obligation System）

目标责任制在我国始于 20 世纪 80 年代，是我国最早开展的政府绩效评评估方法，其最初的主要表现形式是目标管理。作为机关内部的一种管理方法与方式，目标管理的特点是通过将组织目标分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核与各个工作岗位的考核奖惩挂钩，以此来调动机关工作人员的积极性。随着行政管理体制的改革和深入，目标管理的思路和原则逐渐向上扩展，发展到面向政府行政首长的目标责任制。由于行政首长的目标责任与所在政府层级或部门的目标责任基本一致，对行政首长目标完成情况的考核实际上等同于对组织绩效的评价与考核。组织绩效评估作为目标责任制的一个关键环节，随着目标责任制的广泛实施而应用到各个政府层级，以及政府相关工作的诸多领域。在这一方面，山东青岛市做出了创新性的探索和实践，从 2002 年实行《青岛市目标责任制实施细则》开始，青岛市就对实现目标进展情况实行日报告、季调度、半年督查和随机抽查，构建起多层次的绩效督察和日常监控体系，实行全员目标、全员责任、全员考核。

（二）效能监察（Efficiency Supervision）

效能监察主要是国家纪检监察部门依照法律、法规和有关规章对国家行政机关和公务员行政管理工作的效率、效果、工作规范情况进行监察和对政府部门绩效进行的评价活动。效能监察最初是从企业效能监察引入政府的。1989 年 12 月，时任监察部长的尉健行同志在第二次全国监察工作会议上首次提出“效能监察”的任务。1995 年福建省率先出台行政效能监察工作的具体做法，成立省效能办，由省效能办牵头对 23 个省级政府部门和 9 个设区市政府的绩效进行评估，得到中央认可并在全国推广。1998 年河北省邢台市按照省级效能监察的做法，率先制定了地市一级的政府效能监察方法，为全国各地市提供了良好的典范。 到 1999 年，全国已有 23 个省（自治区、直辖市）不同程度地开展了效能监察工作。效能监察的特点在于以问题为导向，以政府管理中存在的违纪、违规行为和浪费、低效、低质量等问题为着眼点，选择当时的中心工作、热点领域和问题环节立项，覆盖面比较小，容易取得突破。

（三）效能建设（Efficiency Construction）

效能建设是在效能监察的基础上发展起来的。1997 年，福建省漳州市率先启动机关效能建设试点，后来在省委、省政府的指导和推动下，在福建全省乡镇以上各级政府机关具有行政管理职能的单位全面铺开。效能建设区别于效能监察的最大特点在于行为主体的转移，即从纪检监察机关扩展到各级党政机关及其部门，着力点从监督转变为自身建设，从依靠他律转变为自律和他律相结合，为效能建设的落实提供了组织保证。作为一种综合性的管理机制，效能建设的主要内容有：首先，各单位各部门结合各自的工作性质和内容，以岗位责任制来明确工作职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以公示制来推行政务公开，以评议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律。其次，强化内部管理，严格依法行政，优化管理程序，提高办事效率。再次，强化监督机制，严肃行政纪律。最后，科学规范绩效考评，并将考评结果与奖惩相结合，与干部使用相挂钩，增强部门、单位及其工作人员的责任感和紧迫感。应该说，我国的效能建设是试行得最为成功的绩效评估制度。

（四）社会服务承诺制（Social Service ＆ Acceptance System）

社会服务承诺制源于 1991 年英国的“公民宪章”运动，我国山东省烟台市借鉴“公民宪章”运动和中国香港公共服务承诺制的经验，于 1994 年 6 月率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制。经过两年的试点，中宣部和国务院纠风办在总结烟台经验的基础上，在全国范围和多种行业普遍推广社会服务承诺制。社会服务承诺制的基本内容是：公开办事内容、办事标准、办事程序，确定办事时限，设立监督机制和举报电话，明确赔偿标准，承诺单位未能达到承诺的服务质量和标准时，要根据违诺责任向服务对象提供一定的补偿。这是一种具有契约性质的服务机制，服务标准的具体化和公开化为公众的评价和判断提供了明确的依据，便利的投诉渠道、明确的投诉受理机构和公开的处理投诉的程序为公众提供了比较完善的监督机制。

（五）万人评议政府

为了加强“高效率办事、高质量服务、让人民满意”的机关作风建设，1999 年以来，我国珠海、沈阳、杭州、厦门、南京和宁波等城市相继开展了“由人民评判，让人民满意”的万人评议政府（机关）活动。 既然政府组织服务的对象是企业和公众，只有当政府的服务能充分满足企业和公众的需要时，政府所提供的服务才是有意义的和有效的服务，这个政府才能称得上是绩效政府。从本质上来看，企业和公众的“满意程度”是评价政府绩效的最综合、最深刻的终极性指标，其他的诸如经济、效率和效益等度量政府绩效的指标都可以通过“满意程度”来体现。“万人评议”的关键是要注意评议结果的全面性，客观性与公正性。

（六）“第三方”专业性绩效评估

2004 年 1 月，针对甘肃省非公有经济发展落后的情况，甘肃省政府决定让非公有制企业评价政府绩效，以把握非公有经发展的症结，制定发展非公有制企业的政策。并将这一评价工作委托交给兰州大学中国地方政府绩效评价中心来组织实施。他们设置了一整套科学的指标体系，按照问卷调查、主要经济社会发展指标考核、实地考察等程序，通过多主体打分等因素构建评价模式进行评价，并通过SPSS统计软件进行综合分析得出评价结果，备受政府、学术界和社会各界关注，被媒体称为“兰州试验”。北京有的区县政府委托国内著名的咨询机构零点研究咨询集团开展的政务环境绩效评估，也属于这一类。

实践证明，政府绩效评估模式在我国作为一个新兴的政府管理工具，在提高政府绩效、改变政府工作作风以及转变政府职能等方面发挥了重要作用。 lrpbHteApCszgj8Ukb7mleLEfe3PF3I7Z2Zkrjs2eHgpaLLK7oDlCKMjGMNn64HU