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本案例适用于《公共管理伦理》、《公共管理学》、《公共政策分析》、《公共经济学》、《政治学》等MPA课程的教学，旨在使学生理解公共管理者在其职业生涯中所面临的身份困扰，及其对公共管理活动的重要影响，以及如何正确地解决角色冲突问题。
2010 年 12 月 15 日，浙江入冬以来的第一场雪悄然而至。在杭城西北的杭州市看守所的一间监舍里，52 岁的乔志东望着窗外的飘雪，神情黯然——就在 12 月上旬，乔志东收到了浙江省高级法院的终审裁定：驳回他的上诉，维持一审法院以受贿罪判处其无期徒刑的判决。在同一天上午，杭州市召开年度反腐倡廉情况通报会，乔志东受贿案被作为对党员干部开展警示教育的典型案例。
“乔志东曾干过执法执纪工作，防范意识强，作案手段超前，善于规避法律。”12 月 16 日，办案检察官分析认为，“他先后索要和收受他人财物共计 200多万元，其中不少是给了他的数名家人和情人，这是一种典型的利益均沾式腐败。”
（1）一个城建开发办主任，身兼 10 多个工程指挥部要职
如果不是后来的从政，也许乔志东现在还是一名救死扶伤的医生。1976 年11 月，高中毕业的乔志东开始在浙江省嘉兴市双桥卫生院当医生，4 年后成为当地一家肿瘤医院门诊部副主任。
1990 年，乔志东从嘉兴调到杭州，在杭州市江干区笕桥医院当了三年的办公室主任，不久便成为江干区城东医院院长。1996 年 9 月，他被提拔到江干区卫生局任党委委员、副局长。
在卫生局副局长位置上干了 7 年后，2003 年 4 月，乔志东被任命为江干区城市管理行政执法局副局长，次年又改任该局党委副书记兼纪委书记，一年后改任虚职的正处级调研员。
2003 年 1 月，杭州市江干区政府决定成立江干区城建综合开发办公室（以下简称江干区城建开发办），主要职能包括实施区域性的专项综合开发项目，组织实施市、区重点工程建设，负责工程的资金运作及资金平衡，实施上级交办的其他工程建设任务。从 2005 年 1 月开始，自认为已退居二线的乔志东被任命为江干区城建开发办主任，并兼任杭州市三堡经济适用房建设前期指挥部总指挥、江干区经济适用房开发建设指挥部副组长、江干区全民健身活动中心运作筹备领导小组成员、江干区艮山东路北区块开发建设指挥部总指挥、江干区晋福社区综合改造指挥部总指挥、江干区综合改造建设指挥部负责人等 10 多个工程建设指挥部的重要职务。
很快，乔志东便感觉到这个城建开发办主任实权不小，含金量不低，大有开发利用价值。尽管声称自己和在医院当护士的妻子一年正常的收入加起来有40 万元，但面对老板们带着笑脸送上的钱物，乔志东从来不觉得多，而且还不时主动索取。
（2）母亲的装修款、情人的购房款，向行贿人索要
高某是杭州一家彩印公司老总，乔志东是在担任三堡经济适用房建设前期指挥部总指挥时与他结识的。从 2005 年开始，乔志东为高某厂房拆迁获得高额补偿提供了很大帮助。这一点高某心里有数，乔志东更有数，从 2006 年起，他先后索要和收受高某兄弟俩的财物共计 111.4 万元，占到总受贿额的近一半。
在收受这些钱物过程中，乔志东尽显自己的“受贿才能”。2006 年下半年，乔志东要高某为自己母亲的住房提供装修。按照要求，高某花费 7.8 万元为这套住房进行了装修，购买了家电。2007 年上半年装修完毕，高某将装修清单发票交给乔志东，乔志东看了一眼，只支付了 6 万元给高某。就这样，乔志东轻易收受了高某的 1.8 万元。
2007 年，乔志东的单位实行车辆改革，他的专车被取消了。这难不倒乔志东，他又找到高某，要他帮忙买一辆二手车。几天后，高某在杭州旧机动车交易市场花 15.6 万元购买一辆二手雅阁轿车送给乔志东。在明知实际价格后，乔志东支付 12 万元给高某算是支付该车的全部费用。这一次，乔志东又为自己省了 3.6 万元，但发票上仍写着 15.6 万元。
高某并不具体做工程，但自从有了乔志东这个靠山后，他也从中牵线牟利。2007 年 7 月，经高某联系，在乔志东的帮助下，杭州一家建筑集团承接到江干区文体中心二期（网球中心及地下车库）工程。第二年春节，该建筑集团将介绍业务好处费 45 万元送给高某。有求于乔志东的高某直接将钱送给乔志东，没想到乔志东不收，但提出将这笔钱冲抵之前他向高某借的 39 万元。这一招，让只有初中文化的高某不得不佩服乔志东。
2008 年 6 月，为规避直接向高某索要财物，乔志东向高某的弟弟以“借款”名义索要 60 万元。乔志东将要来的这笔钱为情人张某购买了住房。事后，乔志东多次向高某兄弟承诺为高某弟弟承接由江干区城建开发办将要代建的某单位办公大楼。2009 年 9 月，乔志东被江干区纪委叫去谈话，他承诺的事也兑现不了了。但是高某颇讲义气，他将张某约出，让对方出具了一张借款 60 万元的假借条，并将借款时间提前至 2008 年 6 月。这样一来，这借款就顺理成章成了高某与张某之间的正常借款了，“与乔志东无关”。
为了讨好乔志东，高某还在 2008 年春节前、2008 年国庆节期间、2009 年春节前，在乔志东在场时，先后三次将 5000 元、2000 元、3000 元送给乔志东的母亲。
（3）侄女的学费、弟弟的座驾，让行贿人埋单
事实上，乔志东已经习惯于让行贿人给自己和家人、情人埋单了，这既可规避法律，同时也给自己挣足了面子，可谓“一举两得”。
到江干区城建开发办上任不久，乔志东就利用负责工程建设和房屋拆迁等职务便利，为杭州一家建筑公司李某承接三堡经济适用房云峰家园农转居多层公寓工程谋取利益。
2005 年 7 月，乔志东的侄女从嘉兴到杭州读高中。作为伯父，乔志东当然要尽心尽力，他让李某把这事搞定。经过一番活动，李某支付了 2 万余元赞助费，帮助乔志东的侄女择校进入杭州夏衍中学读书。两年后，乔志东的侄女又转到上海去读书，乔志东又以借为名向李某要了 2 万元学费。
后来，乔志东为李某承接庆春广场二期工程等多个工程谋取利益，同时不断地向李某索取钱财。
作为兄长，乔志东一直惦记着弟弟一家人。除了为侄女读书的事操心外，他还时刻不忘给弟弟安排工作，帮助解决生活困难。
2007 年 6 月，乔志东向李某索要一辆东南菱帅轿车，交由来杭不久的弟弟使用。半年不到，乔志东因李某承诺的利益未兑现，而向李某提出要买一辆豪华轿车给自己的弟弟使用。李某只好送给乔志东的弟弟 15 万元，让他自己去买。
乔志东为规避查处和不承担该轿车产生的相关费用，让弟弟将这 15 万元退还给李某，并要求李某以其公司名义购买一辆轿车送给自己的弟弟。无奈，李某只得以公司名义购买一辆价值 21.98 万元的蒙迪欧轿车送给他。此后，该车产生的车辆购置税、养路费、交强险、商业险等所有费用共计 3 万余元也全部由李某的公司承担。
从 2007 年 3 月起至案发，乔志东在杭州天马大酒店的住宿、消费等所有费用都由李某负责的建筑公司承担。仅 2008 年 1 月至 2009 年 9 月，李某的公司为乔志东以“郑建明”挂账费用埋单就有 1 万多元。此外，乔志东还先后两次收受李某送的价值 1 万元的汽车加油卡、价值 1 万元的消费券。
（4）妹妹的保险、妻子的车子，由行贿人代办
除了弟弟，还有妹妹，除了情人，还有妻子，乔志东一个都不“怠慢”，反正等着送钱的老板多的是。
项某是杭州天海宾馆足浴店的负责人，2004 年与乔志东结识。2005 年，乔志东当上江干区城建开发办主任后，项某也做起了工程。靠着乔志东，项某先后承接了多项拆房业务，几年下来赚了不少钱。
做了这些“好事”后，乔志东开始向项某伸手了。乔志东的妹妹下岗后，经济困难，缴纳不起养老保险金。几天后，经项某联系，乔志东妹妹的养老保险挂靠在项某所在的天海宾馆名下缴纳。从 2008 年 8 月到 2009 年 12 月，项某为乔志东的妹妹缴纳养老保险金 9000 余元。
与情人相比，乔志东的妹妹得到的实在不算多。乔志东最宠爱的情人黄某想买房，乔志东要项某拿 20 万元。见乔志东开口，项某连忙将现金送了过去。后来，乔志东出事后的第三天，项某便找到早已与乔志东断绝关系的黄某，要求还钱。
2008 年、2009 年春节前，项某当着乔志东的面先后两次送给乔志东的母亲3 万元、1 万元。后来，乔志东母亲将这笔钱部分给了乔志东的弟弟、妹妹。2009 年 9 月，乔志东被纪委调查后，他的妻子和弟弟不得已将这 4 万元钱归还给了项某。
另一个拆房老板莫某，乔志东也为他帮过不少忙，同样也不忘向莫某伸手。2007 年 10 月，乔志东的情人黄某刚考完驾驶证，乔志东提出给她搞辆车子开。不久，乔志东向莫某索要一辆价值 7.55 万元的二手伊兰特汽车给黄某。
还有拆房老板夏某、包工头胡某，也都从乔志东负责的工程中分到过一杯羹。2007 年下半年，乔志东以情人黄某借款为名向夏某索要 5 万元，给黄某炒股。后来，黄某花 5 万元做了整容手术，乔志东就让她开张医疗费发票，再找胡某报销……
乔志东对自己的妻子也“不错”，平时工资卡交给妻子保管，还不忘给妻子配车。这些年，浙江某控股集团有限公司董事长徐某在乔志东的帮忙下，承接了江干区文体中心二期主体育场工程等，徐某侄儿的工作也是乔志东给安排的。2006 年年初，乔志东的妻子华某刚拿到驾照，乔志东便向徐某索要了一辆宝来汽车给妻子使用。后来，乔志东嫌车子差，要徐某将车“升级”。2007 年 12月，徐某将一辆价值 27.52 万元的凯美瑞轿车送给了乔志东。
……
林林总总，自称不算贪心的乔志东在四五年间不知不觉收下了 200 多万元，其中他自己拿到手的不过 60 余万元，其他的受贿款物都由家人和情人“享用”。
2009 年 9 月，经群众举报，江干区纪委对乔志东进行调查。随后，杭州市检察院依法对乔志东立案侦查。2010 年 9 月 29 日，杭州市中级法院一审以受贿罪判处乔志东无期徒刑。
乔志东认为自己收受的钱物并不多，大部分都是别人正当的借款，汽车也都是借用。据此，他以判得太重为由提出上诉。负责查办乔志东受贿案的杭州市检察院办案检察官认为，乔志东受贿案有一定的典型性，他的作案手段不少是“以借为名”，属于“两高”2007 年公布的“新型受贿犯罪行为”。乔志东由情妇出面向老板、包工头借款，只是一个名头，实际上就是索贿，如果万一事发，又可凭“借”的名义逃避打击，法院判决时考虑到乔志东的索贿情节，所以判决完全符合法律精神。浙江省高级法院经过审理，依法作出裁定：驳回上诉，维持原判。
（范之江：《一人当官，“贿”及全家和情人？》，检察日报，2010～12～21，第05 版“廉政周刊”。）
今天公共管理者面临着一个严重的问题，那就是不同的身份及其行为规范对职业活动所带来的困扰。高度分化的社会带来不同的角色，不同的角色具有不同的行为模式，社会规范的合理性、可行性必须联系生活社会角色的定位来分析、评价和确定。社会规范的合理性、可行性都是对相应的生活共同体中的相应角色而言的，不同的角色有不同的行为规范和要求。在上述案例中，公私角色地不分是造成贪污腐败的根本原因。
“角色”原本是戏剧、电影中使用的名词，指演戏者化妆或戴上面具后所扮演的那个人所说的话以及所做的事。美国社会学家米德首先将这个词应用到社会心理学中，指人在社会活动中所表现出来的不同方式之总和。社会角色是指与人们的某种社会地位、身份（社会活动之具体形式）相一致的一整套权利、义务、规范与行为模式的总和，它是人们对这些具有特定社会地位或身份的人的行为期望。在这个意义上，角色不只是事实性描述，还具有了应当如何的价值性判断的内容。
社会角色构成社会群体和组织的基础。在社会的大舞台上，人们并不是随心所欲地扮演角色。个人在社会中需要扮演的角色一般需要得到社会的认可，要与其身份和地位相一致。而且，特定的角色有其一定的行为规范，个人在角色扮演过程中也不能为所欲为的采取行动。当个人的行为与角色规范不一致的时候，他们就不能满足社会对他们的期望，人们就会认为他们是不称职的，与角色不相称。
任何角色的扮演都是一个动态的过程，通常要经历三个阶段：（1）角色认知。人们在承担一定的社会角色时，首先需要了解社会或者他人对于这一角色的期望，了解这一角色的权利义务和行为规范。（2）角色领悟。社会对角色的期望是一种外在的力量，要成功地扮演好这一角色，还要求角色扮演者把社会要求与期望，通过学习、理解、认同，使之内化为对自己的要求和规范，自觉地承担起角色义务和遵守角色规范。（3）角色实践。处于一定社会地位的个体，依据社会规范和社会期望，借助自己的主观能力适应社会环境所表现出的行为模式。当个体很好地履行了与特定角色相一致的权利和义务，角色的扮演才会成功。
从历史来看，角色要早于职业。因为人类在没有社会分工的时期，是不分职业的，可角色的扮演却是早就存在的。而就概念来说，则是职业概念早于角色概念。人类是在使用职业概念具有相当长的历史之后，才对在事实上早已存在的角色冠以称谓。角色以职业存在为前提，职业是较大范围的专门业务，角色则是在职业内承担的责任。即便如此，角色也绝非是职业的专属，在不存在职业范畴的时空中，也存在角色问题。
一方面，在没有社会分工的社会发展阶段，角色就存在了，这是说角色是一种社会现象。另一方面，在存在职业分工的条件下，角色也不仅仅是职业范畴之内的事，在家庭中的角色，有父母子女，有丈夫妻子，有兄弟姐妹，这里就是有角色的划分而没有职业的划分，就是说尽管不同的人在另外的场合可以有职业上的区别，但在家庭的角色中，就没有职业的空间。职业与角色的联系在于，社会的职业越多，为人们提供的角色位置就越多，角色种类就越多。职业总是表现为诸多的角色构成，也就是说，职业的共同点是需要角色来支撑，没有角色，也就没有职业。职业以角色为基础，职业是一个放大的角色。
公务员作为一种职业，也是由多种角色构成的。在公务员的职业活动中，同样存在着大量的角色活动，有些与职业有关，有些却与职业无关。大致而言，就公务员所需扮演的角色与职业活动之间的关系，可以将公务员的多重角色分为两种类型：公务员的公共角色以及公务员的私人角色。前者是指公务员在公共管理活动中应当承担的角色，后者是指公务员在私人生活中所可能扮演的角色。
在公共管理活动中，公务员除了需要扮演与其岗位相一致的上级或下级的角色以外，还应该扮演的一般性角色有：
（1）扮演执行与捍卫宪法的角色：行政官员在就职时应该宣誓要护卫宪法及执行宪法，执行宪法的短期目标是营造出一个稳定且有效运作的政治体系，而终极目标则是增加机会、促进平等以及持续地提供全民的生活品质，这是行政官员的天职。
（2）扮演人民受托者的角色：行政官员受人民的托付，在治理过程中扮演着正当与重要的角色。不能屈服于强烈短视的压力，应考量长远及全民的利益。行政官员必须要能不惧强权，更不能妄自菲薄，只把自己当成工具，应发追求公共利益为职责。
（3）扮演少数贤明的角色：行政官员要能做到众人皆醉我独醒，不可人云亦云，要能做到“自反而缩，虽千万人吾往也”，行政官员要扮演“贤明的少数”，而不是随波逐流追求时尚的“喧嚣的多数”或“有权的少数”。民主政治可贵之处乃在于人人有表达与良知的自由，而贤明的少数在充分讨论后，应能说服理性无知的多数而变成为贤明的多数。行政官员有责任通过吸引民众参与公共事务，使贤明的少数变成多数。
（4）扮演着平衡轮的角色：行政官员必须对外在环境有回应或有反应，但绝对不是像地震仪一般只忠实地从事刺激反应式的记录，或像忠诚的仆人一样只听命行事，也不能只是很有技巧地在各种利害团体压力间折衷、闪躲、求存。行政官员必须要肩负专业责任，也就是要以维持专家观点、公共利益以及宪政运作为职责。行政官员应以其合法权力及专业判断在治理过程的各种势力中，扮演着平衡轮的角色。
（5）扮演分析者与教育者的角色：行政官员应该或必须能够有意识地了解自己决策的价值体系与假定，为自己所作所为提出合理说明，并尽量将人民纳入治理过程。行政官员应扮演分析者与教育者的角色，以增加政治领导、民意代表、所在治理过程的参与者乃至一般民众对公共事务的了解，并向他们宣传公共利益的观念。
在私人活动中，公务员也需要扮演多种角色，最为典型的如家庭角色、亲属角色、朋友角色以及社团角色等。每一种不同的角色都有相应的行为规范，都有一套自成系统的权利和义务体系。
在社会角色扮演中，在角色之间或角色内部发生了矛盾、对立和抵触，妨碍了角色扮演的顺利进行就发生了角色冲突，它是对相反的不相容的或竞争的角色期望的体验。角色冲突是指一个人在扮演社会或组织所界定的角色行为中，同时接受两个或两个以上不同且不一致的期望，满足其中任何一个期望，都不可能或很难满足其他的角色期望。此时可能会因个人的内在标准、价值观、能力或特质之影响，而与社会（包括他人、规范或参考团体等）所期望的行为不一致，进而形成角色冲突。
同样，公务员由于其自身的多重角色，也可遭遇角色冲突。在公务员的职业活动中，角色冲突可以分为两种基本类型：内部对外部角色冲突和内部角色之间的冲突。内部角色与外部角色之间的冲突，是公务员作为公民雇员角色和作为公民角色之间的冲突；内部角色之间的冲突是指公务员在行政组织内部扮演不同的角色形成的冲突。
从公务员本身看，现代社会对于公务员的影响在于，将公务员的角色逐渐从公民角色中分离出来，使之成为一种“负有特殊责任的公民”。在公共管理过程中，公务员因而承担的是双重角色：既是公民的雇员，又是公民中的一员。公务员为政府工作并承担双重义务：既有责任为公众提供服务，同时作为公众的一员又有权接受服务。公务员基于两种角色身份关系产生了两种权利义务一方面，公务员作为公民的雇员，必须履行其公共职责，为公民的公共利益服务；另一方面，作为公民的一员，他又有权接受个人利益的追求。他又必须为自己的私利去服务。
公务员作为“负有特殊责任的公民”，其首要义务是维护公众的利益。无论何时，当发现所供职的机构疏于公民利益着想，更没有为公民的最大利益着想时，所有的公共公务员，实际上是所有的公共雇员都有责任去维护他们的公民利益。做不到这一点就是违背了受托责任，也是对公民责任的否定。但同时，作为社会公民，公务员在社会生活中有追求自己利益的权力和为自己谋幸福的义务，因为利益就是人的行动的唯一动力。这样一来，追求公共利益的公民雇员角色和追求个人私利的公民角色之间就产生了冲突。这两种身份产生的冲突是公务员角色冲突中最重要、最本质的冲突。
内部角色冲突主要是在公共行政领域内部，公务员对上级负责、对公众负责还是对下属负责的矛盾冲突。通常，在公共组织中，公务员具有多重角色，因而承担多种责任与义务，例如，作为下级承担对上级负责的义务，作为领导要对下属负责，作为政党成员要承担政治责任，作为公众代理人要承担对公众负责的义务，等等。公务员行政行为的执行和行政责任的承担是依据行政指令而做出的。但有时候这种指令是来自两种或两种以上的权力来源（诸如法律、组织上级、民选官员和公众等）从外部强加给我们的。法律要求你这样做而上司又要求你那样做；或者你的上级给你的指令与你从上级的上司那里得到的指令相冲突。
公务员角色冲突的影响是双重的。从积极的角度看，适当的角色冲突有利于公务员的角色扮演，主要表现在以下几个方面：（1）适当的角色冲突有助于公务员适应角色要求。虽然社会发展的标志之一是应尽可能地使社会要求与社会成员的个体需要相一致，尽可能地减少角色冲突的出现，但是适当的冲突可以使角色扮演者依据社会的期望与职业活动的要求，以及特定的情境，不断反思自己的角色行为，不断审视自己的角色形象，不断衡量自己的角色扮演能力，向角色要求靠拢；（2）适当的角色冲突可以促使公务员加强学习，提高工作能力。适当的冲突可以督促公务员自觉地用社会角色的标准来检查自我角色扮演的差距，进而产生提高从业能力的需要；（3）角色冲突的积极解决能使公务员体验到成功的乐趣。当公务员顺利地解决了冲突，取得了积极的效果，其意义不仅在于客观方面，而且在于公务员的主观方面。这种内心感受是取得突破时获得的成就感、创造感、趣味感。冲突的解决过程越痛苦，这种成就感就越强烈。
另一方面，虽然从积极的方面看，适当的角色冲突有助于公务员适应角色要求，能使他们不断反思自己的角色行为、审视自己的角色形象、衡量自己的角色扮演能力，进而不断向角色要求靠拢。但角色冲突带给人们更多的是不快的经历。面临冲突性的责任是公共公务员体验伦理困境的最典型的方式。当处于两种期盼或倾向之间，而且这两者又都有重大的价值时，公务员就会觉得烦恼不堪。特别是公务员经常性的面对角色冲突和伦理困境，而不能找到有效的解决办法，将会影响他们进行成功地角色扮演。
首先，如果公务员不能有效地调适角色冲突，或者不能在正确的价值观下找到摆脱角色伦理困境的突破口，那么他很有可能选择利于自己利益获得的路径，在追求个人私利的驱动下滋生出利用公权“搭便车”和以权谋私的行为。其次，处于角色伦理困境的公务员，常常要花费大量的时间和精力来为这种处境寻找解决的途径，在多种价值要求和角色期待中摇摆不定，犹豫不决，从而使他们的积极性和工作效率受到不良的影响。再次，当公务员面对威胁性的冲突时，个体便处于角色紧张状态，产生焦虑、烦恼的情绪，严重的角色冲突还会对个体的心理健康和人格的构建产生非常不利的影响。
公务员角色冲突的负面影响，决定了帮助他们进行正确选择的重要性。一般而言，要解决公务员面临的角色伦理困境，不仅要改革外部控制资源（法律、组织制度和规章等），还要依靠公务员积极运用自己的伦理自主性，抵制不道德的组织或上级不负责任行为，而这种伦理自主性的获得需要公务员有意识地培养自己的内部控制资源（个人价值观、信仰、角色自觉等）。
公务员是个特殊的职业群体，承担的是一种代理人角色，手中掌握着由人民让渡而来的公共权力。公共权力的运用是为了维护社会公共秩序、增进社会公共利益，而不能用来为公务员谋取私利。公务员手中所掌握的权力直接就是公共权力，它不允许在根本性质上发生改变，不能以变异的形式存在。否则，就会成为公共权力的腐蚀剂。在公共权力领域，公务员必须暂时放弃自己的个人需要和意愿，让自己的意志、利益与行为尽可能地符合全体公共权力所属者的需要和意愿。但在现代社会中，市场经济对个人追求私利的赞同，使得同样过着社会生活的公务员很容易把个人利益的追求作为从政动机。这样一来，在没有外在监督和约束下，公务员将不能抵挡以权谋私的诱惑。因此，基于公务员是一个特殊的职业群体和这个职业特殊性，我们促使对公共权力公共性的信仰的生成，只有建立起这种信仰，我们才能在公共行政区中获得廉洁、公正的行政行为。
首先，公务员角色追求的服务性源于政府定位的“工具性”。在政府与公众这一特定契约关系中，公众“让渡”主要包括两方面内容：一是通过纳税给予政府以经济支持；二是通过遵从使政府获得合法行使权力的基础。作为让渡的补偿，公众自然希望从政府那里得到回报，这种回报就包括以“以服务对象”的身份获得政府提供的良好服务。基于公众的这种要求，政府就应为公众提供良好的服务。否则，公众有权收回委托权，重新组建政府。公务员作为公共权利的代理人，必须将为公众提供良好服务作为自己的行政角色追求。其次，公务员角色追求的服务性源于“服务型政府”的职能转变。从历史上看，人类行政模式大致可以划分为统治行政、管理行政和服务行政三类。随着社会的发展，统治行政显然已不能满足公众对政府的需要。为了满足公众的需要，一些国家在政府职能定位时选择了由重管制向重服务的职能转变，并实现了“以政府为中心”向以“以公众为中心”的价值转换。强调政府的“服务职能”成为现代行政改革的基本价值指向。而公务员的角色行为是政府服务本质得以实现的途径。只有行政人把公共行政的服务精神贯彻到自己的行动中来，通过自己的具体的角色行为才能将服务精神落实到现实层面。
公务员手中掌握着国家的公共权力，处于直接支配社会资源配置的位置，并且是众多政策、法令、规章制度的制定者和执行者，其角色行为的道德性不仅关乎其个人道德品质的生成，而且关系着公共权力的正确运用。因此，公务员的角色行为不仅要合乎法律和职业要求，而且还必须建立在道德的基础上。这就要求公务员应该是一个责任行政者，是具有道德能动性的义务承担者，其行为要受自身信念与伦理约束。同时，公务员角色道德还将直接影响整个社会的道德水平。公务员既是公民雇员又是公民中的一员，他们在现代社会中占据的位置纵使不是独一无二的，也是不寻常的。这种不寻常的地位决定了公务员在职业活动中必须坚持特定的道德取向。
价值观是人们角色定位和行为选择的内在依据和行为导向，是公务员首先依托的内部控制资源。价值观是每个人都拥有的一种信仰类型，是关于我们该如何去做的信念。在角色冲突中，公务员除了依据事实标准之外，还要根据对象所具有的价值标准来进行选择和取舍。尤其是在遇到必须立即作出反应和具有较大自由裁量权的角色冲突时，价值观的直接判断作用就会突显出来。不同性质的价值观将会直接决定公务员的角色选择。对于公务员而言，能否成功地协调角色冲突，取决于他能否确立公共价值观和公共信仰。一旦公共价值观被公务员所接受并作为自己选择和行为的指南时，面对角色冲突形成的伦理困境，他就可以从这种公共信仰中寻找依据和力量。公务员必须坚持这样一种信念，公务员不是简单地为自我实现而工作，而是以增加公共福利的方式为公民服务，他们是公民利益的忠实代表，一切以公众的福利为重。也就是说，不管是谁，只要你选择了公务员这一职业就必须准备为公众利益献身。
首先，公务员要树立全心全意为人民服务的意识，对自己的角色正确定位。只有将自己定位于人民的“公仆”和“勤务员”，才能使公务员把个人的苦乐、荣辱、生死与国家民族的前途和人民的利益紧密联系在一起，坚定地遵循国家、民族的前途和人民的利益永远高于一切的原则，成为一个具有坚定的政治方向和高尚道德的人，一个纯洁的人，一个有益于人民的人。其次，公务员要将公共服务精神贯穿于他的职业行为，最终形成一种角色习惯和角色品质，真正具有服务人民的精神，克服行政工作中存在的官僚主义、官本位思想和高高在上、脱离群众等现象，从而使那些诸如是对上级负责还是对公众负责的冲突和困境找到解决的突破口。
公务员在对角色认知的基础上，根据角色要求和期待，来建构自己的角色形象，开展角色实践活动，并在长期的实践活动中形成角色行为习惯。在这个过程中，公务员表现出的仅仅是对角色和上级要求的服从，其行为和选择主要依赖外力的控制。然而仅仅做到这些，并不能使公务员有效地解决面临的角色冲突。因为，来自外在的角色规范和要求往往都具有自身的合理性，公务员无论取舍哪一种角色责任，都可以从道德的、法律的、制度的规范中，或是上级命令和他人的要求中找到依据。这时，公务员的角色选择必须依靠其在伦理反思基础之上形成的道德责任感和角色自觉。
普遍的道德责任感不会自发地产生，它需要公务员通过不断的角色实践和反思，从盲目的服从与遵循外界力量到逐渐学会按相对普遍的原则与法律行事，从简单的循规蹈矩到独立的思考、分析、批判来自权威的原则，进而主动超越外在权威的约束，做出自主的判断与选择。角色伦理反思的最终结果是使公务员具备了道德自主能力和独立的价值观，从而能在正确的道德认识和积极的道德情感基础上，把外在的道德原则内化为内在需要。这时，对角色冲突的解决不再是出于对外在命令的单纯服从，而是出于角色的伦理自觉。基于这种最基本的认识、通过这种分析和符合道德规范的思考，公务员养成了职业道德、培养了正直感以及保持了负责的行为。
在角色冲突中，独立人格深蕴于公务员行为背后，是稳定地、持续地发挥作用的道德力量。这种独立性要求公务员面对角色冲突，对自己的独立判断和自主行动有着充分的自觉，把执行命令、遵从角色要求与自己思想和行为上的独立自主有机地统一起来。首先，人格的独立性不是一种专断和任意，不是对制度和规则的践踏和蔑视，而是以对角色规范和要求的遵从为前提的。其次，拥有独立人格的公务员是一个具有自由意志和实践理性的道德主体。这种自由意志和实践理性可以使公务员在各种相互冲突的角色要求面前，表现出充分的道德自主性，发挥作为道德主体的创造力、价值判断力和意志力，并克服种种与此相悖的狭隘偏好或自我利益，做出合乎伦理道德的角色行为。再次，当角色要求和具体权威与公务员内心的良知与信仰发生冲突时，公务员人格的独立性可以使其承担起为公众服务的责任，最终使角色行为选择服从内心的良知和信仰。
（1）角色规范或身份认同对公共管理活动会存在哪些影响？公共管理者应当建立何种的身份认同？
（2）有人认为，中国传统文化重男女之防而轻公私之辨，并且认为即使存在着一些公私之分的观念，最终也难以落实到制度的设置上
，你是否认同这种看法？又应当如何理解公私之辨对于现代社会以及公共管理的重要性？如果上述对中国文化与制度的看法是成立的话，现代的公共管理者又当如何转化自身的心理认同？
（3）制度设计始终是公共管理活动的基础。现代社会的多元价值以及公共管理者的多重身份都是一个不容忽视的事实，应当如何建构公共管理者的身份认同？其目标及其着力点各是什么？
1.［美］特里·L.库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民文学出版社 2001 年版。
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3.［美］乔治·弗雷德里克森：《新公共行政》，丁煌、方兴译，中国人民大学出版社 2011 年版。
4.许纪霖：《公共性与公民观》，江苏人民出版社 2006 年版。
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案例撰写：王家峰（主题：行政权力）