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本案例适用于《公共管理学》、《公共经济学》和《“浙江经验”与“浙江现象”解读》等MPA课程的教学，通过考查生态补偿这一外部性治理中的现实热点与难点问题，明晰生态补偿主体、客体和相关机制建设等难题，探寻进一步优化与发展的可能。
一、基本实践探索
在中国，浙江是第一个在省域范围内，由政府提出较为完善的生态补偿机制意见的省份。浙江在该领域内的探索，大体可以追溯到 1994 年金磐扶贫经济开发区的实践。经过两个阶段的探索，全省范围内的生态补偿已初步形成了较为完整的政策体系。
第一个阶段（1994 年～ 2004 年）。这一阶段以基层自发的多元化探索为特征。生态补偿的探索主要围绕在异地开发和水资源的保护与补偿。在异地开发方面，不少县（市）制定了水系上游乡镇在下游开发区或工业园区投资办厂，税收给予返还的政策。其中，最为典型的为 1994 年经浙江省政府批准，金华市政府启动实施“造血型”生态补偿举措，在金华经济开发区划出 3.8 平方公里土地，设立金磐扶贫经济开发区，作为磐安县异地开发脱贫的一个工业基地，在成功保护磐安生态屏障的同时，通过就业、GDP与财税权归属等方式较好地推动了磐安的经济发展。水资源保护与补偿方面，2003 年 12 月台州市政府办公室下发了《关于印发长潭水库饮用水源水质保护专项资金管理办法的通知》，设立长谭水库饮用水源保护专项资金 600 万元／年。这一实践启动了多个区域的保护实践；2004 年绍兴市对汤浦水库以供水量每吨 0.015 元的提取方式设立汤浦水库水源环境保护专项资金；同年金华市金东区傅村镇政府和源东乡政府协议，傅村镇交上游源东乡 5 万元，作为对源东乡保护和治理生态环境以及因此而造成的公共财政收入减少的补偿；江山、龙游等县（市、区）也对水源地区和库区乡镇以生态补偿的名义进行了财政补助。
第二阶段（2005 年－），该阶段以省 2005 年 8 月省政府下发的《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》为标志，通过一系列的政策制定与执行，明确了包括省级政府在内的各级政府在生态补偿中的责任与作用，以流域补偿的方式对生态进行了补偿，并进一步扩展到生态功能保护、环境（水、气）质量改善和污染减排工作。
2005 年，浙江省政府在全国率先出台了《进一步完善生态补偿机制的意见》。2006 年，又出台了《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，并印发了《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助办法实施细则》对钱塘江源头地区 10 个县（市、区）按照“谁保护，谁受益”、“责权利统”一、“突出重点，规范管理”和“试点先行，逐步推进”的原则，加大对钱塘江源头地区生态环境保护加大财政转移支付力度。明确在原有的相关省级专项资金政策不变的基础上，2006 年，浙江省政府安排两亿元，专项补助钱塘江源头地区的生态建设、产业结构调整等。2008 年，省政府又印发了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，该政策浙江省境内钱塘江、曹娥江、甬江、苕溪江、椒江、鳌江、瓯江、运河和八大水系的干流和流域面积 100 平方公里以上的一级支流源头及流域面积较大的 45 个市、县（市）均可享受该项政策。
2012 年，浙江省政府和安徽省政府就新安江－千岛湖的流域保护，达成了一致并进行了实施。
二、主要成效
第一，初步建立了以省级财政为主体的生态补偿的转移支付体系。《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》规定，转移支付资金列入当年省级财政预算，由省财政作为省域范围内进行生态补偿转移支付的主体，不触动中下游市县的财政体制基本格局。财力转移支持包括财力补助政策、生态建设补助政策、生态保护补助政策和生态环境治理补助政策。这些政策在执行中都重点向欠发达地区、重要生态功能区倾斜。在财力补助政策方面，更是进一步完善了以“两保两挂”、“两保一挂”为主要内容的省对市、县财政体制，使之成为生态补偿机制的强大财政动力。
第二，初步建立了一套补偿指标体系与奖惩体系。如在 2006 年印发的《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，就规定专项补助的测算依据。如生态建设补助方面，主要以重要生态公益林面积和大中型水库水面折算面积为测算范围；产业结构调整补助方面，按因环保要求当年淘汰既有、限制规模和搬迁过程中的化工、医药、造纸、制革、印染、冶炼、水泥、味精等重点污染企业，对当地财政收入造成影响的；环境保护基础设施建设补助方面，主要指根据生态省建设规划纲要和“811”环境污染整治行动计划建设的环保基础设施；四是农业农村污染综合防治补助方面，主要为规模化畜禽养殖场治理和搬迁、垃圾中转站建设和农户沼气建设。2008 年颁布的《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》提出，考核指标分为生态功能保护、环境（水、气）质量改善两类指标。其中，生态功能保护类指标中省级以上公益林面积占 30％，大中型水库面积占 20％；环境质量改善类指标中主要流域水环境质量占 30％，大气环境质量占 20％。对环境质量改善的地区，无论是上下游都实行“奖励补助”，对环境质量下降的地区，无论是上下游都实行“扣罚补助”，以此来确立正确的政策导向，并从体制层面建立激励和约束机制。
第三，形成了一系列的政策支撑体系。2005 年以来，浙江省先后通过《浙江省可持续发展规划纲要》、《浙江省生态环境建设规划》和《浙江生态省建设规划纲要》，颁布实施了《浙江省环境污染防治监督管理办法》、《浙江省省级环境保护专项资金管理办法》、《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》和《浙江省饮用水水源保护条例》等地方性法律法规，各市县政府在生态功能规划和建立生态补偿机制等方面也分别制定了相关的政策，形成了省市县一体的生态补偿政策体系。
三、进一步的思索
《开化保住“一江清水”换来贫穷落后？》，2009 年《南方周末》的这篇报道引起了公众的关注，也在根本上浙江已有的生态补偿机制提出了疑问。报道称，开化“经济与生态的天平，却从未真正平衡过。在生态荣誉背后，却是它从浙江经济版图上的加速退出”。由于严苛的生态保护，开化从原隶属的金华地区经济实力的第二名，一直跌到了衢州市倒数第一。当地官员抱怨说，“开化 95.7％的面积属于生态功能区规划中限制和禁止开发的区域，这意味着在上游很多地区，除了绿色食品加工业，其它什么厂都无法建设”；开化“以铁的决心，前所未有的力度，空前的代价，对产业结构进行了战略性调整”，但 2010 年省财政通过生态补偿的各项转移资金加起来才三千多万元。开化“为下游送出了一江清水，换来的却是贫穷与落后。谁该为我们的牺牲埋单？”为此，有学者提出，“源头地区的生态补偿考核指标不够健全”，并建议“为避免只单纯强调近年的调整与整治，导致出现先污染、后治理，多污染、多治理、多补助的导向误区，还应确定一定的补助比例用于保护补偿、机会补偿和发展权的补偿”，其中，丧失发展机会补偿，要求至少不得低于 15％。而浙江省环保厅的官员亦在记者采访时肯定了发展机会补偿的必要性：“源头地区多为限制开发区和限制准入区，产业和项目的准入门槛高，当地因此丧失了部分发展经济的机会，为了体现公平，也应该将丧失的发展机会成本作为生态补偿的一大考核指标。”
相似的，在 2011 年浙江省十一届人大四次会议上，丽水代表团就提出《关于加快完善生态补偿机制的建议》和《关于尽快制定浙江省生态补偿条例的建议》两份议案。2012 年的浙江省党代会上，丽水代表团提出了《关于参照我省援疆经验，建立省内发达市县与山区欠发达市县对口帮扶机制的提案》和《关于完善生态补偿机制加大生态补偿力度的提案》；衢州代表团则提出了《关于要求省委省政府加大对衢州建设山区科学发展试验区支持力度的提案》。针对跨省的新安江流域作为全国首个生态补偿试点方案，《人民日报》刊文从“补偿资金够不够”、“补偿规则如何制定”、“什么样的补偿才公平”从三个角度提出了问题。而这些问题，毫无疑问，都可以回归到生态补偿的四个基本问题：生态补偿，补偿什么？谁来补偿？怎么补偿？补偿多少？
（陈锦其：《浙江生态补偿机制的实践、意义与完善策略研究》，《中共杭州市委党校学报》，2010 年第 6 期，有很大删改。）
一、生态补偿，补偿什么？
对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。它主要包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。它与生态服务付费或生态效益付费概念相近
。
从这一界定看，生态补偿的核心，是对外部性的补偿。而这一界定，也恰是当前我国生态补偿实践的主要内容所在。这一判断的好处，是相对易于操作，不足之处在于它在一定程度上回避了科斯提出的原命题：谁有权污染？或污染的权利在谁手上。如果以此问题为出发点，假定上游区域具有污染的权利，那么，生态补偿首先就因对上游放弃污染权进行补偿，这也就是对发展权的补偿。其次，它还存在一个对保护环境产生正外部性的补偿。从现有的操作情况看，大多侧重在第二个层面，而没有进入到难度更大的第一个层面。
二、生态补偿，由谁补偿？
谁是补偿的主体？公民个人、企业还是政府？在负外部性问题上，通常是谁污染，谁补偿。补偿的方式，既可以通过市场交易的方式，也可以通过政府征税或罚款的方式。不过，在流域生态补偿等问题上，现行的做法主要是对上游正外部性的补偿。由于直接涉及的并不是个人，而是区域，而能够整体代表区域的，只能是当地政府。因而，在浙江的实践中，对付补偿的主体与授受补偿的主体都是政府。在案例中，补偿资金输出的主要是省政府，而获得补偿的主要为县级地方政府。浙江省和安徽省就新安江流域生态补偿形成的机制，直接的是浙江省淳安县和安徽省黄山市，但背后的却是由“中央财政和安徽、浙江两省共同设立新安江流域水环境补偿基金”，也即在中央财政的支持下，浙江安徽两省省政府变成第一支付与接收对象。
三、生态补偿，怎么补偿？
生态补偿按照补偿方式可以分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等；按照补偿条块可以分为纵向补偿和横向补偿；从空间尺度大小可以分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿等。而补偿实施主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容，大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。
政府补偿机制是目前开展生态补偿最重要的形式，也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿机制是以国家或上级政府为实施和补偿主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式。政府补偿方式中包括财政转移支付，差异性的区域政策，生态保护项目实施，环境税费制度等。
相对而言，市场补偿机制，即通过碳贸易、排污权交易或支付，兑现生态（环境）服务功能的价值，尚处于试水阶段。
第四，生态补偿，补偿多少？
从实际操作的情况看，基于外部性的补偿机制，无论是省内的流域补偿还是省际的流域补偿，上游地区的收获都要小于失去，致使上游地区缺乏保护环境的内在长效机制。生态补偿不仅存在资金筹措渠道窄、总量少的局限，更存在生态补偿标准低、范围小，与现实严重脱节的先天不足。因而，上游区域纷纷提出，生态补偿机制，仅仅是一种手段和方式，上下游共建共享才是根本目的。应推动上下游地区“资源共享、生态共保、经济共赢”，积极根据生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本，科学制定流域生态环境价值评价体系和补偿数额。具体而言，不仅要加大对上游补偿资金投入，拓宽补偿范围，应包括产业结构调整、企业搬迁、退耕还林、污染防治日常管护、生态移民以及对生态保护者直接补偿；要开展水量补偿试点；还要加快推进全流域经济一体化，进一步扩大市场开放，加强区域经济融合互补，实现资源共享，实现上下游地区高起点的合作、互利、共赢。
生态补偿在我国尽管已有多种实践，浙江更是在流域生态补偿方面走在前面。但我们也注意到，目前的生态补偿主要还是以政府为主导，市场化的方式尚未有效引入；生态补偿的内容与金额还相对偏小偏少，致使上游地区多有抱怨。如何通过多元化的补偿方式探索与补偿机制改革，进一步提升各地保护环境的积极性，提升整个区域乃至全国的可持续发展水平，正成为当下政府改革与市场深化的重点。在进一步的探讨中，以下问题值的思考：
（1）在浙江的案例中，省、市、县三级政府各扮演了什么角色？流域中下游地区的县级政府承担了什么责任？
（2）在进一步的生态补偿机制改革与完善中，浙江省各级政府应该做出哪些方面的突破？
（3）生态补偿可以引进什么样的市场机制？
（4）上游地区的地方政府提出了要对生态进行发展权或发展机会的补偿，您如何评价？如果赞同，该如何评估发展权的大小或发展机会？
1.陈锦其：《浙江生态补偿机制的实践、意义与完善策略研究》，载《中共杭州市委党校学报》，2010 年第 6 期。
2.郑海霞：《中国流域生态服务补偿机制与政策研究：基于典型案例的实证分析》，中国经济出版社 2010 年版。
3.陈冰波：《主体功能区生态补偿》，社会科学文献出版社 2009 年版。
4.朱磊、顾春：《三问新安江生态补偿》，载《人民日报》，2012 年 3 月 1 日。
5.吕明合：《开化保住“一江清水”换来贫穷落后？》，http://news.163.com/09/1113/11/500C5IA2000125LI.html。
6.吴江海：《安徽浙江跨省生态补偿探索经济、生态双赢之路》，http://www.ah.xinhuanet.com/hfnews/2011～03/21/content＿22327203.htm。
7.鲍晓倩：《生态补偿 政府应唱主角》， http://nb.people.com.cn/n/2012/0516/c200879～17044688.html。
8.《生态保护成浙江“两会”热点代表吁生态补偿立法》， http://news.163.com/11/0121/17/6QUJTA4C00014JB6.html。
9.《浙江省推广区域生态补偿成功模式促扶贫与环保兼得》， http://news.xinhuanet.com/fortune/2011～04/24/c＿121341861.htm。
案例撰写：郭金喜（主题：行政改革）