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本案例适用《政治学》《公共管理学》、《地方政府管理》等课程的教学，同时能够为从事具体的基层政府管理的工作人员提供经验和启迪，还可以供那些对乡村治理有兴趣的非专业人士、学生和一些实际操作者学习使用。本案例教学计划建议需要三课时。为了使这个案例教学达到更好的效果，建议教师在正式发放案例之前先向学生介绍武义县经济社会发展概况，尤其是后陈村的经济结构、城市化进展，以及村民自治的相关制度安排，以便对案例的社会基础、生成逻辑有较为客观准确的认识。
后陈村处于城郊，距武义县城 4 公里，是个远近闻名的产粮村。近些年来，随着城市的扩展，先后有 1100 多亩土地被征用，村集体因此获得了 1900 多万元的土地征用款。村集体资产的激增，使村民与村集体的利益关联显著增强，引起了村民对村级事务的高度关切。如何管好村集体的巨额资产，逐渐变成为后陈村突出的村务大事，受到村民群众的普遍关注。然而，村级财务管理工作没有理顺，村民对村级财务不公开、管理混乱深感不满。2002 年，村支书因经济问题落马。2003 年，新上任的村书记又因收回扣、拿贿赂被免职并开除党籍。部分村干部以权谋私，引发干群矛盾升级，村庄秩序严重失控，形成了治理危机。面对后陈村的治理危机，时任街道工办副主任的后陈村人胡某临危受命，受街道政府指派，于 2004 年 1 月 6 日回村兼任村支书，负责治理后陈的乱象。随后，县有关部门又选择了处于严重治理危机的后陈村作为实施村级民主监督创新的试点单位。
2004 年 4 月武义县开始在后陈村试点建立“村务监督委员会”，8 月开始在全县推广。2004 年 6 月 18 日，后陈村召开村民代表会议，通过了《后陈村村务管理制度》、《后陈村村务监督制度》及建立村务监督委员会的决议，选举产生了全国第一个村务监督委员会。这标志着村务监督委员会制度的正式诞生。
根据调查，后陈村的村务监督委员会制度其实是在原有村级组织基础上，增设专门的村务监督机构——村务监督委员会，依据村务管理制度和村务监督制度，对制度执行和村务决策、管理等实施监督的村级民主监督制度。其标志性内容是一个机构、两项制度。
一个机构就是村务监督委员会。这是后陈村首创的新型村民自治组织，在村党支部领导下行使村务公开、民主监督职能。村务监督委员会的创设，使一个村庄出现了党支委、村委会之外的第三个村级公共权力组织，实现了村务管理权与监督权的分离，加大了村务工作的民主监督力度，开辟了村两委干部与村民群众之间沟通的新途径。
两项制度就是《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》。前者主要对村集体资产管理、土地征用费管理和分配使用、村民建房审批、计划生育、户口变动、村干部误工补贴、村财务收支等村民关注的村务管理做了明确规定。后者则对村级民主监督做出了新的制度安排。特别是对作为后陈首创的村务监督委员会的产生和组成、职能和义务等做了明确规定，并把村民代表会议制度、村务公示制度、听证制度和村干部述职考核制度等纳入了民主监督制度，并做出了具体规定。
从制度创新的实际绩效来看，村务监督委员会制度的实施给后陈村的和谐与发展产生了明显的积极效应。第一，较大幅度地减少了村务管理中各种问题和矛盾，推动农村社会的和谐发展。第二，促进了村集体资产的增收节支。第三，增强了村公共权力组织和村干部的合法性权威。第四，有助于养成了依制治村、民主管理的行为习惯。
（资料来源：卢福营、江玲雅，《村级民主监督制度创新的动力与成效》，载《浙江社会科学》2010 年第 2 期，引用时有所调整与删减）
从制度创新的实际绩效来看，村务监督委员会制度是一项有利于社会和谐与发展的正效创新。从一定意义上说，后陈村的村务监督委员会制度已经成为一种农村自我化解矛盾、协调干群关系的自主运行机制。此外，村务监督委员会作为常设性的专门监督机构对村务特别是财务管理实行全程监督，可以及时发现差错和启动纠错程序，消除影响农村社会和谐发展的隐患。在此意义上，后陈村的村务监督委员会制度是村级民主监督的具体实现形式和制度创新，显然是一项符合并促进村民自治和农村基层民主的创举。
如若从村级民主监督的视角考察后陈村的村务监督委员会制度，我们可以发现，其民主监督模式呈现出以下重要特点：
第一，突出以权力制约权力。从制度安排来看，本案例使村务监督由单纯财务监督向全面监督拓展，由同体监督向异体监督转变，由事后监督向全程监督延伸，由乡镇或街道对村干部的垂直监督向监委会为主的水平监督转换，进而从现实体制上保证了村民代表会议的村务管理最高权威的地位。
第二，强调以制度约束权力。后陈村村务监督委员会制度的设计者充分注意了制度的完整性和体系化。同时，根据当前农村的实际，重点突出了村集体资产和财务管理制度。
第三，实施全程性的村务监督。村务监督委员会对重要村务特别是重大的财务活动实施全程性的监督。
第四，借助经常性的专门监督实现精英监察。从一定意义上说，村务监督委员会实际是一个吸纳村庄精英参与的机构，形成了村民群众通过精英代表监察村务管理的平台和制度化的参与渠道。普通村民可以借此有效地监督村干部，实现权利对权力的制衡。同时，借助于这种制度设计村务监督由过去的兼职变成为专职、由以往的临时性变为经常性。
从本案例来看，我们可以发现，农村治理危机与民众的需求构成了制度创新的根源。正如中共中央编译局研究员高新军所指出：制度创新的动力和彻底性的深度和广度与民众的需求成正比。在本案例，正是由于村干部对村级公共权力的不规范行使，本来应该由村民共同享用的集体资产之收益被少部分人大量占有，在很大程度上损害了村民的利益，出现了治理危机。而化解危机有赖制度创新，以重新规范，调节行为主体间的关系。在此背景下，约束、规范村干部的权力成为了村民内心深处的强烈愿望，制度创新成为必然。
当然，在现代政治过程中，任何一项地方创新若没有上级政府的支持是很难成功与持续下去的。正如诺斯在《财产权利与制度变迁》一书中所指出，意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。本案例的成功，在很大程度上得益于国家各层级相关职能部门的广泛支持。如国家民政部、浙江省委、农委、组织部、民政厅、农业厅等都明确表示，后陈村改革的方向是正确的。在社会领域、大量传媒及学者也十分肯定，他们的理解与支持是源于社会领域自发的赞同。这种国家与社会两相呼应的环境为村务监督制度的运行创造了良好氛围。
可见，后陈村村务监督委员会制度的创新根源于农村治理危机，发端于村庄内部，是村民自主行为与政府主动推动相互作用的结果。不过，应当理性地认识到，本案例正面临着一系列的问题与挑战。比如：这项制度未能对村务监督委员会如何开展监督的运作程序和工作机制做出具体安排，特别是惩戒性制度设计的缺失，致使村务监督委员会的实际监督工作具有较大的自主空间和弹性，由此难免造成一定的主观随意性。又如：熟人社会下如何发挥村务监督委员会的积极功效。再如：在村务监督委员会制度下，村民自治依然停留在精英的层面，主要通过非治理精英的“在场”来行使村民的民主监督权利。一旦出现治理精英与非治理精英的合谋，普通村民将处于非常被动的地位。
案例表明，所谓村务监督委员会制度就是在原有村级组织基础上，增设专门的村务监督机构——村务监督委员会，依据村务管理制度和村务监督制度，对制度执行和村务决策、管理等实施监督的村级民主监督制度。
后陈村人实现村务监督委员会制度创新后仅仅 4 天，中共中央办公厅和国务院办公厅于 2004 年 6 月 22 日联合下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，即 17 号文件，要求强化村务管理的监督机制，架构了村务公开监督小组、村民理财小组等机构，对权力配置进行了制度设计。但偶然之中有其必然性，后陈创举的出现是多种力量共同推动的结果，其绩效因此需要各种力量支持才能得到有效发挥。据此，以下问题值得进一步探讨。
创新作为一种社会发展的重要方式，已在各个层面得到不同程度的关注。近些年来，在建设创新型国家的特殊背景下，社会各界都表达了自己对创新的关切，中央和地方各级政府，以及基层人民群众都积极投向于创新实践，做出了众多有益的探索，形成了多样化的创新形式。所谓地方创新，简单地说，就是地方政府部门或基层群众运用新的观念、新的制度、新的技术、新的手段、新的方法等解决问题的实践过程。
一是农村的治理危机是地方创新的动力机制。从一定意义上说，在本案例，正是由于缺乏有效的监督，造成了农村治理的危机。反过来，也是由于农村治理的危机，引发和推动了村民民主监督机制的创新。
二是农民的自主行为是地方创新的直接动力。人们在研究制度变迁的动力时，时常有意无意地忽视了底层社会自主行为的意义。考察建国以来浙江农村社会制度变迁过程，发现农民的自主行为时常成为推动农村制度创新的直接动力。后陈村的村务监督委员会制度创新，再次表明了这一点。农民的自主行为在相当程度上可以促使许多隐藏的问题和制度缺陷暴露出来，从而建构政府的问题意识，引导政府等制度供给者的自我反省，进而引发政府的自觉推动。
三是政府的主导与主动是村务监督委员会制度创新的重要动力。从案例可以看出，在现行农村治理体制下，政府是最主要的治理制度供给主体。正因为这样，农村基层民主的制度创新，时常有赖于地方政府的有力推动。可以肯定地说，如果武义县相关职能部门未能根据针对农村出现的治理危机和客观实际，是不可能实现创新并发挥创新的积极效用的。
乡村社会是一个由各种社会关系构成的关系网络社会，本质上还是一个熟人社会。就像林耀华所说的“日常交往的圈子就像是一个由用有弹性的橡皮带紧紧连在一起的竹竿构成的网”
，“竹竿”就是每一个个体，“橡皮带”就是相互之间的人际关系。在这样一个社会中，农村特有的宗族关系链、人际圈和派系势必影响村务监督委员会的产生和良好运作。而且，让一些共同生活在一个村落社会之中，抬头不见低头见的“熟人”来监督村务管理活动，特别是监督执掌村庄公共权力的村干部，用村民们的话说“是要得罪人的”，也会给监督者以无形的压力。由于村务监督委员会成员实施监督所付出的成本过高，往往不愿意真正实施监督行动，扮演集体行动的带头人。因此，民主监督有可能变形，出现“虚监”现象。这也是当下基层治理过程中，漂亮的系列文本制度难以在实际运作中发挥应有功效的一个重要原因，并构成了基层治理的难题。
同时，案例也启迪人们，简单地借用“权力制约权力”的西方民主经验，或许会导致“橘逾淮而为枳”的结局。比如，在一些村庄，村务监督委员会与村两委一起参加村务决策会议，共同讨论和决定村务，共同参与具体的村务管理活动，呈现出“同体化”的现象。村务监督委员会也因此失却了原有的监督功能。
那么，在一个熟人社会中，如何实现有效的监督？或许有着其特殊的意义和内在的要求。在未来的村民自治地方创新中，如何进行有效监督仍然是一个有待探索的命题。
事实上，围绕民主监督，浙江在村民自治地方创新中进行了很多创造性实践，但如何切实有效地实施和推广这些创新制度，依然是一个微妙的问题。实证表明，现有的民主监督创新，其可扩散性、可持续性存在着一些值得思考的问题。
一个初步判断，基层政府作为一个理性主体，其推进制度创新的意愿也取决于自身对成本—效益的分析。目前，村务监督委员会制度在一定程度上构建了矛盾的内部化解机制，促进了农村社会的稳定，从而成为现阶段基层党委和政府看得见的政治收益。但不可否认的是，这种收益的边际效用将随着农村社会的日趋安定而下降，而村务监督委员会对村务管理的监督以及对村干部行为的约束所带来的其它效应将会日益凸现出来。比如，村务监督委员会对村务运作的有效监督会降低村干部的制度外收益，在现有制度激励效力不大的情况下，村干部参与村级事务管理的积极性会弱化。同时，在村级治理中，乡镇干部与村干部之间的某些非制度性利益纽带，也会因村务监督委员会的监督行为而被割裂，这种断裂也使得某些乡镇干部成为该制度的反对者或消极支持者。这无疑会减弱基层政府推行此项制度的动力。
基于上述，村务监督委员会如何保持有效性与可持续是一个值得社会各界进一步探讨的重要命题，仍然面临严峻的挑战。事实上，要使一项创新具有有效性与可持续性，至少需要以下几个条件的支持：一是适应客观条件和需求导向制度的科学性与合理性；二是能够认真执行制度的干部。
1.刘斌靖：《第三种权力：村务监督委员会》，载《观察与思考》，2005 年第16 期。
2.俞可平：《中国地方政府创新案例研究报告（2005～2006）》，北京大学出版社 2007 年版。
3.施嵩、陈振声：《足迹：浙江省武义县基层民主政治建设的实践与探索》，中国文史出版社 2006 年版。
4.徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社 2003 年版。
5.卢福营、江玲雅：《村级民主监督制度创新的动力与成效》，载《浙江社会科学》，2010 年第 2 期。
6.谢庆奎、佟福玲：《政府创新的理论与实践》，黑龙江出版社 2008 年版。
7.［美］罗伯特·D·帕特南：《使民主运转起来》，江西人民出版社 2001年版。
8.高新军：《美国地方政府治理——案例调查与制度研究》，西北大学出版社 2005 年版。
案例撰写：应小丽（主题：制度创新）