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一、政府与企业
（一）政府与企业的概念
现代社会组织按照其价值导向、性质及功能可以分为政府、企业和第三部门。政府以公共权力为基础，以谋求社会公共利益为己任，依法管理社会公共事务，提供公共物品，维护公共秩序，组织社会价值的分配。
从公共管理学的角度看，政府（government）是指与企业相对应的，以提供公共服务为主要职能的组织系统。它有广义和狭义两个层面的含义。广义的政府是指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总和，代表着社会公共权力。狭义的政府只指国家行政机关，是国家权力机关的执行机关。
企业是指产权明晰、以赢利为目的的营利性组织，是权利主体从事经营活动，借以获取盈利的工具和手段，其行为不会直接或显而易见地影响其他组织或个人。在我国，《中国企业管理百科全书》（企业管理出版社 1984 年出版）把企业定义为：企业（Enterprise）是从事生产、流通等经济活动，为满足社会需要并获取盈利，进行自主经营、实行独立经济核算、有法人资格的基本经济单位。
企业是一个历史范畴，它是生产力和生产关系发展到一定水平的产物。它是现代社会的基本经济单位，是国民经济的细胞。一般地，从企业资产的所有者形式来考察，企业的基本组织形式有三种：业主制、合伙制和公司制。前两种都是无限责任制企业，而第三种则是有限责任制企业。公司制企业的特征是由许多人集资创办并且组成一个法人的企业，在法律上具有独立人格，这是公司企业与个体企业、合伙企业的重要区别。本文研究的是大型公司制企业，这主要是因为这种企业组织一般规模都比较大，因而在全部企业组织中占有举足轻重的地位；再者由于独特的产权结构，因而相对于其他的企业组织，绩效评估对这种企业更有意义。
（二）政府和企业的特点
1．政府的特点
（1）政府以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责
政府存在的目的在于管理社会公共事务和维护社会公共利益。任何社会的运行都需要一个权威，这个权威就是政府。它集中人民的意志，制定政策和法律，代表民众的公共利益，协调和处理内外各种矛盾，维持社会的稳定，推动社会的发展。离开了政府，社会将会陷入无政府主义的混乱状态。
（2）政府以公共利益为宗旨，不以营利为目的
政府在运行过程中，其主要的目的与动机是谋求社会的“公共利益”，一切行为的出发点都是在维护公平和正义，创建和谐社会，不以营利为目的。
（3）政府通过行使公共权力来管理公共事务
公共权力来源于民众的让渡与授予，是现代民主制政体下政府履行管理职能的基本条件。这种公共权力与企业中存在的“私权”有着本质的区别，公共权力属于公众而非某个个人，指向的是公共事务、为公共利益。
（4）政府的目标不易计量且责任多元化
公众对公共产品的多层次、多样化、整体性的利益需求导致公共利益大多是模糊的、分散且不易计量。政府不能像企业那样以利润作为衡量组织和员工绩效的标准。因而要求其必须承担包括政治责任、法律责任、工作责任、道义责任在内的所有公共责任。
2．企业的特点
（1）企业以获取经济利益为其基本目标
企业作为独立经济实体存在，其目标是追求经济利益最大化。营利并获得盈利是企业建立的基本目的，也是企业生存的前提条件。投资没有盈利便没有人投资，也便没有企业。没有盈利，企业便不能扩大再生产，也便无法发展。
（2）企业通过严密的组织结构行使权力
马克思·韦伯的官僚组织理论认为，在官僚组织中，由制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格，组织成员是否胜任主要取决于他的能力，这种组织结构赋予企业处理私人事务的私权。
（3）企业的目标清晰明朗且易量化
追求经济利益最大化作为企业的基本目标清晰明确，且容易量化成数据。这为进行绩效评估提供了便利。
（4）企业具有优于其他组织的资源配置作用
在市场经济条件下，市场是资源有效配置的基本条件。而市场的资源配置作用是通过市场经济的主体——企业来实现的。企业正好提供了一个能组织生产、降低生产成本、优化社会资源配置的平台。企业的灵活性和适应性在实现资源的优化配置上有着政府不可比拟的优越性。
总之，政府不存在产品市场，产品和服务不存在市场价格，对责任、公平、公开化、诚实和工作表现的评估都受到价值观的影响。企业是提供私人产品，以实现私人利益的部门，即指以盈利为目的的组织。
（三）政府与企业的区别
政府与企业的区别主要表现在以下几个方面：
1．所处的环境因素不同
在环境因素方面，企业的整体运作与市场机制直接连接，透过市场“看不見的手”的运作，缺乏效率的企业或单位经过自由竞争机制的考验将面临被淘汰的结果。相比之下，政府部门及其产出并未直接面对市场的竞争机制，而是通过财政拨款等预算程序取得其运作的资源。由于欠缺竞争、也未曾透过市场机制反映民众真正的需求，因此，无论在成本效率以及资源配置效率等问题上都很难达到最优的结果。
政府所面对的外在环境的另一特点是其面对较多的法律与规制的限制。例如政府投入的采购或是公务员的录用等，都有许多实质的或程序性的规范，无法像企业那样可以完全以实际的绩效好坏为导向，而在决策与执行的过程中具有相当大的弹性。此外，权力分立相互制衡的设计使得政府部门的负责人在进行决策时，必须面对外部多样的正式、非正式的影响，如立法部门的压力、利益集团的影响等。而选举制度的设计虽然是维系民主制度的基础，却不可避免因为换届的压力而扭曲了政府的某些决策。
2．组织与外在环境的互动不同
有关政府组织与外界互动的过程具有以下特性：第一，由于国家性质、政府的特点及其他压力，某些公共服务的消费与财务支出往往是无法避免的或是强制的；第二，在影响的广度方面，政府的行动有更高的象征意义，因此政府部门的负责人在施政时必须考虑和顾及多方面的利益；第三，民众对政府官员及其行为的公共监督，在网络等舆论工具日益发达的今天更加强大；第四是民众对于政府官员行为的公平性、响应性、究责性、诚实性有较高的期待。也就是说，政府部门的高层领导人必须通过选举取得其权力基础，行政机关运作的过程必须考虑多元利益以及民众观感，这些制约对于政府效率效能的提升以及绩效指标的选择都会带来相应的影响。
3．组织的内部结构与运作程序不同
政府组织的内部结构与程序方面的特点是绩效评估在政府部门运作成败最直接相关的因素。在组织目标与评估标准的设定方面，政府部门的目标明显具有较高的多元性与多样性。并且因其目标与评估标准的模糊程度与不可捉摸性较高，使得对政府的绩效很难定量评估。而且目标之间互相冲突的概率也较高（如公平与效率、环境保护与经济发展、经济发展与成果分配等）。另外，在权力关系以及行政人员的角色方面，政府官员只能在其权限范围内决策，因而决策的自主性与弹性较小。同时，政府部门负责人有更多政治上的角色必须扮演。
面对与组织绩效相关的决策时，由于法规、选举、政治压力等外在环境因素的影响，政府官员的作为往往较为谨慎、保守，也较少有创新的意愿与想法。而由于选举以及政治任命，高层领导人的流动率较高，也容易导致公共政策的执行难以连贯。由于政府部门中存在许多企业所没有的法规与制度限制，在绩效评估机制的设计上，相对于企业，政府组织比较难以设计出有效的评估机制以提高具有效率与效能的绩效表现。
二、绩效评估与相关概念的辨析
（一）绩效、绩效管理与绩效评估
1．绩效
绩效（performance）在英文中的原意是“履行、执行、表现、行为、完成”，引申为“作为、成就、成果、业绩”。从普遍意义上来说，绩效是对组织的成就与效果的全面系统的表征，它通常与生产力（ productivity）、质量（quality）、效果（outcome）、权责（accountability）等概念密切相关。绩效是一个与效率有联系又有区别的概念，是一个包括效率但又比效率更为广泛的概念。尼古拉斯·亨利认为，“效率（efficiency）指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与产出之比的最大化，而有效性（ effectiveness）则是指注重实现所预想的结果”。
从管理学层面来说，学者们对于绩效概念的解释并不统一，但较为流行的主要有这样几种观点。
（1）绩效行为说
即绩效被认为是一种工作行为，墨菲（Murphy， 1990）给绩效下的定义是“绩效是与一个人在其中工作的组织或组织单元的目标有关的一组行为”。在这个定义中，墨菲将目标与行为统一起来，绩效与行为相关但并不等。坎贝尔在 1990 年明确提出“绩效是行为，应该与结果区分开，因为结果会受系统因素的影响”
。此后，1993 年他在《Theory of Performance》中给绩效下的定义为：“绩效是行为的同义词，它是人们实际的行为表现并且能观察得到的。就定义而言，它只包括与组织目标有关的行动或行为，能够用个人的熟练程度（即贡献水平）来定等级（测量）。”
墨菲与坎贝尔都认为绩效是包含“目标”与“行为”的统一体。
（2）绩效结果说
绩效结果说认为绩效即结果，是对个人、组织或者群体的工作成绩的记录。如伯纳丁（Bernardin， 1995）认为“绩效应该定义为工作的结果，因为这些工作结果与组织的战略目标，顾客满意度及所投资金的关系最为密切。”凯恩（Kane， 1996）指出，绩效是“一个人留下的东西，这种东西与目的相对独立而存在”。
绩效结果说的学者将“目的”与“结果”严格区分开来，这是他与绩效行为说的不同之处。
（3）绩效“实践”综合说
随着人们认识的发展和深入，后来的学者们逐渐认识到不论是绩效行为说还是绩效结果说，都有偏颇之处，因此，更多的学者主张将二者综合起来，从动态角度来解释绩效一词。陈振明认为绩效是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”。
石金涛等人在《绩效管理》一书中认为，绩效是指有效的活动及其结果。
厦门大学卓越教授认为，要理解绩效必须把握两个关键点：其一，绩效是与规范的、客观的评价相联系的。其二，绩效体现在行为、方式和结果三个方面，是对员工履行职能的全面评价。越来越多的学者倾向于将行为、过程与结果结合起来解释绩效的概念，并把绩效分成三个方面：个人绩效、团队绩效和组织绩效。
2．绩效管理
绩效管理起源于上个世纪 70 年代的美国，90 年代传入中国，以其完善的体系、科学的流程和持续改进的良性循环深受管理者们的喜爱。所谓绩效管理，是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。
美国学者罗伯特·巴特沃认为，绩效管理是“一个持续交流的过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、管理者及员工都融入到绩效管理系统中来”。
美国国家绩效评估小组的定义是，“绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并报告成功符合目标的过程”。
国内亦有学者认为，绩效管理是围绕绩效提高目标，界定组织目标，确定绩效目标，监测和反馈组织绩效状况，并对实现结果进行系统评估的过程。概括起来，学者们主要持有以下三种观点。
（1）绩效管理是关于组织绩效的管理系统
此种观点持有者代表布雷德拉普（Bredrup， 1995）认为绩效管理包括计划、改进、考察三个过程。计划是从绩效计划的角度来保证组织战略目标的实现。改进主要是通过组织管理流程再造、持续过程的改进、全面质量管理等方面来进行分析。考察则是对组织绩效的稳定部分与可变部分进行衡量。这种观点的核心在于从组织结构、生产工艺、业务流程等方面来适应组织的战略目标。此种观点持有者承认员工个人绩效也会受到整个组织变革的影响，但并不重要。
（2）绩效管理是关于员工绩效的管理系统
这种观点的持有者则从员工个人绩效的角度进行解释，学者安史沃斯和史密斯（Ainsworth ＆ Smith， 1993）认为绩效管理包括计划、评价和反馈三步骤，这三步骤都是围绕着员工绩效展开的。计划是指建立计划目标、确定衡量标准、为员工的个人行动提供依据和指导。评价是对员工的行为、行动依据既定的指标进行主观或客观的测评，并进行相应的控制。反馈则主要是通过面谈、书面报告等形式将员工的绩效进行描述并加以应用。此种观点的持有者提倡员工在绩效管理中的参与，并重视在员工绩效管理过程中的认同感。如复旦大学教授胡君辰就认为“绩效管理是管理者对员工在企业运行中的行为状态和行为结果进行定期考查和评估，同时和员工就所要实现的目标相沟通、达成共识的一种正式的系统化行为”。
（3）绩效管理是组织绩效管理和员工绩效管理的体系
这种观点是在前两种观点的基础上综合而成，即认为绩效管理既是关于组织绩效又是关于员工绩效的管理体系。目前国内外众多学者倾向于这一综合性观点，如上海交大教授石金涛在《绩效管理》一书中就认为绩效管理是指为了达到组织的目标，通过持续开放的沟通，推动团队和个人有利于目标达成的行为，形成组织所期望的利益和产出的过程。即通过持续不断的沟通与规范化的管理不断提高员工和组织绩效，并提高员工能力和素质的过程。可以看出绩效管理是一个过程，持续开放的绩效沟通在其中扮演着重要的角色，通过强化有利于组织目标达成的行为，来达成组织所期望的利益和产出（结果）。
虽然学界对绩效管理概念的理解各不相同，但有一点是共同的：绩效管理是一个包括绩效评估在内的综合性体系。
3．绩效评估
正如对绩效和绩效管理的界定一样，到目前为止，人们对绩效评估的认识也未达成一致。其中具有代表性的观点主要有：美国学者格朗斯纳认为，“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状况和工作适应性的过程”。
美国学者R·韦恩·蒙迪和罗伯特·M·诺埃等学者认为，“绩效评估是定期考察和评价个人和小组工作的一种正式制度”。
国内学者吴国存认为，“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸多方面进行评定与记录的过程”。
而范柏乃将绩效评估定义为：“运用科学的标准、方法和程序，对个体或组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价”。
而政府绩效评估是指通过建立科学合理的评估指标体系和评估机制，对组织及其工作人员履行职能、完成工作任务以及实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果实行综合考核评价，并根据考评结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一种管理理念和方式。它是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。绩效评估是绩效管理的核心，是人力资源管理中技术性最强的环节，其设计和实施是一个系统工程。
（二）政府绩效评估与行政效率测定、政府绩效审计、政府绩效管理
1．政府绩效评估与行政效率测定
行政效率一词有广狭二义，大部分人倾向于狭义上的理解，即认为行政效率是国家行政机关和行政人员在从事行政管理活动中所投入的各种资源与所取得的产出或效益之比。在传统的行政模式下，效率虽然被看成公共行政所追求的主要目标，但追求效率的着眼点却是更多地关注行政资源的投入（如预算、人员编制等）以及行政程序的合理性，而结果的好坏却很少受到关注，有效地衡量行政效率高低的工具和手段也相当匮乏。随着近三十年以来公共行政学的迅速发展和西方新公共管理运动的兴起，传统的“效率途径”正在逐渐为“绩效途径”所取代。与效率概念相比，绩效包括经济、效率、效益三项主要内容，甚至更多，它能够更加“系统地表征公共管理领域中的成就和效果”。而且随着政府职能的不断发展和完善，公民对政府的要求日益提高和广泛，要求政府降低行政成本、提高行政效率，回应民众、讲究效益等等，以致“效率”一词已经包容不了公民对政府的多方面要求。因此，“绩效”这个在企业管理领域被广泛使用的概念，取代“效率”进入了公共行政领域。由于效率是绩效的构成要素之一，效率测定就成为绩效评估的一个组成部分。
2．政府绩效评估与政府绩效审计
就我国而言，政府绩效审计是指具有独立性的机构和人员对政府及其各部门的管理活动进行的审查，以评价其使用公共资源的效益及效果是否与预期目标相一致。其目的在于鉴证被审计人员是否遵守各种法律、规定、合同，是否履行了其职责，确认政府部门是否经济有效地使用了资源来为公众提供服务。而政府绩效评估所关注的是对政府管理活动所产生的效应或结果进行系统的确认和计量，其目的在于判断政府行为的效率、效果、影响和可持续性，并总结它们实施的经验。然而，政府绩效评估与政府绩效审计又有着紧密的联系，二者都需要一套科学的评估指标体系作评价工具，以保证绩效衡量的准确性和合理性。因此，绩效审计可以利用绩效评估的指标体系来评价政府的管理活动。事实上，许多发达国家的绩效评估是通过审计部门进行的，或有专业审计人员参与其中。他们将绩效审计的重心由传统的财务、合规性审计转向政府管理的结果与影响的审计，政府绩效审计承担起了政府绩效评估的许多职能，如美国会计总署把政府绩效审计的重心从经济性审计转向经济性、效率、效果性并重的审计，俗称“三E审计”。而我国的政府绩效审计重点还是经济性审计，但对于效率性和效果性审计也已经开始并日益受到重视。
3．政府绩效评估与政府绩效管理
美国国家绩效评估小组曾给绩效管理下了一个经典性的定义，即“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标并且报告成功符合目标的管理过程。”据此，绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。绩效管理是一个系统，它包括绩效考核（也叫绩效评估），而绩效考核只是它的一个环节。绩效管理的实质是通过持续不断的动态沟通，将个别员工的绩效与组织的绩效相结合，最终提高整个组织的效能，实现部门或整个组织的目标。因此绩效管理比绩效考核更全面、更系统，并与其他人力资源管理职能衔接得更紧密，从而使绩效管理在现代人力资源管理中发挥出更强大的功能。
因此，政府绩效管理绝不仅仅是绩效评估，它还包括绩效计划、绩效沟通、绩效诊断与辅导等基本的功能活动，绩效评估是政府绩效管理这个工具箱里的一件工具。政府绩效管理不能离开绩效评估，同时，绩效评估也应与绩效管理的其他方面紧密联系。政府绩效管理的开展要求完善绩效评估的功效，相应地，科学的绩效评估系统的建立也满足了绩效管理的这一要求，同时又成为推动政府绩效管理的动力源所在。
三、政府绩效评估的意义
政府绩效评估是在 20 世纪 70 年代伴随政府成本意识的强化和公民权利意识的提高而实施的一项重大的政治活动。它对政府治理的改革和完善起了积极的作用。
（一）政府绩效评估是实现组织目标，提高组织管理水平的有力工具
一方面，绩效评估可以将组织战略和目标转化为可量化、控制的要素，通过对评估过程的监控和数据分析，可以明确组织目标的执行情况，针对问题及时采取措施，保证组织战略和目标的实现；另一方面绩效评估是传递组织价值观的重要手段。通过绩效评估指标体系，很容易让员工清楚组织的目标是什么，什么是重要的工作，明确组织的价值观，进而按照价值观要求工作；最后，绩效评估有利于提高组织的管理沟通水平。绩效评估是一个需要不断地沟通和反馈的过程，在沟通的过程中有利于组织内部信息的交流，加强和改进组织的日常管理。
（二）政府绩效评估是科学评价员工的工作结果，提高员工的工作效率的重要手段
一是通过绩效评估可以判明员工工作的优点和缺点，绩效的好坏优劣，据此确定员工的薪酬福利、职位晋升调整、培训发展，达到激励员工、提高绩效的目的。二是在绩效评估的压力下，管理者需要随时关注下属的工作动态，员工则要想办法不断改进工作方法和工作技能，由此管理者和员工都能不断提高工作技能和沟通管理水平，从而提高工作效率。
（三）政府绩效评估是提高政府的信誉与形象的重要手段
政府绩效评估蕴涵的服务和顾客至上的管理理念强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向；强调政府是公共服务的供给者，应增强对公众需求的回应力，更加重视管理活动的产出、按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择。政府绩效评估为改善政府与公众的关系、加强公众对政府信任、实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革目标提供了具体措施。通过政府绩效评估，发现不足，找出差距，明确改进工作的具体方向和目标。