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本案例适用于《公共管理伦理》、《公共管理学》、《公共政策分析》、《公共经济学》、《政治学》等MPA课程的教学，旨在使学生理解公共管理过程中权力的重要作用，权力行使过程可能存在的障碍，以及应当如何规范地行使权力。
2010 年 8 月 1 日，第 83 个建军节，浙江省诸暨市看守所，曾经服过 10 年兵役的浙江省衢州市政协原主席郑樟林却不能跟往年一样，和他的战友们一起过节，只能在高墙内叹息。7 月 5 日，浙江省绍兴市中级法院一审以滥用职权罪、受贿罪，判处郑樟林有期徒刑十六年，并处没收财产20 万元。记者8 月13 日从绍兴市检察院获悉，郑樟林没有提起上诉，一审判决现已生效。
从一个没有任何背景的农民的儿子到全国百名优秀县委书记，再到正厅级的市政协主席，最后却沦落到这般地步，郑樟林恐怕做梦都没有想到。解析自己的贪渎之路，郑樟林感叹，权力确是一把双刃剑，在不经意间就这样放倒了自己。
1退休前仕途突遭“跌停”
在衢州市，1948 年 10 月出生在常山县的郑樟林被人称为“政坛不老松”。屈指算来，自 1978 年从部队转业回家乡担任公社党委组织委员开始，到去年 8月被浙江省检察院反渎职侵权局以滥用职权罪和受贿罪刑事拘留止，郑樟林活跃在衢州政坛整整 31 年。
在家乡工作的 16 年时间里，郑樟林先后任常山县何家公社党委书记、常山县副县长、县委书记兼县长。作为家乡的父母官，郑樟林一心扑在工作上，政绩也是有目共睹。
1994 年夏天，衢州市原市委常委、副市长詹士升及临近常山的开化县委原书记刘新春等一批官员因受贿被查处。同年 8 月，郑樟林受命于危难之时，以衢州市委常委、开化县委书记的身份整肃开化县官场，振升人气，搞活经济，干部群众评价甚高。1996 年 6 月，郑樟林因此被中组部授予“全国百名优秀市（县）委书记”称号（浙江仅两名）。此后郑樟林的仕途，更是一路顺风。1997 年3 月至 2005 年 4 月，他任衢州市委常委、常务副市长，2005 年 4 月起任衢州市政协主席。
1997 年 7 月 12 日，常山县发生棉纺厂住宅楼倒塌特大事故，造成 36 人死亡、3 人受伤，直接经济损失达 860 万元。1998 年 8 月，浙江省政府认为原任常山县委书记、县长，后任衢州市委常委、常务副市长的郑樟林对常山开发区建设管理不力，抓工程建筑质量监管措施不严，安全生产责任制不落实，对事故负有一定的领导责任，给予通报批评。但是这一处分似乎没有对郑樟林的政治前途产生任何影响。
2009 年上半年，浙江省纪委接到群众举报，反映郑樟林在企业改制中有渎职嫌疑，随即进行调查，并把相关线索移送浙江省检察院。同年 8 月 7 日，浙江省检察院反渎职侵权局以滥用职权罪和受贿罪对郑樟林立案侦查。
2 乱拍板造成国有资产流失 905 万元
衢州国光集团有限公司（以下简称国光集团）属国有企业，最先是以生产啤酒为主。1999 年底，国光集团总经理徐某决定将公司总部从江山市搬到衢州市发展，为了感谢作为分管工业的常务副市长郑樟林多年的帮忙，并在以后得到更多的支持，徐某送给郑樟林 3 万元。面对从政后的第一笔不义之财，郑樟林稍作犹豫，还是收下了。从此，他与徐某的关系也更“铁”了。
2000 年 10 月，徐某等人出资成立民营的衢州国光投资有限责任公司，该公司经更名、重组先后改为衢州创业投资有限公司（以下简称创投公司）等名目的公司，徐某均任法定代表人。2002 年 2 月，衢州市政府召开市长办公会，专题研究国光集团改制的有关问题。同年 8 月，作为分管副市长的郑樟林主持召开国光集团改制专题会议，决定在债权人起诉后由法院对国光集团的有效资产予以拍卖，然后国光集团破产，最终完成改制。同年 9 月，国光集团有效资产被徐某公司下面的一个子公司——衢州友和啤酒有限公司以 6140 万元拍得，但国光集团却一直到 2007 年还存续着。这当中自有徐某的利益考量。
原来在国光集团改制前后，衢州市一直想把国光集团中的国有公司——浙江国光生化股份有限公司（以下简称国光生化）作为衢州第一家进入创业板上市的企业。国光生化进驻衢州市区的国有企业浙西化工厂地块后，在上市辅导过程中，券商提出国光生化租用土地对上市影响较大，应该争取出让。作为公司法定代表人同时身兼多家民营公司负责人的徐某打起了自己的算盘，认为这正是争取最好政策收购浙西化工厂土地的良机。于是，他找到郑樟林，要求以760 万元的价格收购该土地，分三年付款，还提出收购主体创投公司和国光生化各半。
2000 年 12 月 13 日，郑樟林主持召开国光生化上市协调会，有人提出异议，认为 760 万元的出让价过低，可是郑樟林最后拍板同意了。
有了郑樟林的直接拍板，2001 年 6 月 3 日，衢州市资产收售公司分别与国光生化和创投公司签订土地使用权转让合同，出售给国光生化的土地面积为27854 平方米，转让价 389.96 万元，出售给创投公司的土地面积为 41256 平方米，转让价 370.04 万元，出现了“同一地块不同价格”的怪事，创投公司为此足足少支付了 207.54 万元。200 多万元国有资产就这样白白地流失了。
尝到甜头后，徐某又多次向郑樟林等人汇报，希望市政府能够同意浙西化工厂地块“工改商”，即由工业用地转为商业用地，开发房地产，同时返还补交的出让金用于浙西化工厂职工安置和企业搬迁，获得支持。作为衢州市常务副市长的郑樟林在负责国光集团改制等工作过程中，明知国光集团部分职工安置费已在原浙西化工厂土地“工改商”政策中予以安排，仍决定将国光集团资产拍卖款中的一部分用于支付部分职工安置，导致部分职工安置费 317 万元被重复支付，造成国有资产损失。
2003 年 7 月，郑樟林明知国光集团不符合社保费用减免相关政策规定，仍同意减免并签发了相应的文件，导致社保费用 381 万元被减免，造成国有资产损失。
国光集团“不彻底”的改制前前后后拖了四五年之久，国有资产损失经法院审理查明的就达 905 万余元，而郑樟林从徐某那里得到的好处费、感谢费只不过 30 余万元。
3 坦然收下老板们以各种名义送来的钱
担任衢州市常务副市长后，郑樟林与老板们接触的机会多了。在与老板们的交往中，郑樟林刚开始时还能把持住自己，保持清白。自从收受第一笔贿赂后，郑樟林的“官念”开始转变了：当官不可能一世，有物质保障才是最重要的，再说女儿、儿子在外地生活不容易，以前忙于工作，对他们关心不够，现在该为他们多考虑，弥补一下心中的愧疚。
这样想着，郑樟林便坦然地收下了老板们以各种名义送来的钱。除了徐某给的 30 余万元外，他还收受浙江某集团有限公司董事长严某 25 万元、衢州某集团有限公司董事长郑某某 11 万元人民币和 2000 元澳元、常山某酒店有限公司董事长董某 10 万元……郑樟林也在企业发展、企业改制、用地、工程等方面尽可能提供帮助。其中收受的最大贿赂来自衢州一家房地产有限公司、某药业有限公司董事长吴某，共 5 次，总数达 86 万元。
2001 年，吴某所在的衢州某房地产公司收购的浙江某药业公司想搬到衢州经济开发区。为了解决企业用地问题，吴某找到正在浙江省委党校学习的郑樟林，请他帮忙，并送给他 5 万元。第二年，公司土地的事落实后，吴某又送给郑樟林 15 万元。2006 年 4 月底，吴某得知郑樟林为儿子买房资金紧张，送来 36 万元。2007 年年底，听说郑樟林女儿要结婚办喜酒，吴某又送来 20万元。2008 年 5 月，吴某听说郑樟林买房子的首付款还没交清，便给他送来10 万元。
衢州某钢结构有限公司董事长王某也是一个“有心人”。2003 年春节期间，他到郑樟林家拜年，趁机把一张存有 15 万元的存折塞给郑樟林的儿子郑某。事后，郑某把这事告诉了郑樟林。第二天，郑樟林就把王某叫到家里，把存折还给了他，还严肃地批评了他一顿。
春节过后，王某找到郑某，想聘请他当公司的技术顾问。经过商议，双方签订了聘用协议：每月向郑某支付 2000 元的工资。郑某拿到第一笔 2.4 万元的顾问费后，将这事告诉了郑樟林，郑樟林听后表示同意。事实上，郑某虽是浙江大学的博士、讲师，但学的是电气，技术上没有为王某的公司提供支持帮助，倒是王某通过郑某得到了郑樟林在自己企业发展、土地置换等方面的帮助。几年下来，郑某以顾问费名义代郑樟林收下了王某送的“感谢费”16万余元。
4领导干部要守住底线正确用权
7 月 5 日，绍兴市中级法院依法作出一审宣判，认定了检察机关指控郑樟林受贿 179 万元人民币、2000 元澳元和滥用职权造成国家损失 905 万余元的犯罪事实，以滥用职权罪判处其有期徒刑三年，以受贿罪判处其有期徒刑十四年，数罪并罚，决定执行有期徒刑十六年，并处没收财产 20 万元。
“确实太可惜了！”担任过绍兴县检察院检察长和上虞市纪委书记的裘霞告诉记者，在审查郑樟林案件和调查证据的过程中，听到很多惋惜和疑惑的声音，不少人为这样一名有阅历、有能力，并有一个幸福家庭、行将退休的领导干部走上被告人席而感到惋惜和不解。
“所以说，作为领导干部，一定要守住底线。”裘霞深有感触地说，本案中的6 个行贿人与郑樟林相识都不是一天两天，有的是认识多年的“老朋友”。有了“老朋友”的身份，行贿的借口就变得名目繁多。如郑某某向郑樟林行贿多以春节前拜年为名；吴某向郑樟林行贿则用女儿结婚礼金的借口；而王某更以给郑樟林儿子顾问费的形式行贿。“这些借口，使行贿人送得堂而皇之，受贿人收得心安理得。”裘霞说。
人生总有起起伏伏，人的心态也会随着人生的浮沉而潮涨潮落。“摆正心态很重要。”裘霞告诉记者，郑樟林从政 30 多年，但从查明的受贿事实看，都发生在 50 岁以后，绝大部分发生在 55 岁以后。用他自己的话说：“由于我已经快退休了，衢州当地的企业老板大部分我都是支持过的，他们都住高档房、开高档车，而我想自己退休后连现有的生活水平都维持不了，因此心态有所失衡，产生了趁现在没有退休收点钱把房子改变一下的想法，所以收了他们送来的钱。”
同时领导干部要慎待亲情。郑樟林有两笔贿赂是通过他的儿子郑某收受的。郑樟林对这些人的意图是非常明确的，但他没有拒绝。郑樟林说：“我想为子女创造好的生活、工作条件，就用收来的钱资助他们买房、买车。”
“领导干部还要正确用权，本案中的滥用职权犯罪都是郑樟林不正确使用权力的结果。”浙江省检察院反渎职侵权局副局长兼侦查处处长郑武洪分析说，权力是一把双刃剑，正确用权会造福百姓，成就自己；用权不慎，以权谋私则会祸国殃民、害人害己。郑樟林一方面法制观念淡薄，随意使用权力，另一方面因为与徐某有不正当的经济往来，放弃职责，最终导致了 905 万余元的国有资产损失，自己也背负了滥用职权的罪名。
“2007 至 2009 年，我省检察机关共立案查处 689 件渎职侵权犯罪案件。这些案件共造成死亡 279 人、重伤 25 人、经济损失 21.9 亿余元，平均每件案件造成的损失高达 318.31 万元，社会危害十分严重，其中有不少都是既有贪污受贿又有渎职侵权犯罪，这种‘双料腐败’后果更严重，危害更甚，要坚决查处。”郑武洪说。
（范跃红、史隽、史建发：《他曾是全国优秀县委书记：浙江衢州市政协原主席郑樟林受贿滥用职权被称为“双料腐败”》，检察日报，2010～8～17，第 05 版“廉政周刊”）
权力是公共管理的“生命线”
，贯穿着公共管理活动的始终。没有权力公共管理将一事无成，公共管理就是公共权力的运用。因此，通过观察权力在公共管理过程中的流转、运用，就可以洞穿公共管理活动的实质。然而，在公共管理活动中，大量地依赖于具有扩张倾向的权力，以及错综复杂的权力设置，不可避免地导致了严重的权力冲突问题。所谓权力冲突，是指由两种或两种以上的权力来源而赋予公务员在职业活动中所面临的责任上的冲突。对于公务员来说，在其职业活动中通常受到不同权力的影响，这些权力可能来自于上级组织、同级部门、甚至法律或者公众。当这些权力对公务员的行为要求不一致时，就会使公务员陷入难以选择的困境中。面对权力冲突时，公务员常做的选择是，或者对它视而不见，或者感到无所适从。不论是视而不见，还是无所适从，都可能会导致权力没有得到正确的行使。在上述案例中，所暴露出来的核心矛盾正在于案主对公共管理活动中无所不在权力冲突采取了视而不见的态度，无视党纪国法的制约，一再地滥用权力，最终不得不接受法律的严厉制裁。因此，正视以及正确处理公共管理活动中普遍存在的权力冲突，是一名合格的公共管理者必须重视的一个问题。
权力是公共管理活动的基础，为了解决社会问题，必须要赋予公共组织以及公务员以一定的权力。这种公共权力往往是以官僚制的形式组织起来，形成了公共组织。在公共组织中，每个公务员都处在等级制的结构关系中，首先面临的一个权力关系就是上下级关系。
现代大规模的行政管理必须依赖于官僚组织。与其他类型的组织形式相比，官僚制因为排除了各种人格化、非理性因素的干扰，具有专业和技术上的效率优势，能够服务于大规模的管理需要。官僚制具有很多的特征，但其核心的特征是系统化的劳动分工以及集中的权力控制。系统化的劳动分工可以使复杂的行政管理问题被细化为可处理的、重复性的任务，由特定的职位承担，而集中的权力控制使高度分工的体系能够进行相互协调。
换句话说，官僚制的效率优势来源于专业分工的劳动组织体系，但是过于细化的劳动分工不可避免地给组织体系带来整合与协调的困难。在这种情况下，以等级式的集中控制来解决组织体系的整合与协调问题就成为官僚体制的关键性特征。而正是这种特征，将官僚体制与市场体系区分开来。在后者那里，对高度分工的劳动体系进行整合与协调的机制是价格、竞争等市场机制。
公共组织内部的等级制关系便于实现集中的权力控制，这种集中的控制对于实现组织目标必不可少。一方面，等级制关系源于组织协作的需要。“如果一个组织要有效地实现其目标，通常会经历需要协调活动的过程。”
对于公共组织的目标和任务而言，组织协作的重要性是显而易见的。因为公共事务自身的属性及其复杂性，在根本上排除了通过市场机制进行协调的可能性。作为一种集体行动，在缺少其他有效机制的情况下，公共事务的治理只能依赖于公共组织内部的等级控制机制。另一方面，等级制关系用于克服组织冲突的需要。虽然组织协作对于公共事务的治理非常必要，但是组织内部却并不存在协作的倾向，相反，出于利益、技术等方面的原因，不同的个人、机构或部门之间常常存在冲突。在这种情况下，等级制关系的作用是“将这种冲突降低到可以接受的程度”。
因此，公共组织内部的等级制关系具有其内在的客观性，是实现公共组织目标和任务的必要条件。这种等级制关系暗含了一种层级观念，其实就是一种上下级关系。它的特征是，处在这种关系上层的职位或个人对处在下层的职位或个人在某些方面的行为具有权威。也就是说，上下级关系其实质是一种权威关系，上级在某些方面对下级的行为拥有权威。在这种权威体系中，上级在其权属范围内可以对下级发布命令或提出要求，而下级则必须服从来自上级的命令或要求。因而，上下级关系的核心特征就是一种权威－服从的关系。在这里，命令是上级的权利，而服从则是下级的义务。
和谐的上下级关系是任何组织追求的目标，也是组织成员顺利开展工作的必要条件。处理好上下级关系是公共组织管理活动的重要内容之一。我国《公务员法》对此作出了明确规定，作为一种规范性的原则要求，第二章第十二条（五）规定：（公务员要）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；与此相对，第二章第十三条（五）规定公务员享有对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利。
上述《公务员法》中的相关规定，是处理公务活动中上下级关系的基本准则。除此之外，公务员还须在公务活动中坚持支持与服从的职业道德和要求，以此来处理好上下级关系。从组织内部来看，上级与下级之间的关系典型地表现为权威的命令与服从关系，是一种领导与被领导的关系。因此，下级服从与支持上级是公务员应当履行的基本义务之一。要做到这一点，下级的行为规范必须符合忠诚原则、义务原则和纪律原则的要求。
1.忠诚原则。忠诚是传统的道德科目。“忠”原指做事“尽心尽力”，就是尽心竭力地为人效劳的意思。
“诚”是指“真实不欺，诚实无妄”
。两者合在一起，意指自愿地、实际地、彻底地为他人尽心。忠诚因而是一种自我意志的决定，也是一项诚实无欺、尽心尽力、坚持不懈的态度和行为。忠诚原则是公务员从事公务行为的第一原则，这是由公共管理活动的本质属性所规定的。
首先，公务员在本质上从事的是一项为国家利益和公民利益的服务工作，因此所有的国家都要求公务员有最高的忠诚观。它要求公务员忠于宪法，不仅仅是忠于宪法的精神，宪法所追求的法治国家理念，自由、平等的价值、人权的尊重，以及主权在民等等至上理念。忠诚原则不仅仅要求公务员在履行职责时表现出忠于宪法、勤勉尽责，而且在内心上对宪法及宪法制度忠贞不渝。
其次，从组织层面看，公务员的职位是公共组织结构的重要构成部分，服务于公共组织目标的需要，因此，公共组织活动的展开及其目标的实现，需要公务员具有忠诚观。它要求下级忠诚于上级的命令及指示，忠诚于上级交代的任务及要求，全心全力地完成组织的目标。在这里，对上级和组织的忠诚原则构成了支持与服从上级的起点。当然，在公共组织内，公务员的忠诚并非是直接指向上级个人的，而应该是指向上级职位中的个人，体现是一种公共性的忠诚关系。离开组织体系中的职位关系，忠诚就走向了私人性，并具有了党派利益或团体利益的倾向，对于公共管理活动不仅没有任何积极的价值，相反还会带来不利的影响。
2.义务原则。义务也是伦理体系中的重要范畴。在现实的社会生活中，人是社会关系的载体，每个人都会有对他人的义务，因而义务本质上是人的一种必然属性。正如马克思所指出，“作为确定的人，现实的人，你就有规定，就有使命，就有任务，至于你是否意识到这一点，那都是无所谓的。这个任务是由于你的需要及其与现实世界的联系而产生的。”
在公共管理活动中，每位公务员都肩负义务。作为对政府及其公务员行政行为的一种要求，义务就是规定政府要对他人和社会做与自己的职责、任务和使命相宜的事情。
义务原则是服从与支持的动力。首先，公务员的义务作为其基本职责的一种表达，具有无偿利他性，表现为它不以获得相应的权利或利益为前提。而是以或多或少的自我牺牲为前提。这实际上意味着义务不具有交换的性质，它是一种单方面的、主动性的恪尽职守的行为。其次，义务的非交换性特征又决定了义务行为是一种高度的自觉自愿的行为。一般而言，公务员的行政义务，不管是政治上和法律上的，还是道德上的，都具有他律性。但必须看到，当这种具有他律性质的职业义务转变为公务员自觉意识到职业责任时，那么它就具有了自律的性质，变成了公务员自觉履行的义务。在这是意义上，下级对上级的服从与支持关系具有了职业上的责任感。
3.纪律原则。纪律是一种重要的行为规范，它是一定的社会组织为了维护该组织的利益，实现该组织的宗旨，保证工作的正常进行而制定的要求每个成员共同遵守的行为准则，是维系社会、机关、团体的工作秩序、生活秩序以及其他秩序的基本准则之一。纪律是公务员职业道德的重要构成部分，在这里纪律具有了从外在的强制力转化为内在的约束力的过程，自觉的意志表示和服从集体的要求，构成了纪律的重要基础。纪律原则是公共组织活动的重要要求，列宁甚至认为，“全部道德就在于这种团结一致的纪律”
，因此，纪律原则是实现公共管理活动的关键要求。
在上下级关系中，纪律原则也非常重要，它是服从与支持上级的保障，也是维护公共管理活动的重要保证。纪律原则首先要求公务员严格遵守政治纪律。政治纪律是最重要的纪律，是党和国家全部纪律的基础，也是公共管理活动中的首要纪律。公务员要严格遵守宪法、学的章程和党内政治生活准则，坚持党的基本理论、路线、方针和政策。其次，公务员要严格遵守和维护组织纪律，坚持民主集中制，自觉遵守党和国家的组织原则，做到“四个服从”。再次，公务员要严格遵守和维护工作纪律，认真履行职责，克己奉公，严格遵守各项规章制度和工作程序。
如果说上下级关系是一种纵向的组织结构，表现为不同的层级，那么平行权力关系则是一种横向的组织结构，表现为同一层次上的不同职位、机构和部门。公务员的职业活动不仅在组织的纵向结构中展开，而且多数时候需要在横向关系中与其他职位、机构和部门发生联系，这就使得处理平行的权力关系也是公务员职业活动的重要内容之一。
从历史角度来看，平行权力关系在现代公共组织中早已存在。它的出现在早期主要与权力制衡方面的考虑联系在一起。在这里，分设不同性质的权力，如立法权、行政权和司法权，其目的在于防止权力集中于某一机关或个人手中所导致的腐败以及对自由的压制。然而，这种制衡观的权力分立存在着一些问题，因为“纯粹权力分立学说隐含着的是，可以在政府的各部门之间对政府职能做独到的划分，做到任何部门都不再需要行使其他部门的职能。在实践上，这种职能划分从来也没有实现过，即使可能，事实上也不可欲，因为它涉及政府活动的中断，而这是无法容忍的。”
在今天，特别是从公共管理的角度来看，平行权力关系的存在除了有权力制衡上的考虑以外，更有专业化和效率上的考虑。从横向来看，公共组织体系也是一个高度专业化的分工系统。因此，权力的分配除了需要根据层次性而对其进行纵向垂直性分割以外，还需要根据权力所承担的任务及其作用客体的状况而对其进行横向水平分割。这种横向上的权力分割，在公共组织内部就表现为机构设置中不同职位、机构和部门间的关系，其本质是一种平行的权力关系。这种平行的权力关系有其客观必然性。因为根据任务的性质及作用客体的状况，对行政权力进行横向分割，并以此分设不同的职位、机构或部门，在客观上符合专业化分工的要求。这些根据功能性的标准进行分立的职位、机构和部门，可以凭借自身专门化的信息优势和专业化的技术优势，有效地提高公共管理活动的效率和效能，有利于提升解决特定社会问题的能力和水平。
值得注意的是，虽然平行的权力设置可以保证公共管理活动具有专业化的效率优势，但它并不意味着机构间或部门间就是一种完全独立、互不依赖的关系。前述对权力制衡观点的批评同样适用于对上述独立观点的批评。事实上，公共管理活动所具有的整体性特征以及公共事务的相互依赖性，常常需要这些不同的机构或部门之间需要展开广泛的合作，它们之间的关系与其说是独立、竞争、监督，不与说是寻求分工与合作的伙伴关系。对合作的伙伴关系的追求，一方面是出于相互依赖的考虑，某些社会问题的解决需要不同的机构或部门进行通力合作，或者是在共同行动中相互协调，或者是在程序上相互衔接；另一方面也是出于防止冲突的状况出现，防止以机构或部门利益取代整体利益，以机构或部门目标取代整体目标，走向各自为政、相互拆台的局面。
在今天推动平行机关之间的合作以实现社会问题的解决已经成为公共管理活动的一种方式或特征。现代政府不应该再放任政府各不同的功能与专业部门间的单打独斗，而应该推动整体治理，通过制度化的以落实政府各机关间的沟通协调。机构间进行分工合作的伙伴关系之所以如此重要，是因为公共管理的目标既不能通过现存组织的分裂活动来实现，也不能通过建立权力集中的更高机构来实现。一方面，分裂的、碎片化的组织活动容易无视公共管理的整体目标；另一方面，公共事务的复杂性、动态性也使得各机构间的合作常常是任务性的，而不是常态性的，这样通过建立更高机构来加强整合就变得不合时宜。因此，公共管理的目标常常是在不消除组织边界本身的条件下通过跨组织的协同治理而实现的。
推进机构或部门间的合作是处理平行权力关系的核心原则。推进的手段既包括制度性的建化，如加强政策协调以实现决策统一、加强网络建设以实现信息共享、加强机制建设以优化部门协调等，也包括以观念转变为核心的文化或道德建设，建立起全局观念，改变狭隘的部门主义。在这种文化和观念导向下，公务员在处理平行权力关系时应遵循下述职业道德要求。
1.整体原则。整体原则要求公务员应突破部门主义的狭隘视野和立场定位，从全局或整体的角度来对待公共管理。公共管理活动追求的是整体性的利益或效果，并非是仅仅追求某项指标的实现程度，公共管理活动也并非只是为了解决某种特定的问题而存在。因此，专业化的分工在总体上服从于公共管理活动的需要和目标，其本身并不具有独立的价值或利益。不同的职位、机构或部门，都是公共管理系统的组成部分，因而不同机构或部门的工作都要服从并服务于公共管理的整体目标和利益。整体原则既是处理平行权力关系的根本点和出发点，也是处理平行权力关系的最高原则。
虽然，各个机构或部门本身也是一个相对独立的整体，有着自己的整体目标和利益，但在更高的层面这些机构或部门的各项工作等都要服从和服务于公共管理的整体目标和利益。因此，公务员要有全局观念，消除部门本位主义，一切工作要从全局出发，要明确总体目标，要正确认识整体与局部的辩证统一关系，强化整体意识。在公务活动中要以全局意识来处理好分工与合作之间的关系，从整体着眼做好各职位、机构或部门的各项工作。既要做到明确分工，又要加强相互之间的联系与配合，做到统筹兼顾协调行动，及时发现和解决问题。
2.平等原则。平等原则要求公务员在处理平行权力关系时，应视双方地位平等，任何一方不能将自身的意志强加给对方。平行权力关系，首先就包含有地位平等的含义。虽然不同的机构或部门在权力的大小或范围上存在着差别，但就其法律地位或政治地位而言，是完全平等的。因此，平等原则构成了处理平行权力关系的基本规范。它要求在交往过程中，能够做到相互尊重和相互理解。尊重对方的利益关切、工作方式、习惯或规章制度，理解对方合理的诉求和主张，认真地听取和宽容地对待不同的意见和要求，以平等而正当的方式来处理机构或部门间的矛盾与冲突。对于个体而言，要特别注意尊重与保护每个个体的基本权利和利益，要保护每个个体的尊严和完整的人格。
3.协调原则。由于平行权力关系所涉及的不同主体，其地位在政治与法律上是平等的，因此协调原则构成了处理平行权力关系的基本方式。它意味着双方的分歧与合作，是通过相互协商与一致同意的方式来解决或达成的，而不是依赖于等级式的命令－控制机制来实现的。协调原则要求公务员在处理平行权力关系时要加强沟通与联系，要以整体利益为原则来合理地对待自身和对方的权利与利益诉求，力求通过理性的讨论与协商来达成共识。因此，协调原则意味着通过建立在公共理性基础之上的对话、讨论、理解、妥协等一系列的行为方式或原则来处理在平行权力关系中所遇到的问题或事务。
公共组织中客观存在的上下级权力关系与平行权力关系，意味着公务员可能会面临权力冲突的局面，即由两种或两种以上矛盾的权力资源所带来的各种不同的客观责任之间的冲突。因为每一种权力资源所发出的指令对于公务员而言都是一种责任，相互矛盾的指令会造成责任间的冲突，因此权力冲突实际上也是一种责任冲突。在面临权力冲突时，为了决定到底是服从哪一个权威而抵制另外的权威，必须首先要搞清楚自己的主观责任，这样才能知道自己应该站在对抗性权力中的哪一方。
在现实中权力冲突有不同的表现形式，权力首先会与法律之间形成冲突，其根源在于法律本身即是对权力的一种规范、制约和监督。公务员代表国家行使公共权力。公务员的地位和职责。凸现了对其权力约束的强烈要求。对公共权力进行约束的基本方式有两种：一种是靠道德的自觉，一种是靠法律的强制。道德通过诉诸人的内心自觉自愿和自律，对权力发挥制约、规范和引导其正确行使的作用；法律诉诸国家权力的强制，通过外部的有形强制与威慑形成他律机制法律规范的实施。因此，道德和法律在公共管理活动中具有突出的指导性地位，这也是依法治国和以德治国方略的必然要求，也是推进依法行政和加强行政伦理建设的主要原因。
道德是关于“善”的规定，与社会价值之间保持着一致性。公共管理活动的目标在于最大限度地实现社会价值，因此道德对公共管理活动始终产生着规范性的指导作用。公共管理活动必须要对社会道德作出积极的回应，必须要能够符合社会道德的基本规定。否则，公共管理活动将受到道德上的非议和责难，因其不符合社会道德的要求而受到公众的质疑，丧失了自身的正当性。同样，法治政府和依法行政要求在公共管理活动中，权力的获取与运用都必须是在法律的框架下进行，受到法律的制约和规范，既要符合实体性法律的具体规定和要求，也要遵循程序性法律的条件和标准。
尽管公共管理活动的性质及其目标决定了其应当符合既定的社会价值观和法律规定，但是在现实中，权力本身所具有的扩张、腐败倾向经常会导致权力行为与道德要求、法律规则之间存在着冲突，不仅违背社会道德的现象时有发生，有法不依、执法不严、违法不究现象也大量存在。因此，公务员在其管理活动中经常会碰到那些与道德、法律规定相违背的决定、命令和要求。
除了具体的权力行为可能因其与道德、法律相违背而形成冲突以外，大量的权力冲突现象更可能发生在不同的权力之间。公共组织内部出于分工与整合的需要，权力往往在纵向进行层级配置，在横向上进行功能配置，并且不同功能、层级之间的权力还需要进行沟通、协调与合作，由此形成错综复杂的权力网络。也就是说，公共组织内部的权力关系并非只是纵向的层级关系，也并非只是相互平行的横向关系，还存在着大量的相互交错的关系，体现在政府组织设置上形成了现实中的“条块关系”。
这就意味着公共组织中的权威—服从关系往往十分复杂，公务员处在多重的命令—服从关系中，这种多重的权威会导致公务员面临着多重的客观责任。因此，公共组织中所涉及的权威关系会存在不同的类型。大致而言，这些不同的权威—责任关系可以通过对它们在下述两个维度上的表现来进行分析。首先，权威—责任关系涉及到命令的传递是直接的还是间接的；其次，权威—责任关系涉及到命令的来源是单一的还是多元的。这样，将权威—责任关系中命令的传递特征和命令的来源特征加以综合，就可以看出一般公务员每天在职业活动中所接触的权威－责任关系具有四种类型（见图 1）。
表 1 公共组织内部权威－责任关系的类型
上述不同权威—责任关系的存在是不同权力之间存在冲突的客观条件。当出现职责配置不清、多头管理时无法进行统一协调、利益冲突而导致的部门偏见或本位主义以及认识不同而导致决策分歧的时候，各种权力来源之间的不一致现象就在所难免，权力冲突由此产生。公务员面对由不同的权力中心而发出的不同指令或要求，无所失从的状况就自然会出现。
权力冲突的现象加剧了公务员的心理负担，也不利于公共管理活动的顺利展开。处在权力冲突中的公务员常常感到很难进行选择，因为服从原则与合作原则并没有明确告知应该选择哪种指令和要求，而相关的法律及规章也缺乏明确的规定。在这种情况下，面对权力冲突实际上要求公务员自己依据下述原则比较与权衡，规范自身的行为并主动地作出选择。
面对不同的权威来源，公务员在日常的活动中首先要遵循“等距离相处”的原则。所谓“等距离相处”，是指公务员应从工作出发，对不同的权威来源根据其权威等级进行同等对待。对权威等相同的不同权力来源，要能够做到同等对待，主要包含以下内容：（1）组织上同等服从。下级在工作上服从上级的同时，要保持自己独立的人格和尊严，与上级领导以同志关系相处，取长补短，相互促进。对不同权威的命令同等重视，认真履行。（2）工作上同等支持。对不同的权威决策，要紧密地结合本工作、本单位实际，认真地抓好贯彻落实，坚持同样的工作标准，完成工作任务。（3）态度上同等热情。对于不同权威都应一视同仁，不分彼此，切忌投机取巧。在不同权威意见不一致时，不可介入。同时，还要做到向不同权威传递团结的信息，使权威关系向着有利于团结一致的方向发展。（4）分工及程序原则。要根据严格的程序进行汇报与请示，同时也要遵循分工的原则汇报与请示，这是避免造成矛盾冲突的重要规范。
很明显，上述“等距离相处”的原则只适用于权威等级相同的情况，当出现权威等级不一致时，就必须依据比较与自主原则来进行选择。这一原则要求公务员在面对权力冲突时，需要在对不同权力来源的命令进行比较权衡的基础上进行自主选择。因此，它实际上要求公务员首先进行比较与权衡。然而，比较不同的权威命令常常不是一件容易的事，因为标准与依据的选择具有很大的不确定性。权威等级常常是进行比较与权衡的依据，这是下级服从上级原则的必然推论。
但是对于公务员来说，有时并非权威等级越高的命令就越有效，相反就自身利益的考虑而言，与自身越近的权威等级对自身利益的影响反而越大。特别是，如果考虑到权威的等级程度常常与信息的准确与充分程度常常呈反比的关系，那么遵循较高权威等经的命令也并非就总是正确的。这样，权威的等级就并非是比较与选择过程中的惟一标准。较为可取的原则是依据命令的正确程度，这种正确程度取决于依据命令所发出的行为而生的实际效果与公共管理目标之间的吻合程度。这就要求公务员要明确自身的职业责任，基于职业的使命感，从专业知识和实际工作出发，对不同权威命令的正确性加以评估与比较，根据评估与比较的结果进行自主选择，或者是选择其中某一命令，或者是拒绝所有的命令。
实际上，在《公务员法》中明确规定了公务员的此种权利。《公务员法》第九章第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。第十五章第九十三条：公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。
（1）如何理解权力对于公共管理活动的意义？如何理解权力与责任之间的关系？在我国的公共管理实践中，权力与责任又是如何配置的？
（2）公共管理活动中为何会存在权力冲突？这种权力冲突对于公共管理自身而言，又有什么意义？我国公共管理实践中，主要的权力冲突有哪些表现和来源？
（3）在面对权力冲突时，进行正确选择的必要条件是什么？又当如何来保障公共管理者正确地运用权力？
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案例撰写：王家峰（主题：行政权力）