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本案例适用于《公共管理学》、《公共行政学》、《公共经济学》等MPA课程的教学，旨在使学生了解行政审批制度的含义，行政审批制度改革的要求及特点，分析全面质量管理、效率驱动模式的含义。重点通过案例分析我国行政审批制度改革的要求，以及服务型政府和效率驱动模式、全面质量管理的实现路径。
仙居县围绕“优化审批服务环境，创新服务机制，提高工作效率”，以“程序最简、时限最短、材料最精、收费最低、服务最优、效率最高”为目标，不断深化行政审批制度改革，创新“一门受理、并联审批、全程代理、限时办结”的一站式运行机制，推行投资项目审批“高速绿色通道”制度，切实解决投资项目审批因互为前置条件而造成的审批时限过长、审批效率低下的问题，使工业性投资项目从工商注册登记到建设施工许可的所有行政审批事项，从原来的260 多个工作日压缩到现在的40 个工作日内办结，并且实现了40 个工作日办结的制度化和常态化。
一、40 个工作日办结是怎样提出来的
2009 年，仙居县决定开展大招商活动，派出了 28 位优秀干部到温州、金华、上海等地挂职招商。到当年四五月份的时候，这批干部开始陆续引进了一批项目，到高峰的时候，一天就要接待几十批企业前来考察，十几个项目签约。这时候，他们发现注册登记、土地出让、建设审批等等诸多行政审批环节速度跟不上，严重影响了项目落地建设的进度。为此、县委县政府两位主要领导带着相关部门到开发区现场办公。会上，主要领导提出，土地公告、出让的 30 天加上建设审批 10 个工作日，其他所有审批环节都必须在这 40 个工作日内全部办结。下达这个硬任务后，办事大厅和开发区牵头召集相关部门进行研究，对每个审批项目每个环节重新进行设计，终于研究创新了“一门受理、并联审批、全程代理、限时办结”一站式运行机制，实现了 40 个工作日办结的目标。
二、40 个工作日办结是怎样做到的
把原来的运行轨道全部打破，一切进行重新排列组合，创造性地用五个“变”终结了陈规，使 40 个工作日办结成为可能。
1.变多头受理为一门受理。以前一个投资项目涉及一、二十个部门，在有些部门内还有多个窗口，每个窗口都分别受理，企业主要准备多套材料，一个窗口一个窗口去跑，有的窗口还要反复跑好几次。一个投资项目从企业名称核准到能开工建设至少要 104 个人签字、盖 100 多个章，就是按各窗口承诺的时间顺利办下来也要 260 多个工作日，有的项目甚至好几年都办不下来。为此，他们创新了“一门受理”的办法，企业主只要准备一套材料，开发区内的工业项目由开发区受理窗口受理，开发区外的项目由招商局窗口受理，审批费用由受理窗口一次性统一收取，企业把材料交给受理窗口后，一切环节都由这两个受理窗口派人进行办理，办结证件材料也统一由受理窗口送达给企业主，企业主除了签字要到场外，不用再跑任何窗口。“一门受理、统一收费、统一送达”，扭转了各部门审批干部的观念，把部门和企业隔开，彻底消除了吃拿卡要现象，纯洁风气，树立了政府的良好形象，为 40 个工作日办结奠定了基础。
2.变串联审批为并联审批。过去，很多部门互为前置，几乎所有环节都是串联的，上一个环节没办，下一个窗口就不受理，每个环节都有办理时限，窗口往往会拖到最后时限，有的部门十多个环节，一个环节一个环节办下来，时间长、效率低、吃拿卡要也就多。为改变这种状况，他们研究创新了并联审批的办法，做到报件、审批、施工三同步推进，开发区受理窗口向各部门发出抄告单和企业资料，各部门各窗口收到抄告单并经集中审查通过后同时开始并联办理，如国土公告、出让的 30 天过程中，工商、公安、质监、地税、发改、经贸、环保等部门同步完成审批手续，在图纸设计审查通过后，国土、建设、气象、人防等部门紧接着 10 个工作日内同步完成建设审批手续，投资主体单位同时进入施工阶段，这样就大大节省办理到施工时间，提高了效率。
3.变分散审查为联合会审。以往各部门分别受理，各自踏勘，分散审批，给企业带来很多不便，有的一个项目现场踏勘要很多次。为此，仙居县创新了联合踏勘和联合会审制度。由县政府办事大厅管委会组织相关窗口每周三、周五安排进行联踏联审，形成会议纪要。不能当场作出联踏联审意见需进一步审查的，必须在 2 个工作日内向申请人答复意见。联踏联审时凡不符合审批要求的，告知申请人根据联踏联审意见进行整改或另行选址。对符合条件的项目，由代理窗口持联审意见和申报材料到各联办窗口办理相关手续，各相关部门对项目的审查及建设过程提前介入，先办后补，并按承诺时限实行同步依法办理、报件递减办理，改变原先每个项目办理材料提交重复，各审批部门互为前置、串联审批、办理效率低状况。推行联合会审后，环保局窗口对开发区内企业（项目）、政府性投资项目等在办理环境影响评价审批手续前，实行预许可，确保项目手续在各部门顺畅办理。该县浙江君诚工贸有限公司在改建项目审批中实行“高速审批”，办理过程节省了近 40 万元资金。
4.变法定时限办结为承诺限时办结。有关法规对每个审批环节都有法定办结时限，法定时限一般比较宽松，为提高办理效率，他们对各环节进行深入研究和分析，对办理时限进一步压缩，由法定时限办结变为承诺限时办结。国土部门在 30 日内完成土地招拍挂手续，3 个工作日内收缴出让金并签订出让合同。在土地挂牌出让的 30 日内，发改、经贸、环保、工商、公安、质监、地税等相关窗口同步完成审批手续，其中，要求工商、公安、质监、地税在 5 个工作日内完成审批手续。业主提交经审核的平面布置图、方案设计、建筑施工图后，国土、建设、气象、人防等部门在 10 个工作日内同步办理完成相关审批手续。通过限时办结，审批时限从过去的 260 个工作日缩减到 40 个工作日。2010 年 5 月，出台了投资项目审批“高速绿色通道”制度，将审批环节和审批时限固定下来，使40 个工作日办结实现常态化、制度化。
5.变企业自理为全程代理。40 个工作日办结制的顺利实施，还有一个非常重要的前提条件，就是全程代理，也就是说企业一次性提交材料后，所有审批事项即由代理人员全程代理，挂职招商干部、开发区代理窗口、招商局代理窗口、乡镇代理站，四股代理力量保障了一年七十多个项目的代理需要，代理人员一次性告知企业需要的材料后，从工商注册开始进行代理，企业主不必全部参与，只需签字时到场，实行“全天候、保姆式、一条龙”服务，使企业主能全身心投入到企业建设和发展中。同时，为了使企业能得到更贴心的服务，仙居县还给每家招商引资企业确定一名县领导作为联系人，企业有困难可以直通领导，也给办事窗口增加了压力，保证了办事效率和廉洁作风。
（案例来自仙居县政府应贤慧先生。）
行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。当前，我国包括行政审批制度在内的行政管理体制已明显滞后于经济社会发展，不适应社会主义市场经济的要求。为此，对行政审批制度进行改革，推动政府职能转变取得实质性进展已成为我国行政管理体制改革的重要内容。浙江省仙居县在工业性投资项目行政审批制度改革中的做法，对行政审批制度改革具有极大的启示意义：
1.组织上加强对行政审批制度的领导，以强有力的领导机制和工作机制保证审批制度改革到位。仙居的“工业性投资项目行政审批制度”改革的出台是基于招商引资的需要，是在实际工作过程中发现注册登记、土地出让、建设审批等等诸多行政审批环节速度跟不上，严重影响了项目落地建设的进度。为此，县委县政府两位主要领导带着相关部门到开发区现场办公，并在会上明确提出所有的审批项目必须在 40 个工作日内全部办结。在两位主要领导在下达了“硬任务后”，又召集办事大厅和开发区牵头召集相关部门进行研究，对每个审批项目每个环节重新进行设计，创新了“一门受理、并联审批、全程代理、限时办结”一站式运行机制，实现了 40 个工作日办结的目标。由此可见，行政审批制度改革成功的前提条件就是要有强有力的领导保证和组织保证。
2.以压缩式管理调整行政审批的结构，优化政府职能。我国传统行政审批制度效率低下的结构性原因是，多头管制，在审批过程中是串联审批，许多部门互为前置，每个窗口都分别受理，企业主要准备多套材料，一个窗口一个窗口去跑，有的窗口还要反复跑好几次，使审批时限拉长，按照程序下来就需要 260 多个工作日，有的项目甚至要 1 年多。而仙居县政府改革行政审批的结构，将“多头受理”改为“一门”受理，将“串联审批”改为“并联审批”，从而优化了政府职能。在行政审批制度改革中，创新行政审批服务方式，推进服务型政府建设，依法进一步简化程序，强化对权力运行的监督制约，推进反腐倡廉建设，是我国民主政治建设的重要内容，也是实行政府职能转变的关键环节。
3.以全面质量管理理念指导行政审批制度变革。根据美国公共管理学者史蒂文·科恩与罗纳德·布兰德的定义，全面管理是指追求质量应用于工作的方方面面，其范围包括从界定顾客需求到积极主动地评估顾客满意与否；质量则意味着满足、超过顾客的期望值；管理指发展及保持组织力量以不断提高质量。时至今日，西方国家为了实现全面质量管理，在行政改革中广泛地应用了信息技术尤其是网络技术。在仙居的行政审批制度改革中，尽管没有应用网络技术，但由于主要领导的重视，以顾客满意为导向则成了该次改革的方针。例如由企业自理为全程代理，由挂职招商干部、开发区代理窗口、招商局代理窗口、乡镇代理站，四股代理力量保障了一年七十多个项目的代理需要，企业主不必全部参与，只需签字时到场，实行“全天候、保姆式、一条龙”服务，贯彻“顾客至上”的管理理念。不仅如此，还给每家招商引资企业确定一名县领导作为联系人，企业有困难可以直通领导，这一做法正是体现了以使用者的声音（即企业主的声音）而非推出为反馈回路，由领导全面监控质量管理成效。
4.以效率为导向，责任明确，注重结果实现。效率驱动是西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在 20 世纪 80年代层级一度占据支配地位。这种模式强调一提高效率为核心，建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标导向和绩效管理。在本案例中，显然，以效率为核心是仙居行政审批制度变革的核心理念，其关键点则在于要将历时较长的“260 个工作日”左右的审批时限缩短为“40 个”工作日，这一制度的实行实现的是层级管理，是主要领导以命令方式下达，在制度上变法定时限办结为承诺时限办结。这一制度的实行使审批费用减低，也节省了企业主的时间和精力，达到了较好的管理绩效。
从仙居县行政审批制度的实行看，取得了较好的成效，不仅降低了审批成本，提高了审批效率；理顺了审批环节，解决了审批难题，提高了审批效能，树立了政府的良好形象，改善了社会发展环境，实现了“管制型”政府向“服务型政府”的转变，为我国审批制度改革提供了借鉴意义。
（1）在行政审批制度改革中，为了保证制度改革到位，您觉得最大的阻碍是什么，为了克服阻碍，可以采取哪些途径？
（2）为什么说我国传统的行政审批制度已经不适应市场经济的发展，不利于转变政府职能？
（3）全面质量管理理念在行政审批制度变革中应如何贯彻？
（4）要提高政府管理效率，仅仅依靠领导的重视和督促能否长期保证其效果，应如何激发普通政府工作人员的服务意识和效率意识？
1.［澳］欧文·E.休斯：《公共管理导论》，彭和平译，中国人民大学出版社2001 年版。
2.［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海市政协编译组，东方编译所编译，上海译文出版社 1996 年版。
3.陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》第二版，中国人民大学出版社 2003 年版。
4.李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社 2004 年版。
5.徐邦友：《行政审批制度透视》，载《浙江社会科学》，2003 年第 2 期。
6.胡税根、翁列恩：《绩效管理视野中的行政审批制度改革——以温州市行政审批制度为例》，载《政治学研究》，2005 年第 3 期。
案例撰写：章秀英（主题：制度创新）