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本案例适用《政治学》、《公共政策分析》、《公共管理学》等课程的教学，也可以供从事行政管理工作的政府人员参考，还可以供那些具有一定的专业基础知识并关注养老问题的学生、非专业人员等学习使用。本案例教学计划建议需要四课时，可结合相关视频、图片等各种媒介实施教学。
松阳位于浙江省西南地区，四面环山，土地资源稀缺，以发展农业为主，现有人口 23 万，有 20 万是农民，分散生活在 401 个行政村、1071 个自然村，10 户以下的自然村达 414 个，农村现有留守老人 37870 人及其他老弱病残人员15300 余人。和全国的许多农村一样，松阳县面临着农村人口老龄化带来的一系列难题。一方面，由于社会公共养老服务设施不足，老年人很难享受到全面、高质量的养老服务；另一方面，由于区域条件限制，经济不发达发展，村集体经济薄弱不能满足养老资金。同时农村经济增收渠道不多，老年人缺乏生活费用的资金来源，又难以实现自我负担。因此，如何更好地改善农村老人的居住条件，全面提高农村老人生活质量，让更多的农村老人共享现代物质文明和精神文明成果就成了松阳县这样的欠发达地区急需解决的重点难点。
随着工业化、城市化的推进，松阳县近 20％的农民已通过下山脱贫、异地转移、转移就业、外出创业等进入城市，农村留下大量闲置房、危旧房，出现了大量空心村。据 2008 年调查统计，全县 401 个行政村，379 个村存在破旧房，共计18825 户，占全县农户总数的 27.2％。农村的大量闲置房、危旧房成了农村最大的“闲置资源”。另一方面，一些长期在外致富有意回家创业并置业及在农村实现致富的人，很想在农村建房，但又苦于没有土地建房。为此，县委、县政府围绕“改造空心村、撤并自然村、建设新农村”的目标要求，提出了“连片拆除危旧房，重新规划建新房子，腾出空间促发展”的总体思路，强力推进破旧房改造。就在推进该项工作的过程中，松阳县碰到了孤寡贫困及老年人的住房拆与建的实际困难，这批人群居住的房子比较简陋，拆了又无经济实力重建，而不拆又严重影响危旧房改造项目的实施，这些老人低保排不上，建房不现实，加上受陈旧观念影响，不愿意与儿媳或女婿同房居住，而且危旧房面积都很大，如何解决老人们的住房问题，让老人们过一个安康晚年已是全县当务之急。这些危旧房能否顺利拆除，又涉及到能否确保村危旧房改造规划的正常实施。因此，松阳县政府经过反复商量，推出了“农村宅基地换养老”工程，试图为老年人筹集资金，改造住房条件，以此来解决农村老人经济供养、生活照料和精神籍慰等一系列赡养问题，实现“老有所居，老有所养，老有所医，老有所乐”的目标。
基于上述情况，2008 年 7 月，松阳县率先在赤寿乡梧桐口村、龙下村、择子山村、红连村等地试点，之后逐步在全县推广开来，截止 2009 年底，全县已在 35个村开展了“宅基地换养老”项目，建成老年公寓 645 套，安置老年人 1280 人。该项目的制度安排如下：
一是基本模式：“宅基地换养老”就是坚持依法、自愿、有偿的前提下，通过破旧老宅（宅基地）置换，变“固定资产”为“可用资本”，解决农村中孤寡、贫困以及留守老人（简称特殊群体）的养老保险、医疗保险以及日常生活开支所需要的资金问题。
具体来说，该项目就是在土地和房屋上做文章，即老人自愿永久放弃宅基地使用权，将其交给村集体，并根据房屋面积、构造结构和建筑面积得到相应补助，同时由村集体通过新建老年公寓、改造村集体闲置房（村级小学、大会堂等）等方式免费提供居住公寓。公寓建成后产权归集体所有，特殊人群可享有公寓的免费使用权和终身居住权。
二是保障对象：该项目的保障对象主要是农村中的孤寡、贫困以及留守老年人，一般要求年龄在 60 岁以上，原旧房拆除后无子女依靠、无能力再建房的无房户。
三是资金补助：老人的宅基地由村集体收回后，建筑物按每平方米 85 至200 元的标准给予补偿，同时每平方米还奖励签订合同奖、拆除旧房奖共 15 到50 元。老人可将置换所得的部分资金用于国家推行新型养老保险中的个人交费，解决了交费的经费来源，而另一部分结余的补偿资金则可用于日常生活开支。而且，60 岁老人每月还能领取 200 元左右的“养老金”，再加上现在又有了农村医疗保险，每年交费 50 元，最高就可报销医疗费用 6 万元。如此，老年人的日常生活、养老、医疗都能得到基本保障。
“宅基地换养老”项目自实施以来，产生了一系列明显的、联动的社会效应，实现了“老人得养老、村民得实惠、集体得事业、政府得空间”，多方共赢，成效显著。
一是创新养老途径，缓解了农村养老难题。通过“宅基地换养老”，不仅给老人提供了“养老金”，而且通过集体建老年公寓、老年公园等公共设施，有效改善了农村老人的生活条件，而且还为老年人提供了感情交流的场所，让老人们体验到家庭成员间的“天伦之乐”和共同生活所带来的乐趣，同时减轻了当地政府在农村养老上财政压力。
二是盘活土地资源，拓展了发展空间。通过“宅基地换养老”项目带动，农村其他许多闲置零星土地得到整合和有效开发，有效盘活了农村存量建设用地，促进农村宅基地资源合理配置和有效流转，为农村产业发展、新农村建设拓展了用地空间，同时有效解决了建设老年公寓开发资金哪里来、发展空间哪里有、农保地哪里去等一系列矛盾和问题。
三是改善农村面貌，促进了新农村建设。松阳县以危旧房改造及“宅基地换养老”为总抓手，基础设施、环境整治等配套跟进，从外围向核心、从局部到整体，不断向纵深推进，彻底改变了农村长期存在的破、旧、脏、乱、散的落后面貌，农村人居环境明显优化，有力推进了新农村建设进程
“宅基地换养老”制度的推行，解决了困扰地方政府已久的养老难题，同时也增进了公共福祉，因而在极短的时间内就取得了极大的社会效益，但是，随着项目的深入推进，该制度也开始逐步暴露出一些问题，如：该制度始终未从根本上对资金困难的问题提出合理的、完整的解决方案，导致创新结果和目标有所背离。由于多数村庄属于村集体经济“空壳村”，即使通过上级政府的补助勉强能建成老年公寓，能实现“老有所居”，但却由于很难筹措到后期基础设施建设的配套资金，不能实现“老有所乐”。又如：该制度虽然设计了绩效考核机制，但总的来说，激励机制不够突出，造成部分村干部压力有余，动力不足。像有些村的宅基地大多用作安置新建房，没有复垦空间，农民的建房愿望减弱，工作开展难度加大时，乡镇干部就开始产生畏难情绪甚至有所退缩。此外，还存在着政策延续性、规划衔接性等问题，这都将影响宅基地换养老项目的可持续实施。
（案例主要资料来源：应小丽、李觅、胡燕的实地调查，在调研过程中得到到松阳县古市镇以及相关职能部门的支持，并引用了他们所提供的材料，在此表示感谢！）
步入 21 世纪，我国同时也步入了老龄化社会，老龄人口急剧增加，从而使得解决老年人尤其是农村老人的养老问题迫在眉睫。由于我国社会保障制度建设的滞后、城乡二元结构体制的影响等原因，农村的养老保障体系存在诸多缺陷，覆盖面窄、资金少、保障水平低，特别是在欠发达地区的农村，老年群体数量庞大，同时由于经济发展落后，家庭收入水平低，老年人自我经济负担能力很差，其晚年生活状况令人堪忧。农村的养老问题如果不能有效解决，将严重影响农村社会的稳定与和谐。
松阳县在推进旧村改造过程中，创造性地推出了“宅基地换养老”项目，创新了农村老人的供养方式，探索出了一条完善农村社会保障体系的新路子，创新之处主要有：第一，盘活了农村土地，创新了农村土地流转方式；第二，创新了农村公共产品的供给模式。长期以来，家庭是农村养老的主要载体。在本案例，针对一些特殊老人，通过“宅基地换养老”筹措他们生活和改善居住环境资金，以保证老年人的晚年生活得到有效的保障，使老年人的生活质量不断提高。在一定意义上，这种创新有利于让农村宅基地换养老对象共享社会文明成果，推进公共服务均等化。第三，引入社区化管理模式，提高特殊人群生活质量。第四，创新了激活了村干部的激励机制。
就本案例而言，农村基本制度的创新，特别是农村治理的地方创新，必须重视多元主体的共同作用。实践已证明，当代乡村治理中的多数地方创新，往往是由基层的干部和群众自发发起，地方政府部门及时发现，在广泛征求民意的基础上自觉地进行建构、试点、总结和推广。松阳县“宅基地换养老”项目的实施与若干成效的正是村民群众、乡镇政府和县级政府共同参与和推动的结果。其中，政府的作用是明显的，地方政府扮演了积极主动的角色。乡（镇）两级政府作为新制度的创新主体。可以说是村民群众主体意愿的执行者，是制度文本的设计者，是制订和实施新机制的组织者和保障者。因此，“宅基地换养老”制度的创新需要多元主体的共同参与和努力。
新时期的社会管理创新突显出以民众需求为导向的新特征和新趋势。
随着社会管理和社会建设被提升到战略高度，地方政府社会管理创新的出发点和落脚点发生了根本性转变，开始突出以民众需求为导向，以改善民生为归宿。地方政府开始把以人为本、执政为民的理念贯穿于社会管理创新的始终，坚持做到问政于民、问需于民、问计于民，倾听民声，尊重民意，将民众的实际需求作为创新的根本指南，真正为民众办实事，让民众切身感受到创新带来的实惠。在构建和谐社会和改善民生的新形势下，这或许将成为今后社会管理创新的一个新趋势。
在一定意义上，本案例有效破解了农村“空窠老人”和特困群体无能力拆旧建新的问题，同时也为解决农村留守老人、贫困老人的养老问题探索出了一条新思路，其做法不管对于经济发达地区或是不发达地区而言都具有普遍的实用意义。从其成功的实践运作中，我们或许能够获得一些有关地方政府社会管理创新的独特经验和启示，但也存在一些值得进一步探讨的问题。
（1）创新从来都不是随心所欲的，任何创新都蕴含着潜在的、无法预测的风险，任何类型的创新都是有限度的，这个限度是由一定的约束条件构成的。总体来说，构成创新限度的约束条件有三个：
其一，注意创新公共性与合法性的统一。在创新实施过程中，地方政府作为制度创新的决策者、执行者，同时又是利益相关者，能否把握好一个“度”，能否理性地控制好行为边界，这直接影响着创新的成败。而创新的合法性问题则主要是探讨某一项政府创新是否符合政治发展要求，是否符合法律法规规定，是否具备一定的制度基础。如果是，那么可以说该项创新是具备合法性的。
其二，注意创新有效性和可持续性的统一。有效性无需多言，可持续性却是大多数地方政府创新不够重视而又不得不重视的问题。一项创新，无法持续，就产生不了实质性的、广泛的社会意义，严格来说，也不能算是真正成功的创新，因此，创新活动必须要重点考虑持续性的问题。
其三，绩效导向和需求导向的平衡。治理绩效往往都是评价创新成效的最主要、甚至是唯一标准，但社会管理创新的重点内容在于解决民生问题，在于满足民众的各种需求，把握需求是政府创新的前提条件，因此，需求指标也应纳入到社会管理创新绩效的评估中，实现绩效导向和需求导向的平衡。
（2）正确把握创新的“度”、“利”、“实”，这是一个值得探索的现实和理论命题。
从本案例来看，“宅基地换养老”实质是以“土地换保障”，国家法律严格保护农民的土地权，却未对宅基地置换作出任何法律规定和制度安排。那么，在实践中，这种创新就有可能遭遇到如何妥当处理民众利益、当地实际情况与合法之间的平衡关系问题。如果处理不当，就存在一定的风险。
因此，地方创新既要强调积极有为，又要尊重客观规律；既开拓创新，又要因地制宜；既要大胆创造，又要量力而行；既要上合国家法律政策，又要下合村情民意。第一，要正确把握创新的“度”，辩证地认识创新与依法的关系。原则上讲，村民自治发展中的地方创新行为应当依法进行，在法律框架内行动。但是，我们不能无视改革和创新的本质就是要突破原有的制度束缚，变革不适应经济社会发展需要的制度因素。故此，只要不从根本上改变确定的基本政治制度体制，对于借此方面的具体制度的突破，也是创新的题中应有之义。不过，制度创新应当以不突破现有根本制度和基本制度为底线。第二，要正确把握创新的“利”。包括从制度设计到制度实施均需从村民群众的诉求、利益出发，要防止过度强调短期利益，避免用更长的时间、更大的代价来修正不正确的创新行为。第三，从实际出发，逐步有序地推进创新，以实践为标准检验创新的合理性与正当性，进而通过实践证明的有效性带动合法性。
1.林建东：《松阳县推行农村宅基地换养老》，载《政策瞭望》，2010 年第7 期。
2.谢庆奎，佟福玲：《政府创新的理论与实践》，黑龙江人民出版社 2008年版。
3.松阳县人民政府：《中国地方政府改革与创新申报材料》，2009 年 11 月。
4.俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社 2000 年版。
5.卢汉龙：《新中国社会管理体制研究》，上海人民出版社 2009 年版。
6.李习彬等：《政府管理创新与系统思维》，北京大学出版社 2002 年版。
7.何增科：《社会管理与社会体制》，中国社会出版社 2008 年版。
8.［美］盖瑞·J·米勒：《管理困境：科层的政治经济学》，上海三联书店上海人民出版社 2002 年版。
案例撰写：应小丽（主题：制度创新）