第二节
政府与企业绩效评估的不同点

政府和企业是两种不同性质的社会组织形式，各自具有不同的属性。政府具公共性，掌握和运用公共资源，提供公共产品和公共服务；而企业具有营利性，它为社会提供私人产品。政府与企业的不同属性导致他们在绩效评估上也具有差异性，主要体现在价值取向、评估主体、评估客体、评估内容和评估难易程度这几个方面。

一、价值取向的差异

价值取向是指行为主体在价值选择和决策过程中的一种倾向性，是行为主体自觉地、有目的地能动选择和把握。 由于政府和企业组织的价值观不同，其绩效评估的价值取向也不同。

政府行使的是公权力，来源于民众的授权。因此，对于政府来说，首先，公共性是政府行政的基本理念，公共性的价值选择是政府公共政策价值观的基础，“它既决定了公共政策的价值取向模式，又决定了政策系统行为的一切选择，是对社会资源提取、分配和行为管制的决定性选择” 。在这种行为价值选择的引导下，政府确定职能范围，构建职能体系和拟定政府行为结果的评估标准，从而为行政决策、组织执行、结果评估等确立规范的制度依据和绩效管理标准。其次，政府绩效评估的价值取向是坚持社会本位，即绩效评估必须立足于满足社会公众的合理需求，评估内容、评估标准和评估指标的设计等，都应该从社会公众的立场出发，切实反映社会公众的愿望与利益需求。 这种价值取向在政府绩效评估过程中具体通过管理效率、管理能力、公共责任、社会公众满意度等价值判断来体现。第三，政府绩效评估也体现了服务性和责任性的价值取向。服务型政府是致力于顾客驱动的政府，权力本位转为顾客导向，使顾客满意成为绩效评估的核心目标，树立以民为本的公共服务精神和一切为顾客服务的新型行政文化，与公民建立长期的互动关系；为此就必须建立以责任为核心的行政伦理体系，使行政人员有强烈的责任感，重视对公民的责任。

企业成立的初衷就是为了获利，这是企业的本性。因此，企业绩效评估的价值取向首先就是营利性，追求经济利益的最大化，即以最少的投入获得最大的企业效益，这就决定了企业绩效评估具有明显的利益导向性，评估的目的是促进企业利润的增加，评估的过程紧紧围绕利润获取来设置指标。利润是企业生存和发展的基础，企业会采取各种激励措施来调动员工的工作积极性，同样也会把员工创造利润能力的大小作为对其绩效进行评估的重要指标，因此，绩效评估的内容都是指向经济利益的，这一点体现出与政府绩效评估本质上不同的价值取向。与此同时，企业还会通过实施绩效评估发现经营活动中产生的问题，找出原因，调整偏差。因此绩效评估也是企业经营的风向标，通过绩效评估有利于发现问题，找到症结，采取措施。

二、评估主体的差异

尽管我国各级各地政府在探索绩效评估时引入了多主体参与，但总体说来，政府绩效评估的主体仍然比较单一，多数是政府内部评估，社会公众的参与度不高；而政府内部主要是上级对下级的评估，部门的自我评估也比较薄弱；专业评估机构的参与更少。因而，当绩效评估涉及政府的管理职责时，评估的公正性就难以保证，非常容易导致政府部门的“唯政绩论”，最终致使绩效评估结果失真。

企业绩效评估的主体比较宽泛，包括企业的资产所有者或人力资源部门，也聘请专门评估机构。企业在对员工评估时引入“人力资源 3P评估系统”和“360 度个人绩效评估体系”等，出现了评价主体多元化的趋势。以 360 度绩效评估方法为例，组织成员需要接受上级、同事、下级，外部顾客的全方位的评估，绩效评估过程的透明度得到提高，很容易获取员工对绩效评估工作的支持。这就为绩效评估的公开、公平、公正提供了保障。同时，在对企业绩效进行评估时，投资者、经营层、债权人等每一个企业利益相关者，都会出于各自的立场对企业绩效进行评价。如投资者通过经营绩效评价获取企业持续经营、赚取经营利润、支付红利和保证资本增长的信息，以助于投资决策；经营管理者借助绩效评估，为战略性、经营性决策的制定获取支持性信息；债权人的评估重点是营运资本和现金，主要关注的是企业持续经营的能力和偿还长期借款的能力。

三、评估客体的差异

政府和企业作为不同性质的社会公共组织，具有不同的管理目标，不同的目标决定了绩效评估的客体不同。

政府的特性决定了管理目标的多元性和多重性。在不同的条件下，政府追求的目标重心会有所不同。比如，有时会把追求政治效率，即权力的绝对有效性放在首位，有时又需要同时追求政治的、经济的、社会的等多重目标，保证社会的和谐有序。因此，政府的管理目标和企业相比要复杂得多，有时候，社会目标、无形目标和长远目标更具有根本意义。因此，对政府绩效评估涉及到公平、责任、素质等指标时，就难以简单进行定量分析。特别是决策部门、协调部门、咨询部门等非执行性部门，缺乏可操作性、可分割性的评估指标，就很难用得上定量指标。正如美国学者丹尼斯分析的那样，“公共部门提供的诸多物品和服务中生来就有个‘计量问题’，给筹款机构带来了一个监控问题。假若一个部门的产出具有不可估量的性质，那么，购买者如何能够监控其生产的效率呢？”。 “只要对评估个人绩效的方法缺乏共识，绩效评估的效度就会很低，对那些需要定性分析的工作来说尤其是这样，如果用定量标准去评估绩效，这会导致目标错位”。

企业的营利性质决定了绩效评估目标总是围绕经济指标设定。为了实现可持续发展，企业也会兼顾社会效益的目标，但总体上还是以经济效益为主。对任何营利性组织而言，利润和获取利润的能力是其赖以生存和发展的基石，而这又是通过企业的整体实力与其对市场的占有率等来体现的。绩效评估则为企业提供了这样一个工具，通过绩效评估并对结果进行分析总结，可以找到企业成功和失败的经验或教训，从而提高企业组织的管理水平和社会竞争力。由于企业管理突出的是经济目标，利润率、市场占有率、单位成本是管理的核心内容，因而企业绩效评估的客体也相对容易定量确定，也就容易进行绩效评估。

四、评估内容的差异

从评估内容上来说，政府绩效评估的内容除了要考核评估其经济指标如政府运作与管理的成本等，更要考虑社会公众需求的满足和满意程度、政府提供公共政策和公共产品的公平和社会效果等非经济表现。政府绩效评估的指标主要集中在提供公共服务的质量和效果等方面，这些指标的共同点是难以量化。

相比而言，企业更加侧重对生产经营情况、员工创造效益、企业学习培训、组织成长发展等方面进行评估。企业绩效评估通常关注的是企业活动的效率性、效果性，绩效评估的指标主要集中在财务效益、资产运营、发展能力等方面，对企业自身的经营状况和经营者的管理素质和管理行为及其结果进行综合的考核评价，而且财务指标是企业绩效评估指标体系的核心，这些指标都具有可直接量化的特点。

总之，对于企业而言，管理的绩效主要体现为如何以更少的劳动消耗，获得更大的经济效益。政府的管理则不同，它是对国家和社会公共事务的管理活动。评估政府活动的结果、效率必须注意普遍的社会效果，要看社会性因素和精神性因素，不能简单地以人力、物力、财力的数量节约来评价行政目标的实现的程度。

五、评估难易的差异

相对于企业绩效评估来说，政府绩效评估比较困难。一方面政府投入有其特殊性，其投入不仅仅是纯物质性的，还包括大量的人、财、物和行政人员精力、时间的投入等；另一方面政府的产出有其特殊性，一是它的无形性。如提高人们素质、实现社会公平等大多数是无形的政策和服务，难以科学、恰当地确定哪些因素可以构成绩效评估的标准和指标，各标准和指标之间的相互关系及权重更难科学、准确地界定。二是政府的产出具有垄断性和非盈利性。由于垄断，缺乏可比性；由于非营利性，不进入市场进行交易，缺乏可度量性。

公共服务的非市场性使得政府部门的投入和产出难以度量。“公共服务的生产具有较强的劳动密集型特征，劳动投入是其关键投入，行政效率的高低主要取决于劳动的边际生产率”， 由于政府具有劳动密集型的特征，其产出的标准化程度低，其质量的好坏难以评估。另外，政府的产品是服务而非有形的物质产品，其质和量都缺乏确定性和可度量性，而且大多数产品是一些中间产品而非最终产品，“同市场产出的效益一成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准”。 政府的产出也不同于企业产出，由于政府部门的产出不能像企业的产出那样最终进入市场的交易体系，形成一个货币价格，因此经济学家称其为“非市场产出”。这就决定了政府绩效目标存在多重性、不明确性和难以量化、难以测量的特点，使政府绩效评估的客观指标难以确定。而且，一项公共政策的实施和效果的获得并不是同步的，这和政府年度评估等时间周期也不一致，加大了政府绩效评估的难度。

企业在本质上是一个经济组织，在经营过程中，其投入、生产、管理和产出都可以由货币来量化，对其投资收益率、资金周转率、市场占有率等都可以制定清晰的量化标准，而且其产品或服务质量可以通过其销售总额和消费者满意度来确定，公众的消费心理、选择偏好等也使企业易于得到市场回馈。企业的销售情况、资金利用率等信息绝大部分有数据档案，易于量化评估。因而对其进行绩效评估的客观指标也较容易确定，这为企业绩效评估提供了直接和直观的基础，提供了进行比较的依据。 RxkwVLDRUfX0buWD394BraCr6JwIw0rxj2Yw4P684fFoTAG+JeDjSPIoXBM6uhwe