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本案例适用于《公共管理学》、《公共政策分析》、《公共经济学》等MPA课程的教学，旨在使学生理解市场与政府的关系，特别是这种关系的动态转化效应。其中溢出效应、制度博弈、制度绩效等是本案例分析的重点。
2012 年，是西湖免费开放的第 10 个年头。10 年间，西湖相继取消了 130 多个景点的门票，占景点总数的 70％以上；免费开放的景区面积，达到了 2000 多公顷。2003 年，位列“西湖十景”的花港观鱼、曲院风荷公园免费开放，同时免票的还有杭州花圃、中山公园。2004 年，西湖综合保护工程整治后的 15 个景点中的 13 个免费开放。2011 年 6 月，在西湖申遗成功第一时间，杭州市作出“六个不”承诺，第一个就是“还湖于民”目标不改变，并承诺因文物保护需限制客流的灵隐、岳庙、六和塔等景点，门票不涨价。
孙小明，杭州西湖申遗特邀摄影师。从 2001 年大学毕业至今，他拍的西湖照片已近 10 万张。搁在 10 年前，为了拍曲院风荷、柳浪闻莺、花港观鱼，他得为进入各个公园拍照而花费一大笔门票的钱。
这种现象从 2002 年开始慢慢消失。当年，西湖环湖南线景区整合工程提上议事日程，并被列为杭州市政府“为民办十件实事”之首。2002 年国庆节到来前，老年公园、柳浪闻莺公园、少儿公园和长桥公园的围栏被拆除，几个独立的小公园在打通后成为环湖大公园，向游客 24 小时免费开放。“目标就是还湖于民。”时任杭州市旅游委员会宣传处处长华雨农说。
然而问题随之而来。在西湖免费开放试行的第一个国庆长假，本地市民和外地游客表现出了超乎寻常的热情，“每天都是人山人海。”在这种情况下，“涌进这么多人，会不会对景观造成破坏”的担忧成为一个公共话题。不仅如此，华雨农还要考虑另外一个问题：免费开放后景区门票收入减少，“景区会不会不高兴？”
西湖风景名胜区管委会的日子的确过得不容易，这个组建不到一个月的新部门正在焦虑之中：今后的路怎么走？前景如何？经费怎么筹措？无论是职工还是同行，都认为景区守着西湖收门票理所当然，而免费开放，“无疑是自己革自己的命”。
在西湖免费开放一年后，杭州市审计局在一份调查报告中指出，西湖每年直接减少门票收入 2530 万元。门票减收，景区日常维护、清洁卫生、安全管理等方面的费用大幅增加，这两个因素叠加，西湖风景名胜区管委会不讳言面临着不小的财政压力。此外，西湖风景名胜区管委会网站公布的一份 2011 年财政总结显示：景区财政收支平衡面临较大压力，财政收支形势仍然趋紧。
不过，在时任西湖风景名胜区管委会党委书记王水法看来，西湖放弃的门票收入，在其它方面得到了补充。王水法说，这几年，西湖景区增加了很多休闲消费场所，景区商业网点服务项目创造了税源，增加了收入。
由于免费开放带来的巨大人流效应，景区内的商业网点租金水涨船高。西湖风景名胜区管委会风景局副局长鲍挺华举例说，花港观鱼免费前一年门票收入为 800 万元，免费开放后，一年新增 200 万元的管理维护费用，“一来一去就是 1000 万，但现在光物业出租一年就有 2000 万，相当于净增加了 1000 万。”
“西湖免费开放后，门票减收和增支总共有 5000 多万元资金缺口，但房租加上市政府的体制性补贴基本就把缺口填上了。”华雨农说。
如果仅仅这么算账，显然低估了西湖的免费效应。
在《杭州市旅游发展总体规划》中，西湖被定义为“大西湖”。华雨农将其理解为“跳出西湖经营西湖”，即将免费开放的西湖作为一个品牌，吸引更多人到杭州旅游，促进城市经济发展。
华雨农最喜欢讲西湖著名的“241 算法”，意思是只要每个游客在杭州多逗留 24 小时，杭州的年旅游综合收入便会增加 100 亿元。
“西湖免费后直观上降低了游客的旅游成本，使更多人愿意来杭州，游客逗留时间延长。”华雨农说，杭州放弃了只占游客支出很小部分的门票，让游客将钱更愉快地花在住宿、吃饭、购物、娱乐等方面，“使杭州的餐饮、旅馆、零售、交通等服务行业获得了新的发展空间，为杭州创造了大量的就业岗位和经济效益。”
虎跑路附近的四眼井村很不起眼，这个位于西湖景区内的小村庄以青年旅馆闻名。“做的都是游客生意。”村民付家胜说，西湖免费后，游客经常一住就是三四天，每到旅游旺季，村里几乎全是外地旅客，“餐馆、旅店的收入是免费前的两倍。”
具体的数字更能说明西湖免费于杭州而言，更像是丢了芝麻捡了西瓜。杭州市旅委公布的数据显示，2002 年杭州市的旅游总人数为 2757.98 万人次，旅游总收入为 294 亿元，到了 2011 年，旅游总人数达到 7487.27 万人次，旅游总收入为 1191 亿元，是 2002 年的四倍。
杭州市负责人王国平在总结西湖免费开放经验时表示，“免费”把稀缺的旅游资源还给了市民和游客，比起少收的两亿元门票，随之而来的经济、社会效益要大得多。
如王国平所言，西湖免费开放以来，杭州先后获得“联合国人居奖”、“国际花园城市”、“东方休闲之都”、“中国最佳旅游城市”等称号，并连续五年蝉联“中国最具幸福感城市”。王水法将杭州实施西湖免费开放的 10 年概括为名利双收，“挣了票子，撑了面子”。
（汪恩民、刘诗旖：《西湖模式：门票免费的另类启示》，《中国改革报》2012－5-17。有很大改动。）
在西湖逐步增加免费景点的 10 年间，国内景区正经历着多轮门票价格上调，几乎每有景区涨价，人们就会想起西湖的免费模式。西湖的免费模式究竟能否复制？
即使在免费开放 10 年之后，西湖依旧是孤独的。这个诗人眼中“淡妆浓抹总相宜”的湖泊，既是全国第一个免费开放的 5A级景区，也是唯一的一个。
在西湖逐步增加免费景点的 10 年间，国内景区正经历着多轮门票价格上调。2012 年年初，新一轮景区涨价潮来临：全国 20 多个知名景区门票价格上调，涨幅从 20％到 60％不等。人们在统计一番后发现，近半 5A级景区票价已经过百元。黄山风景区于 2002 年、2005 年和 2009 年三次上调门票价格，旺季门票由 80 元上涨至 230 元；2005 年，张家界武陵源核心景区门票由 158 元上调至 245 元。
显而易见，促使西湖免费开放的诸多因素中，相关区域与部门领导人的市场观念是一个极其重大的因素，正是因为他们对杭州市的市场经济有关充分完全的信念，对杭州市由西湖景观而生成的产业链、价值链有着坚定的信心，因此，对通过相关产业的占补平衡而达到景区经济的跨越式发展理念，构成了西湖免费开放的心理基础。
当然，更为重要的因素是西湖的景观经济已经超越了门票经济的层次，而达到了综合的经济正态效应。所谓的“丢了芝麻捡了西瓜”，“芝麻”是直接的门票经济，而“西瓜”则是住宿、吃饭、购物、娱乐等方面，杭州整个的第三产业都获得了新的发展空间，由此自然也就创造了大量的就业岗位和经济效益。
当然，正是因为缺乏综合回报业态支撑，以及控制人流数量保护环境的实际需要，再加上增加收入的利益冲动，最终导致了我国大部分景区固守不放的门票经济模式。事实上，如果缺少了必要的综合回报业态支撑，景区在整个城市旅游产业链中唯一的一环，周边缺少必要的旅游关联产业，单一的门票经济自然也就在所难免了。由于景区与周围经济的关联度低，虽然降低门票价格能促进周边经济发展，但景区并不能从后续的城市旅游收入中得益，这就导致其只能依赖门票。
西湖免费模式的成功可以归结为找准了自己的定位，通过免费开放牺牲自己的利益，来带动整个杭州旅游发展，又通过杭州市对旅游收益的再分配，保证了正常的运营。西湖景区的旅游经济需要依托整个杭州市，只有将西湖景区和整个杭州市的第三产业有机地联合起来，才可能吸引将近八千万的游客，从而才能形成超过千亿的产值。相反，西湖景区如果关起门来做旅游，那么一年连三千万的游客都容纳不了。
西湖免费模式提供了一种经营景区的新理念。西湖属于城中湖，地理位置优越，所依托的杭州市经济基础好，旅游业发达，免费开放后有充足的财力支持，这是很多景区无法复制的，但西湖在免费开放过程中的顶层设计、后续管理，却可以作为借鉴。
旅游牵涉到多个部门，业界的共识是，旅游业每创造 1 元钱收入，可间接创造 6 元钱社会财富。其中有些部门得利，有些部门可能就会吃亏，这就需要政府进行利益协调，谁得利要分享，谁吃亏要进行补贴。在西湖免费开放过程中，西湖风景名胜区管委会属于吃亏的一方，杭州市旅委则从中得利，杭州市政府通过对西湖的体制性拨款等措施，保证了西湖风景名胜区管委会的利益不受损。
事实上，这种协调机制是广泛存在的。在西湖免费开放的 10 年间，西湖风景名胜区管委会职工的待遇并未降低，反而有所提升。当然，西湖景区有的现在仍存在的门票经济（2011 年大约为 2.8 亿元），也需要在财政上协调效益有好坏之分的各景点收入。
（1）旅游经济中市场与政府两只手的职能分工应当如何确定？
（2）旅游经济相关产业链的溢出效应如何得到有效的协调和弥补？
1.［美］詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，华夏出版社 1990 年版。
2.张国庆：《行政管理学概论》（第二版），北京大学出版社 2000 年版。
3.萧鸣政：《人力资源开发的理论与方法》，高等教育出版社 2004 年版。
4.孙彤：《组织行为学》，高等教育出版社 2000 年版。
5.张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社 1992 年版。
6.陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社 2003 年版。
7.张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社 2003 年版。
案例撰写：曹荣庆（主题：行政改革）