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本案例适用于《公共管理学》、《公共政策分析》、《公共经济学》、《“浙江经验”与“浙江现象”解读》等MPA课程的教学，旨在使学生更好地理解公共管理中的主体多元主义。其中各主体的职责和参与方式，政府职能转变是本案例分析的重点。
“红楼”为“浙江省高等法院与杭县地方法院”旧址，系浙江省级文物保护单位，于 2006 年 5 月 18 日修缮成为展示杭州城市建设和发展历史的陈列馆。杭州市建委创新思路和举措，以“红楼”为平台，以“红楼问计”为载体，全面落实“民主促民生”战略，五年来成功地举办了 68 期重大工程建设专题展览和公示，累计参观人数达 34.6 万余人次。“红楼问计”品牌深入人心，“红楼问计”案例引起国务院社会发展司等部门的关注。
一、基本情况
杭州城市建设陈列馆（“红楼”）展览面积为 713.1M 2 ，设 7 个展厅，采用动静态互动展览方式。自开馆五年多来，“红楼”逐渐成为市委、市政府“问计于民”的重要平台，成为广大市民参与城市建设，积极为城市建设出谋划策的重要场所，“红楼问计”品牌深入人心。其主要做法是：
1.方案红楼公示。重点工程实施之前，工程设计方案在杭州城建陈列馆（“红楼”）、工程沿线社区进行公示，召开座谈会听取各方意见。通过“问计”的形式，将广大市民和社会各界的意见，吸纳到设计方案当中，使设计方案更加完善。红楼公示时间一般不少于7 天，公示第一天召开情况通报会，邀请新闻媒体记者参加。公示期间为观众提供征求意见表。工程项目设计单位派专人负责解释。
2.方案社区公示。在工程项目沿线社区进行公示，时间一般为 2 天，公示地点选择在人流密集或项目施工影响比较大的地方。进社区公示之前事先告知居民，公示的方案更通俗易懂，尤其涉及居民影响较大的内容要特别明确。专门设立征求意见箱，安排建设单位、设计单位在现场解释答疑。对征求到的意见建议，通过整理上报市委、市政府及有关部门领导分送机关责任处室参考，合理地吸纳采用，并及时反馈。
3.召开座谈会征求意见。工程公示过程中，召开街道社区座谈会，由建设主体组织实施，对象包括项目涉及社区单位、居民代表、党代表、市人大代表、市政协委员和有关新闻媒体参加。根据项目规模及涉及对象的数量，按一定比例确定座谈（恳谈）对象的数量。座谈会主要内容是听取各方意见，完善设计方案。
4.意见建议反馈。对于公示或座谈会后征求到的意见建议，能及时解决的问题的，要及时处理解决，并予以反馈。一般问题在 7 个工作日内予以反馈。反馈方式包括：媒体、网络、社区、电话反馈等。反馈内容包括：对提出的意见、建议的问题，告知处理过程、处理依据、处理结果，以及处理部门的单位、联系电话及其负责人。
二、主要成果
1.参与权、选择权得到很好的落实。红楼现场及社区公示涉及人民群众利益关系的内容主要有城市总体规划、地铁工程、道路综合整治（“五纵六路”、“两口两线”、“十纵十横”、支路建设）、交通枢纽工程、城市水系综合保护（西湖景区详细性规划、西溪湿地、运河杭州段、城区河道）、历史街区综合保护（中山路有机更新、河坊街提升改造）、城市管理（公园建设、亮灯工程、交通设施）、城市景观（城标、公共艺术设计）等。累计举办各类公示项目共 68 期，征求市民的意见与建议 1.4 万余份，最高日人流量 2700 人；抓好重大项目建设“计从何来”环节，是落实市委市政府“民主民生”战略的关键。据 2009 年 8 月份的调查显示，在城市建设中，与以往相比，市委市政府更注重人民群众意见的吸收和采纳，“红楼问计”发挥了一定的作用。
2.工程建设与市民之间更和谐。搭建“社区红楼”舞台，突出设计方案进入社区、让沿线居民更多地参与工程建设当中。以“十纵十横”道路综合整治项目为例，将设计方案在“红楼”现场集中公示之时，同步在所辖城区、沿线道路、所在社区进行公示，更大范围地听取市民现场建言和评议，都先请老百姓拿主意，获得百姓的最大理解、参与和支持度。通过公示，工程推进与沿线居民生活产生矛盾时，建设时会主动对人民群众的生活影响降到最低，沿线居民也会克服一时的困难，使工程建设与市民和谐相存。
3.工程设计方案更加完善。通过“红楼问计”广泛听取民情，汇集民智民意。如中山路综合保护与有机更新工程、中东河综保工程等，从项目策划前期着手，根据项目动态情况，开展不同阶段、不同方案的“红楼问计”，对每份问卷调查、每个意见建议进行认真梳理、汇总与分析归纳，以“专报”形式反馈市委、市政府相关部门；建设行政主管部门、建设单位，从中充分汲取市民的合理建议，同时联合媒体反馈市民意见建议情况，顺畅问计回路，有效促进项目建设的科学决策，方案更加科学完善。
（资料来源：笔者于 2011 年 7 月在杭州市开展“社会管理创新”和“社会复合主体”课题调研时，由相关部门提供。）
参与性是现代治理和善治理念的基本要求和发展方向。治理的概念在政治学界和社会学界都有着不同理解，迄今为止，国内学者引用最多的来自俞可平的定义：治理是“指官方的或民间的公共管理组织在一个特定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”
治理与统治的区别是社会管理体制改革的理论基础，其区别主要在于以下方面：一是统治的主体只能是公共权力部门，其权威来源只能是政府，而治理的主体可以是公共权力部门，也可以是私人部门，还可以是二者的合作，其权威来源倚仗的主要并非政府，而是合作主体之间的持续互动；二是管理过程中权力运行的向度不同。统治的权力向度是自上而下的单向度运作过程，而治理则是多元的、上下互动的过程，它通过合作、协调以及对共同目标的确定等手段达致对公共事务的治理；三是统治遵循的是正是规则、制度与程序，而治理则以信任为基础，遵循的是由主体间协商与同意的规则与程序。
法国学者克里斯多夫·贝赫尔德（Christoph Eberhard）也认为治理之所以被视为比政府统治更可取，就是因为它体现为一种更具参与性。
从以上理论阐述可以看出，参与性既是以人为本这一基本理念的更高层次和更新形式，同时又是现代治理和善治基本理念的基本要求。
杭州市开展的“生活品质之城”的建设工作，政府主要是从提供更多、更好的服务这一理念出发的，与此相比，“复合创业主体”模式则更明显地体现了让市场、社会组织和个人更多、更好地参与社会公共事务和公共服务，发挥他们的潜能这一理念。
以人为本的基本含义是改善民生，让民众都能共享社会发展的成果，政府和社会能够提供更多、更好的公共服务，保障广大民众尤其是弱势群体的社会权益，实现和谐、全面、可持续的发展。但是在一些相对发达地区，民众的基本生活问题已经得到大体解决，则可以着力探索更高层次的以人为本。杭州市的复合创业主体模式以搭建平台的方式让知识界、媒体界、行业企业界及广大的民众个体都参与到社会公共事务和文化事业的发展中来，在充分保障社会各界的知情权、参与权的同时，还让有潜能、有意愿参与的人士得到了一定程度的自我实现，是一种更高层次和更新形式的以人为本。
“参与”是一种理念，它更是一种行动实践，如何让参与从一种口号变为真正的参与行动，这才是问题的关键。在现代治理体制正兴其势的时候，多数地方政府都知晓参与性的重要性，然而只有少数地方政府真正能够将参与恰到好处地运用于公共事务的建设与管理，其中根本缘由在于缺乏一种有效的参与机制。杭州市通过“红楼问计”真正实现了一种“平台式参与”的有效机制。所谓“平台式参与”是指政府为社会各种力量参与社会公共事务搭建平台，以政府为代表的国家力量、以社会组织为代表的公民社会力量和以企业为代表的市场力量在此平台上有序地参与到社会公共事业发展和公共服务提供上来，从而实现平等的、切实的和主体间性的参与。
“红楼问计”是一种典型的“实体性平台”。所谓实体性平台，是指以政府牵头，新建一个由各种社会主体参与的实体性组织，该组织成员来自社会各界，共同承担社会公共事务发展和公共服务提供的责任。实体性平台的特点表现为：第一，实体性平台一般都有常设机构；第二，实体性平台一般都有较为成型的操作规范。“红楼问计”这一实体性平台的作用主要体现为以下几个方面：
首先，平台提供参与的合法性，确保参与的可行性。所谓“名不正则言不顺”，为了使参与能够真正得到落实，通过一定途径为“参与”赋予合法性是必要的。而设立平台就起到了赋予合法性的作用。平台的设立是一个标志，它的象征意义不可忽视。通过设立平台，以政府为代表的国家力量向以社会组织为代表的公民社会力量和以企业组织为代表的市场力量传达了讯息：参与是受到欢迎的，参与是有其政治合法性的。也就是说，平台的设立为社会力量和市场力量参与社会建设和社会管理提供了政治机会。
其次，平台提供参与的规则，确保参与的有序性。参与必须要避免千头万绪、无所适从的倾向，这就需要为参与设立必要的规则，使得参与成为一种有序的表达。平台内在地包含了规则的要求，使参与呈现有序的逻辑和程序。平台由两部分构成，各行动主体是其硬件部分，而参与的规则则是其软件部分，忽视任何一方都会使平台瘫痪。作为软件的规则一方面引导和支持行动主体参与到社会建设和社会管理中来，另一方面又约束和规制参与主体的“越权”行动，从而使参与有序而可控。
最后，平台提供参与的方向，确保参与的有效性。在利益分化的当今社会，各利益主体有着不同的利益追求。即便面对同一个公共事务，由于各利益主体的获益形式和获益程度的差异性，也会有相当差异的参与行动。如何保证参与朝着同一目标迈进？平台提供了这样的调适功能。平台是一个沟通机制，它能够在差异性的利益表达和共同性的公共利益追求上求得一种平衡，而正是这种平衡保证了“参与”是朝着各方得益，公共事务得以发展的方向迈进。
（1）公共产品往往具有非排他性，只有涉及到切身利益的时候，公共组织以外的其他组织或个人才会有参与的热情。在公共管理中，怎样才能化解公共参与常见的“搭便车”现象？
（2）实现多元主体的共治是现代治理理论的基本观点，而实现多元共治的关键在于政府职能的转变，如何真正实现一个全能政府向一个平台搭建者政府的转变？
1.郑杭生、杨敏：《关于社会建设的内涵和外延——兼论当前中国社会建设的时代内容》，载《学海》，2008 年第 4 期。
2.郑杭生：《社会学视野中的社会建设与社会管理》，载《中国人民大学学报》，2006 年第 2 期。
3.俞可平：《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》，2002 年第 1 期。
4.申剑、白庆华：《治理理论及其评价》，载《广西大学学报》（哲学社会科学版），2006 年第 6 期。
5.郑杭生：《社会三大部门协调与和谐社会建设》，载《中国特色社会主义研究》，2006 年第 1 期。
6、包雅钧：《中国学术界有关治理研究的回顾与前瞻》，载《甘肃理论学刊》，2008 年第 4 期。
7.俞可平：《论政府创新的主要趋势》，载《学习与探索》，2005 年第 4 期。
8.俞可平：《增量民主：中国特色政治模式》，载《上海教育》，2008 年第8 期。
案例撰写：李棉管（主题：行政改革）