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本案例适用于《公共管理学》、《公共政策分析》、《公共经济学》、《“浙江经验”与“浙江现象”解读》等MPA课程的教学，旨在使学生理解制度、制度建构、制度绩效之于政府管理、市场管理乃至社会管理等的根本性意义。其中制度的基本构成要素、制度分析的基本视角、制度建构的回应性、制度运行的动态性特质等是本案例分析的重点。
为了解决国有企业的经营困境，经过前期的充分认证和精心准备浙江省兰溪市于 2001 年 4 月 21 日，将其交通系统下属的市（县）级公交公司以 1446.8万元拍卖给原公司总经理诸葛XX。兰溪由此成为有据可查的全国第一个将公交公司整体拍卖给私人的城市。
这几乎是一个“双赢”的博弈：拍卖款项大多用于交通系统企业改制和安置1000 多名职工。从而，帮助交通系统度过了难关；诸葛XX等人随后成立的“昌达公司”因此拥有了包括 108 个站点、12 条公交线路、33 辆公交车、站场和公司大楼等价值 153 万元的固定资产以及 20 年的经营权。只是公交公司由姓“公”变成了姓“私”。
昌达公交公司成立后，裁汰了一些冗员，诸葛XX还利用自己的私人关系购进了杭州等地淘汰下来的公交车，经营状况一度良好。至少在 2003 年，当地媒体还在不断报道兰溪公交拍卖后出现积极的向上风貌，但时隔不久各种问题随之出现：
（1）利益协调不力。随着城市规模的扩大，原有的公交线路必须延伸，才能满足城市扩大公众对城市公交的要求。但这一趋势与原有的市场格局发生了较大的冲撞：在兰溪的交通格局中，市内交通由昌达公司独家经营，城乡之间的农村班线由交通局下属的国企“长风公司”经营。由于城区的扩展，昌达的线路必然延伸，这与长风公司原有的线路形成了冲突。长风公司认为，根据 2001 年的拍卖协议，昌达公司只有现有线路的经营权，其它线路均属长风公司。如果昌达公司要延伸或者增加新的线路，必须顾及到长风公司的利益。因此，这两家公司的利益之争，在这些年里时有发生。致使到工业园区的 21 路公交车三年都开不起来，新设的站牌也被毁掉。此外，政府对昌达公司的不满也日益强烈。由于新辟线路有个培育过程，新开通的线路很难立即赢利，因此昌达公司在开辟新线路上也缺乏动力。
（2）公共性不足。企业的“逐利”本性，使之对那些“微利”或“无利”的公交线路兴趣不大，如城东 18 路开通后，昌达公司发现生意不多，擅自停开。尽管政府多次做工作，昌达公司总是以各种理由不愿恢复；再如根据相关法令，城市公共交通 70 岁以上的老人实行免费乘车，60～69 岁之间的老人实行半价优惠。但由于政府 50 万元补贴没有到位，致使有些司机看到老人在候车时（装作没看见）不停车，损害了老人的利益。
（3）内部管理混乱。2001 年竞拍卖时，诸葛XX联合其他 15 个小股东共同出资，赢得城市公交经营权。竞买成功后，公司取“繁荣昌盛、四通八达”中的“昌达”寄托一种良好愿望，15 个小股东也分别承包了一些线路。但“昌达”之名并没能消除股东之间因利益之争而引发的矛盾。公司内部最激烈的一次争执，是从 2005 年 1 月开始的，诸葛XX出任公司董事长，其女婿朱XX出任公司总经理，导致一些股东强烈不满，内部矛盾进一步激化。股东们认为“我们辛苦打下的江山，怎变成了家庭企业”？
时至 2006 年，随着油价上涨带来的压力政府对昌达公交公司越来越担心。2006 年 9 月 15 日，兰溪市政府市长办公会议决定，回购昌达公交公司。2007 年1 月 4 日，回购协议签字，市府和昌达公司达成了 1890 万元的收购价格。其中包括 1200 多万元债务和 617 万元的公司股份价值。这也算是一个“双赢”方案：昌达公司股东的利益基本得到了保证，价位还算合理；回购后，政府主导的城市公交系统的公共性、服务性可进一步凸现。
（本材料是根据我校MPA学员蒋新庆的前期调查报告改为而成，有删改）
制度“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。
它是社会博弈的规则，是人们创造的用于限制人们相互交往的行为的框架。
现代社会，制度之于政府管理、公共决策、公共政策的重要性不言自明。概而言之，其终极影响主要体现在制度供给、制度需求两个层面：
制度供给，主要是指政治系统提供制度的能力及其能够提供制度的数量。它的存在，大体决定行为主体的行为规范、行为路径（不要忘了，政府有什么样的制度供给，广大民众就会有什么样的具体行为）。在此案例中，相关的制度供给主要体现在：起初的私有化制度设计到后来的国有经营模式。其中的制度运行逻辑，主要体现在：2001 年兰溪市把公交公司拍卖给私人，使之私有化、股份化。彼时的制度安排的出发点是国企解困、效率优先，联想到当时全国范围内“公有制多种实现形式”的宏观政策取向，这种举措也就因此具有了合法性、合理性；然而，时过境迁 2007 年年初当兰溪市政府回购公交公司时，此时政府可能更多地关注于制度设计的公共性、服务性。从“效率优先”的制度设计到“服务为本”的制度取向，我们无法详细考证兰溪市政府在此过程中制度变迁的每一个环节及其决定性的因素：是全国范围内政策范式转变对它产生了实质性的影响、是政府官员的政策理念发生了巨大的变化、是公交公司实际运营中的不尽如人意、还是广大民众对基本公共服务的不断诉求？但可以肯定的是，制度因素决定了它先期的“私有化”和后期的“公共化”的顺利进行并确保了它们基本的制度绩效。
制度需求，主要是指相关个体、团体、组织等对制度的期盼与需要。它的存在，大体决定了制度创新、制度绩效的实现程度（不要忘了，不成功的制度，要么是短命的一次性制度冒险，要么是僵化、缺乏活力的制度）。在此案例中，国企高管对经济效益的需求、国企职工对基本福利等的需求、公民个体对公共交通实效性的需求……共同催生了国有企业的“私有化”制度设计。时过境迁，广大民众对便利和人性化公交的需求、公交股份公司对民主管理的制度需求、社会对基本公共服务的需求……共同催生了兰溪市政府的“回购”行为。我们无意说，后期的制度调整是对前期政府行为的否定。因为制度的优劣、对错关键在于它是否具有一定适应性、复杂性、自治性和内部协调性。除此之外，从“效率优先”的制度设计到“服务为本”的制度取向的转变，我们至少还可看到“制度需求”基本内涵：
（1）利益诉求。国企解困、经营改制、股东出资、公交线路、内部管理模式、政府回购……此案例中的每一个细节都与实实在在的利益因素有关。利益诉求已成为制度设计、制度变迁（制度创新、制度转轨）、制度绩效等的核心要素之一。
（2）对效率与公平的诉求。从“公交改制”到后来的“政府回购”，我们看到了在政策实践面前，政府对自己行为、态度等调整（即“政策学习”），看到了政府、政府管理在效率诉求与公平原则之间的探索与政策均衡。
（3）人性化诉求。效率与公平之间的政策均衡点何在，人们无时无处不在理论思考与实践探索中。在此案例中，2001 年的“公交改制”、2007 年的“政府回购”无一不与“人”的因素有关，其中的政策博弈、政策学习也都无一例外地回到了人的生活、生存、发展中来。
（4）对公共政策价值取向的动态变化诉求。由 2001 年的“公交改制”到2007 年的“政府回购”，我们见到了“制度需求”中不同公共政策价值取向：前者以效率、利益为主题，以技术性为核心，关注相关政策的现实性、利益性；后者以服务、公平为主题，以价值性为核心，关注相关政策的回应性、公共性。不同的公共政策价值取向内含不同的政策理念、政策范式……
（5）对基本公共服务的诉求。理论上，公共交通作为一种准公共产品，政府为此提供方便、快捷、人性化的公共交通服务，是其职能所在。但由于存在着资金、财政、效益、竞争等方面的压力，它的经营方法、运作模式可以是多样的。在此案例中，由“公交改制”到“政府回购”体现在政府职能层面，就是由“管理型”政府向“服务型”政府的转变；由“税收型”政府向“回应性”政府的转变；由“高压式”的政府向“协商式”政府的转变。
本质上，制度是一种规则体系，它影响并决定着资源的配置及其相关行动者的行为及其结果。
理论上，制度分析既可以以制度供给、制度需求为基本视角，也可以从行为者（actor）、行动情境（action situation）、行动场域（action arena）等层面切入。在此案例中，若以后者为基本视角，那么对兰溪市公共交通改制的制度分析至少还涉及以下问题：
（1）在两次不同制度选择中，政府行为选择的基本标准、价值偏好、行为解释、结果评估等分别发生了怎样的变化？
（2）在诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等西方学者看来，规则类型、规则体系的现状及其存在方式是不同行为者所处的“行动情境”。具体说来，它至少包括位置规则、边界规则、权威规则、聚合规则、范围规则、信息规则和收益规则等。在此案例中，说明相关参与者进入或离开的“边界规则”、有关制度设计好坏及其一般绩效评估的“信息规则”、决定利益表达、利益博弈、利益收益的“收益规则”分别是什么？
（3）具体说来，为确保公共交通之“公共性”，兰溪市政府的政策措施主要体现在哪些方面？其中的“公共性”基本内涵是什么？
1.［美］罗伯特·达尔：《现代政治分析》，王沪宁等译，上海译文出版社1987 年版。
2.［美］R·科斯、D·诺斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英译，上海三联书店、上海人民出版社 1994 年版。
3.［美］道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海三联书店 1994 年版。
4.［美］道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁译，上海三联书店 1994 年版。
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6.［美］埃莉诺·奥斯特罗姆罗伊·加德纳等：《规则、博弈与公共池塘资源》，王巧玲等译，陕西出版社 2011 年版。
7.［德］柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆 2001 年版。
8.世界银行：《1997 年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社 1997 年版。
9.世界银行：《2004 年世界发展报告：让服务惠及穷人》，中国财政经济出版社 2004 年版。
10.世界银行：《2006 年世界发展报告：公平与发展》，清华大学出版社 2006年版。
案例撰写：张凤合（主题：制度创新）