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集体行动的困境和公共地悲剧证明，个体利益和群体利益以及公共利益的冲突无法通过单纯的市场机制获得解决，于是，规制出现了。
前文曾经讨论过，无论是经济学、政治学，还是公共管理学、行政法学，在对政府规制的讨论中，都认为规制的出现是与公共利益的维护联系在一起的。现实中，各国政策制定者在实施各种规制时也都是以公共利益作为其政策合法化的理由的。然而，“所有的普遍价值事实上都是特殊的、被普遍化了的价值”，
每一项规制及其社会效果，都会引起不同的争论，都会发现其在维护公共利益的同时，又伴随着出现了或多或少的损害公共利益的后果。仔细梳理这些争论和对政府规制的评判上的分歧，我们发现，许多时候是对公共利益的理解上出现了分歧，换言之，不同的语境中公共利益的内涵是有区别的，有时还会存在冲突。对于传媒规制目标而言，因为传媒的多重属性，其维护公共利益的内涵也大异其趣。
比如，斯密认为生产者之间的公开竞争保证了物质福利的最优化，这样对个人利益的追求就被转换为公共利益；弥尔顿在反对新闻检查制度时所阐述的，只有观点的自由竞争才能确保真理的生存。斯密所强调的是公众的物质利益，而弥尔顿所阐述的则是人类的精神财富和终极价值；哈贝马斯在公共领域意义上讨论传媒的作用和功能的时候认为，为现代社会的民主化提供支持是最大的公共利益所在。所以，竞争和多样性在传媒这样一个同时具有物质生产和精神生产双重属性的产业中就显得同样重要。在传媒产业界和学术界，对于传媒的评价，特别是对传媒满足公共利益方面的评价，往往是在不同的层面上进行的。于是，在各种争论中，“公共利益”这个大家都在用来使自己观点合法化的概念却显得异常模糊。
梳理一下不同研究者关于公共利益的论述，就会发现，其实，政府规制目标中的公共利益是分层次的。正如一位联邦行政和规制系统的观察家所说，政府部门可以分为两类：“邮差”和“圣杯”。所谓“邮差”部门，就是行使中立、机械的、后勤保障功能的部门，他们发出社会保险单、保证供应或者递送邮件。而“圣杯”部门则通常追求具有争议性且难以实现的一些宏大的、道德正义的、文明的目标。
作为美国早期的电子传播的规制者，联邦无线电委员会（the Federal Radio Commission，FRC）的诞生首先是做“邮差”的，也就是充当空中交通警察的。然而，FRC和它的继承者联邦通讯委员会（the Federal Communications Commission，FCC）都有一个模糊但却反复被提起的圣杯条款被写入了它们的宪章：对于推进公共利益、便利和必需的要求。
罗兰德（Wick Rowland）将与传媒相关的公共利益研究分为工具视角（instrumental view）和内容服务视角（program service view）的做法给我们以启发。在他看来，前者和那些具有公共利益属性的产业接受政府规制一样。人们认为，除非广播服务的提供者在经济上是健康的，否则公众不可能获得服务；如果公司业务繁荣，那么它将能够提供给公众大量的高品质产品。这一视角认为，公众在规制过程中是通过公司的财务健康和获利作为公众合意的标志的。与此相对的一个观点是与节目服务的提供相关的，在这里，公共福利是通过“节目的多样化、社会、文化和政治利益被服务的广度、教育和信息的丰富程度和总体质量”体现的
。
在经济系统中考察政府规制的目标以及其中的公共利益内涵，经济学家们通常认为，政府规制的目标可以概括为如下几个方面：（1）在市场能够产生理想的最优状态时，保证市场的存在和运行；（2）“市场失灵”时矫正市场的无效率；（3）提供公共品；（4）确保公平的财富分配。政府采用一定的经济规制手段，调控某些经济变量，来实现其经济目标。
美国经济学家加尔布雷斯 1977 年在《不确定的年代》中把“宏观经济不稳定”、“微观经济无效率”、“社会不公平”看作是市场失灵的三个重要表现。1980 年，萨缪尔森在《经济学》中把“不合理的收入分配”、“垄断和外在性”以及“失业的不稳定性”看作是资本主义制度“偏离被认为是社会最优状态”的“三个主要方面”。1985 年，萨缪尔森和诺德豪斯在《经济学》第 12 版中把上述偏离最优状态的三个方面归入市场失灵。1992 年美国经济学家科勒在《经济学》中指出：市场经济显示出被叫作市场失灵的若干典型的缺点，即无效率、不公平和不稳定。
就经济失灵方面说，大体可以分为如下几种情况：
1.宏观性失灵。表现为市场总供求关系发生以超额供给或超额需要为特征的宏观经济总量失衡。
2.信息性失灵。即信息不完全或信息不对称现象，由于市场交易双方所处地位和资质禀赋不同，他们对商品质量等经济信息的了解程度不同；这种现象可能破坏市场机制优胜劣汰的竞争作用；而且信息强势一方为了追求私益，容易利用自己的优势，损害对方的利益，这就是信息不对称带来的道德风险。
3.公共性失灵。这就是市场机制不利于公共物品的供给。特别是纯公共物品不具备私人物品的排他性和竞争性，出于经济效率原因，市场主体不会自愿生产。
4.外在性失灵。市场主体的经济行为可能产生外部经济效应，特别是私人物品和一些准公共物品的生产供应往往产生负外部性，即给其他经济主体或社会带来经济损害等负面影响。
5.垄断性失灵。市场条件下，激烈的竞争和追逐可能使规模经济部门过度的集中，引起垄断，即市场上只有几个的，甚至一个供给商，从而抑制竞争，打破正常的市场经营秩序。
6.分配性失灵。市场失灵导致市场的价格机制、供求机制和竞争机制无法正常运行，垄断使价格背离价值，与此价格相关的人群的收入因此不合理；生产资料供求的失衡也能导致要素收入的不合理；资本增殖的法则和人们追逐利润的愿望，使具有不同资本禀赋的人们的收入差距进一步加大。因此，市场机制的自发作用不能完全实现公正的收入分配，这就是市场的分配性失灵。
因此，从市场效果来评估一项政府规制的优劣，一般采用福利经济学的原理和方法研究，以社会成员集团福利的增进程度，反映社会目标的达到程度。其中，两个重要的概念是帕累托最优和经济剩余。
帕累托最优，是指这样一种状态，在不使另一个人受到损失的情况下，任何人都不可能再得到好处。也就是说不能通过对资源和产品进行再分配来提高效率。如果存在通过对资源和产品进行再分配，使得某些人的效用水平在其他人效用不变的情况下有所提高，就不是一种帕累托最优状态。这种“重新配置”称为“帕累托改进”。这意味着社会福利的增加。
经济剩余，是指在市场条件下，生产者和消费者在商品供给和需求不断变化中实现均衡状态时获得的市场成本节约。当经济剩余没有达到最大时，就存在帕累托改进。经济剩余有消费者剩余和生产者剩余两种。消费者剩余是个人为一物品愿意付出的最大代价与他实际付出的代价之间的差额。生产者剩余是生产者所愿意接受的最低价格与市场实际价格之差。
而对传媒产业的实际经营者来说，公共利益也许表现为他们赚钱的目的性上。有一段话很有意思，这是大卫·哈伯斯塔姆在《掌权者》中对奥克斯·苏兹伯格家族做了这样的评价：“这个家族的本意并不是为了赚钱，他们尽可能多地赚钱是为了把这份报纸办得更好。虽然他们已经变得既有财富又有权势，并且能够凭着他们那种优秀的天赋去左右那些制定政策的政客，但他们真正的目的并不是为了财富。更确切地说，那一切是为了把《纽约时报》办得更加宏大，更加令人敬畏和更加具有权威性。他们渴望的是那些第一流的德国犹太家族的高尚、体面和职业上的认可，这是比钱财更加宝贵得多的东西。”
这也许是对成熟的市场经济环境下独立传媒企业所理解的公共利益所作的最好的诠释。
从反面说，如果仅仅为了个体的利益或某一特殊集团的宣传需要而滥用公共资源，就是对公共利益的一种损害，必须要通过规制加以限制。美国联邦广播委员会（FRC）拒绝KFKB电台和KDEF电台许可证延续的决定以及后来法院的认可正是对这一原则的确认。
1.Brinkley案
在 1930 年，联邦广播委员会拒绝了对KFKB电台许可的延展。因为这个电台是为John Brinkley医生所使用和控制的，他用这个电台来实现自己的个人利益，电台的四分之三时间都在播出“医疗问答”节目，这个节目一般就是Brinkley回答听众求医问药的问题，Brinkley一般在回答中会建议听众去他自己开的药房拿些他开的药。联邦广播委员会判决Brinkley诊疗患者的实践侵害了患者的健康和安全，并因此侵害了公共利益。
Brinkley认为联邦广播委员会违反了广播法第 29 条确立的禁止审查制的原则，但是上诉法院驳回了他的诉讼请求。认为“在对申请人许可延展是否符合公共利益、便利或必需的要求时，委员会只是在确实无疑地行使它的权利，去关注申请人过去的行为，这并非审查制。”法院也同意联邦广播委员会的见解，认为广播和公共利益休戚相关，并指出，由于“电台频道的数量是有限的”，联邦广播委员会有权对“服务的特性和质量”予以考量
。
2.Shuler案
联邦广播委员会还拒绝了对洛杉矶的KDEF电台许可的延展。这个电台主要播出的是三一教派激进牧师Bob Shuler的布道，他在布道中对犹太教徒、罗马天主教、洛杉矶的执法官员等进行猛烈的攻击。而Shuler认为联邦广播委员会的决定，侵犯了宪法第一修正案上的言论自由权利和第五修正案上的正当法律程序权利。
上诉法院面对的一个问题就在于，联邦广播委员会拒绝Shuler许可延展的决定，是构成事先抑制，还是只是事后惩戒。上诉法院判决认为，尽管公民有表达或发表自己观点的权利，但条件在于“他不得滥用权利”。法院认为联邦广播委员会拒绝延展“滥用该权利来发布诽谤和虚假信息”的电台许可，“并非对言论自由的否定，而只是在其立法性职权范围内，国会所授予管制权力的应用。”法院判决Shuler的广播电台不符合联邦广播委员会在审查许可延展时所需遵循的“公共利益”标准
。
在公共领域中的公共利益，主要体现在政府通过规制，为公民个体与群体在权利与机会平等的基础上参与到对公共事务的讨论中去提供渠道和平台，以促成公共理性的发挥和民主共识的达成。因为作为平等的公民，每个人都有权对事关公共利益的社会公共事务自由地表达他们的意见，并通过公共领域的展示以论证其合理性。这种平等的参与是公共理性运作的第一步，也是讨论与协商得以进行的前提。
公共领域中的公共利益在哲学层次上可以表述为对公共理性的追求。这种公共的理性讨论不预设唯一正确的观点，而是希望参与者根据各种可公开接受的理由经由公共论坛而达成共识。这样一种公开性同时意味着主体要为自己的言行负责。由于参与者价值理念的不同，必然会形成罗尔斯所说的“民主文化之理性多元论”的事实。在这种多元协商的过程中，各方在既定对话规则的基础上分别从自己所持的价值理念出发，真诚坦率地展开理性的讨论与交往，做出独立于公共权力领域之外的理性判断，提出自己认为最符合公共利益的看法，并针对其他人的疑问，做出自己的解释。
在此对话过程中，参与者证明自己观点正当性的关键是“相互性标准”
：只有当我们真诚地相信我们为自己的观点所提供的理由有可能为其他公民合乎理性地接受下来，作为他们行动的正当证据时，我们的理念在政治价值上才是合理的，我们的观点才能被证明为正当的。相互间的充分协商与批判使得每个人都可能站在其他人的立场上考虑问题，认识更加全面、考虑更加周到。通过相互的批判，正确的观点得以显现、坚持与完善，不合理的以及受偏见影响的错误观点被排除出协商过程，参与者的视野得以扩展、认知与价值框架得以合理化、辩论水平得以提高，一种积极的共识有可能通过一种更具包容性的方式而达成。当然，这样一种共识作为公共理性在特定条件下运作的结果具有暂时性，当对话的条件和参与者的观念发生变化的时候，新的协商与论辩又将形成新的经过锤炼的集体性共识。换言之，共识的达成始终是一个在互动基础上动态变化的过程。
公共领域中的公共利益实现过程中存在着双重悖论：一方面，需要政府的制度支持以获得公共空间，但又不希望受到政府的干涉甚至是控制；另一方面，需要市场提供物质支持，以建立真正的公共领域平台，但是又不希望市场或者资本的力量销蚀公众的平等表达权利。在英国，公共广播电视作为一种对传媒公共领域构建的理想性追求，遭遇的尴尬境地正是这个意义上的双重悖论：一面是政府指责BBC商业化（more commercial），而另一面是公众又指责BBC太政治化（more ideological），作为世界上公共广播体系的典型代表，BBC多年来就一直处于这样的两难境地：要不就失去观众，要不就遭遇整顿和解体。
于是有学者注意到这样一个短语：“媒体民主化”。这一概念里的“民主化”一词有双重含义，用作形容词时，它着重于公众传播促进整个社会的民主进程和变革的方式方法；用作动词时，它意味着需要促进媒体本身的民主化，也就是提高一个社会的媒体系统的代表性、可接近性、可信性和可参与的程度
。
在美国，公共广播电视是经过公众长期努力才获得法律上的认可和经费上的基本保障，其遭遇的困境与BBC相比，有过之而无不及。1967 年美国国会通过的《美国公共广播法》第一条规定：“为了公众的利益，鼓励发展有创造性的节目，满足那些得不到或得不到充分的广播电视服务的受众的节目需求，特别是儿童和少数民族。”第 13 条规定：“公共广播公司必须在 1989 年 7 月 1 日之前开始，每三年对少数民族和各种受众的需求做出评估；做出公共广播实体和公共传播实体满足这些需求的计划，制定公共广播和电视所能帮助这些团体的办法，做出公共广播实体和公共传播实体聘用少数民族雇员的规划。”
但是，由于政府拨款在 80 年代后的日渐减少且不稳定，美国公共广播电视只能通过赞助加广告补充经费缺口，因此而受到多方批评。公众认为它的商业化气息过于浓厚，商业电视则认为它是接受政府拨款的同时，在广告市场参与不平等竞争。
尽管公共电视在世界范围内遭遇困境，但是，在公共领域意义上对广播电视的公共利益期待仍然存在，它指的是使公众能够获得有关公共问题的全面信息和反馈，也就是要在下述两个方面对国家的政治民主生活发挥至关重要的影响：一是给予充分合理的广播时间，对公共问题进行报道；二是提供各种展示不同观点的机会，以公众报道有争议的问题。由于此处的公共利益更多的是从政治学的意义上理解的，它与福利经济学和规制经济学所理解的公共利益有显著的不同。为了实现政治学意义上的公共利益，需要实行社会性的规制。
所谓政治话语体系中的公共利益，指的是卢曼所称的政治功能系统中，以权力作为流通符号的政治家们的话语体系中的公共利益。美国著名政治学家阿尔蒙德在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，将某个集团或个人“提出要求的过程称为利益表达”。多数人的意愿所达成的共识，通常称之为“公意”，即公共利益。“公意”，是好的公共政策的前提
。公共利益表达机制对于构建现代政府、完善现代市场经济、建立现代法治社会、建设政治文明都具有重大意义。
政治话语体系中的公共利益常常呈现为“企业家型政治家”运用规制手段实现社会利益以换取公民选票的过程。Wilson认为以牺牲少数同质集团的利益为代价把收益分散给广大公众，是“企业家政治”。企业家型的政治家必须把分散受影响的选民的选票集中起来，鼓动选民赞成规制，并借助媒体或者其他政治活动打败（被规制行业）有组织的反对。
社会性规制不是行业的自发要求，也不是消费者集团的要求，而是企业家型的政治家克服集体行动的障碍的结果（如奥尔森意义上的“选择性刺激手段”的缺乏和集团人数过多带来的“搭便车”）。虽然在许多经济性规制中“俘获”问题非常普遍，但是很少有证据显示社会性规制存在着“俘获问题”。社会性规制的起源更接近经济性规制起源中的“公共利益”理论，不过公共利益的获得可能通过“政治家”的努力。
当然，政治家们进行政治权力分配的过程中，也会将公共利益作为其行为合法性的依据。因此，政治话语体系中的公共利益，一般包括民主政治制度的维护和发扬，对公民的知情权、参与权、表达权、监督权的保障和制度支持，推进政治决策的民主化、完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度等多个方面。很多时候，政治话语体系中的公共利益与公共领域体系中的公共利益讨论有交叉之处，这是因为，按照哈贝马斯的观点，政治公共领域是公共领域最为重要的构成部分。
为实现不同意义的公共利益而进行政府规制，还表现在对公共利益目标的进一步具体化时的差异。传媒产品的多样化和意见的多元化表达就是其中之一。
英国拉夫堡大学教授Graham Murdoch提出传播系统成为公众职责和权力核心组成部分的三种途径。
“第一，为了让每个公民充分行使自身的权利，他们必须接触到各种信息、建议和分析以帮助他们了解个人所拥有的权力，从而使得他们在行使自身权利的时候更加有效。第二，他们必须最广泛地获取关于公共政治选择方面的信息、解释和辩论的内容，并且他们应当会运用这些传播渠道去发表自己的批评和提出其他备选的方案。第三，在大众传媒进行传播活动的主要途径和渠道中，他们必须在最大程度上被代表和体现，从而受到广泛地认可，并且拥有权力将这种代表和体现不断丰富和拓展。”
这正是对于广播电视进行社会性规制的理论基础和观念来源。
内容与形式上的多样化与政治、文化观点上的多元化有根本的区别。多样（variety）指由市场决定的相对狭窄的一些形式的多样选择，多元（diversity）则是基于传统的新闻自由概念的不同观点、不同价值体系，尤其是相对立的观点的并存。它超出基于市场所能提供的消费者的选择。商业性的窄播往往把观众定位于各种类型的消费者，而不是有不同政治经济利益、不同观点的、有责任、有义务的公民和利益群体，它们提供的往往是多样，而不是多元，是“可口可乐”与“百事可乐”之间的没有根本区别的选择。如果民主社会中公共传播的目的是扩大社会各阶层成员的政治文化视野，使他们了解不同的尤其是对立的观点，使各利益集团在互相了解、民主协商的过程中解决矛盾冲突，从而达到社会的有机协调与稳定，那么过于强调取悦观众、强化现有狭窄兴趣和成见的窄播则倾向于隔离公众，使他们失去全面了解社会、了解五色人生并与社会各界、各种生活方式和价值观交锋的机会，其结果并不利于培养公民意识，促进社会沟通与融合。