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随着信息社会的到来，各种事务之间的相互依赖程度越来越高，复杂性程度也随着增长。美国未来学家阿尔文·托夫勒对这种信息社会的发展进行了预测，并在其《前瞻性的民主政治》一书中指出了信息社会可能带来的消极影响：“加快决策的压力猛烈地冲击着日渐增加的环境问题的复杂性和不熟悉，对此必须做出决策。”“其结果是不堪承受的、决定性的超负荷。简单地说就是政治的未来震荡。”为了避免这种结果，托夫勒提出了两种解决办法，其中之一就是“设法进一步加强政府这个中心，不断增加越来越多的政治家、官僚、专家和计算机以竭力争取跑在迅速增加的复杂性的前面”。
而中央政府作为国家政府体系中的最高行政机关，是“政府这个中心”的中心，因此提高中央政府做出决策的水平是应对这种复杂性的必然选择。而“协调是组织做出决定时所必不可少的，它贯穿于整个行政过程之中……几乎……与管理同义”。
所以，加强中央政府内部行政协调的能力是提高中央政府这个组织决策水平的充分而有必要的条件之一。
（一）中央政府内部行政协调的概念
“对政府来讲，协调是一个基本的但日渐重要的问题。”
特别是对各国的中央政府而言，协调尤为重要。但是，一方面全球化的发展突出了各国中央政府的重要性，但由于国家利益的界定往往因时间、问题和政府部门的不同而迥异，导致一国中央政府在与外国政府打交道时难以保持团结一致，不仅不能代表国家在国际社会发出时代“强音”，甚至不能用同一声音说话，严重损害了国家在国际上的影响力；从另一方面讲，由于新公共管理的改革浪潮，使得原本就不是“铁板一块”的中央政府体现出不断加速的分散化和异质性特征。因此，面对全球化和新公共管理改革的两大趋势，加强行政协调尤其是中央政府内部的行政协调应该是当务之急。
1.行政协调
基于协调在公共行政理论与实践中的重要地位，公共行政学界的研究者始终绕不开对行政协调的研究，不管是传统公共行政学时期怀特、古利克、厄威克等人的行政协调思想，还是在新公共管理和后新公共管理时期，电子政府、协同政府以及整体政府等体现出来的协调思想。在我国，行政协调被视为行政管理的一个重要组成部分。不同的学者从不同的角度对行政协调进行了研究。王毓玳在《论行政协调》中认为行政协调是各级行政机关以及行政人员之间为达到共同的目标而协同一致的行动以及和谐融合的工作状态；
同样的题目，常桂祥则认为行政协调是行政执行的重要环节……行政协调是行政组织系统减小摩擦力的“润滑剂”，是增加凝聚力的“黏合剂”，还是新的力量的“生长点”；
李琪将行政协调放到整个社会系统中进行考虑，认为行政协调是公共行政管理系统在系统内部的各要素之间、系统与外部环境之间进行改善关系、调整行为，以期协同一致地实现行政目标的管理活动；
孙大敏也认为行政协调是行政系统调整自身与其外部环境之间的关系和调整行政系统内部的各种关系，使之分工合作、相互配合、协同一致，有效地实现行政目标的行为过程；
史瑞丽则将行政协调视为一种手段，是在行政运作过程中通过讨论、协商、调整的方式推行国家政务、体现国家意志的一种行之有效的手段；
以上的研究要么将行政协调视为一种活动，要么将行政协调视为一种状态，而方国雄则指出行政协调不仅是行政主体的一种基本的管理手段，也是一种反映行政活动、行政主客体间的一种和谐的关系状态；
在所有针对行政协调的研究中，卓越对行政协调的看法最有特色，他认为行政协调是行政活动中最具有艺术性的行政行为，行政协调也是一种公关性的行政行为。
综合以上对行政协调以及协调的研究，我们将行政协调视为既是一种过程，也是一种状态。作为过程的行政协调，是指政府为了解决日益复杂的社会问题，对行政组织内外各种相互依赖的关系采用各种方法进行管理的一种活动；而作为状态的行政协调，既是指政府与外部环境之间和谐共处的一种状态，也是指行政组织内部各组成部分之间分工协作、相互配合、协同一致，从而实现重复或者冲突最小化的状态。此外，值得注意的是，行政协调作为行政领导者的一项基本职能，也是领导艺术的重要内容。一个具有高超协调艺术的领导者不仅可以在组织内部建立起良好的人际关系，培养合作精神；也可以使组织在与外部环境的互动过程中加强协调，实现共赢。例如，周恩来同志的协调艺术就在外交活动上展现得淋漓尽致，他作为中华人民共和国的总理兼第一外交部部长，在长达二十六年之久的外交工作中进行了大量的、卓有成效的开创性工作，为我国赢得了极高的国际地位和威望。可以说，新中国的外交史，就是周恩来协调艺术的实践；新中国的外交成就，就是周恩来协调艺术的结晶。
可见，作为艺术的行政协调是指领导者运用自己的权力、威信和个人魅力，以及各种方法、技巧使领导者参与的各种活动中的各个因素、各种关系、各个环节、各个层次协调配合，从而使活动中的各种资源得到最有效的运用并朝向预期目标发展。
2.中央政府行政协调
协调存在于整个政府体系的各个层次之中，中央政府的行政协调和地方政府的行政协调构成了整个政府的行政协调系统。根据中央与地方的关系，中央政府行政协调在层次和重要性等方面要高于地方政府行政协调，因此中央政府行政协调的研究和实践对地方政府行政协调的研究和实践有着重要的意义。中央政府行政协调不仅包括中央政府外部行政协调，也包括中央政府内部行政协调。中央政府外部的行政协调是指中央政府基于其在整个国家行政体系中的地位，对包括地方政府、私人组织以及非政府组织在内的整个国家的宏观公共事务进行的协调；从更广泛的意义上讲，中央政府外部行政协调还指与包括外国政府、国际组织在内的整个国际社会的协调。中央政府外部的行政协调与中央政府内部的行政协调是相互联系的，其中中央政府内部的行政协调是外部行政协调的基础和前提，内部良好的行政协调决定了中央政府对地方政府、私人组织、非政府组织乃至整个国际社会进行协调的能力，而外部行政协调的好坏也是内部行政协调状态的一种表现，所谓“弱国无外交”就是这个道理。如果一国政府各部门之间在与外国政府及其他国际组织打交道时难以保持团结一致，与外国人的谈判时，不同政府部门对国家利益的诠释难以一致，特别是对于一些脆弱国家而言，
国内包括行政领域在内的各领域“一盘散沙”的局面就会严重影响这些国家对内建立强有力的政府体系、对外维护国家主权的能力。
3.中央政府内部的行政协调
二十世纪初以来，特别是第二次世界大战以后，世界各国几乎无一例外地被一个“两难”问题所困扰：一方面，随着社会的进步和发展，政府职能日益扩张，政府结构日趋分化，以适应社会管理事务日益复杂化的需要。另一方面，随着政府职能的扩张和结构分化，政府内部的运作效率却反而降低，日益庞大的政府机构并没有能够有效地管理好日趋复杂化的社会事务，从而阻碍了社会的进步和发展。这个“两难”问题引起了各国政府和众多学者的关注和重视，他们提出了解决这一“两难”问题的许多思路和方法，加强中央政府内部的行政协调就是其中一个重要思路和方法。
中央政府内部的行政协调，是指行政权力各主体（机构和人）在应用行政权力、制定和执行公共决策的过程中所进行的协作和相互关系的调节。
中央政府内部行政协调主要包括两个内容和四个基本层次，两个内容是指中央政府部门内部的行政协调（简称部内协调）和中央政府部门之间的行政协调（简称部际协调）；四个基本层次是指：一是行政决策机构和人员之间相互关系的协调；二是行政决策机构和人员与行政执行机构和人员之间相互关系的协调；三是行政执行机构和人员之间相互关系的协调；四是行政执行机构（各部委）内部各机构和人员之间相互关系的协调。
其中，中央政府内部的部际协调与部内协调也是相互联系甚至是相互转换的。某个部门内部的一些需要协调的工作可能因为部门结构的改变而重新分配给几个独立的部门，从而将部内协调转变为部际协调。例如，1952年国民经济初步恢复以后，我国的中央政府进行了机构调整。从重工业部中分设出第一机械工业部、第二机械工业部；从教育部中分设出高等教育部、体育运动委员会、扫盲工作委员会；把贸易部分设为商业部和对外贸易部；从财政部中分设出粮食部。而近些年来关于部际协调与部内协调之间的关系变动更多地体现在大部制改革上，特大部门的成立在某种程度上是为了把大量的工作转入到部门内部，以减轻部门之间协调的负担。例如，在2008年我国启动的大部制改革中，将人事部、劳动和社会保障部合并组建了新的人力资源和社会保障部，将部际协调转换为部内协调，这也是国外的中央政府普遍实行的部际协调方法。但是，部际协调通常会比部内协调能引起更多的问题：职责较多，人员较多，被协调的单位——政府的各部门——也常常依仗权势非难“令人反感的”协调者。所以，与部内协调相比，对中央政府部际协调的研究和实践更具难度和挑战性。
（二）中央政府内部行政协调的重要性
协调在一切组织中都很重要，特别是在中央政府部门中尤为重要，这主要出于以下几个原因：
1.规模与复杂性
在简单的组织结构中，协调往往比较容易。比如独木舟上的两名桨手，陶器作坊的几个陶工或者在两个人合开的商店里，双方可以互相监督，通过非正式的简单沟通实现对工作的协调。但是，在政府部门中，由于雇用人数多，职责不同，如果没有正式的协调方法，工作上不容易做到互相配合。特别是在涉及部际协调时，问题更多。不管任务分配的多么仔细、精密，还是会出现职责重叠的情况。实际上，由于中央政府的职能范围涉及广泛，一些最没有关联的部门有时也会发现它们有需要共同关注的问题。例如，在英国的撒切尔政府时期，为了是否参加1980年在莫斯科举行的奥林匹克运动会，环境事务部与外交和联邦事务部两个所关心的问题原本根本不相干的部门在工作上也产生了矛盾，需要进行协调，因为环境事务部主管文娱体育工作，认为体育无关政治，主张参加莫斯科奥运会，而外交和联邦事务部基于政治分歧主张联合抵制莫斯科奥运会。由于规模庞大、职能广泛，中央政府在很大程度上要依靠各种协调方法，否则，为数众多的政府部门及其所属单位在职能重叠点多得几乎数不清的情况下是无法做到行动一致的。
2.公正与民主
对公正与民主的追求也使得中央政府机构本身需要协调。有效的协调可以使得中央政府各部门的组成部分和共同负责某项工作的几个部门能够更加公正地对待服务对象。
而在民主方面，不管是实行地方分权制还是中央集权制的国家，中央政府内部的行政协调对于促进民主有很大的帮助。特别是对于像中国、法国这样有着中央集权传统的国家，中央政府权力过大或者过于集中阻碍了社会经济的发展，不符合现代社会民主化的潮流。要解决中央政府权力过分集中的主要方法有三个：一是将集中到中央的各种过多的权力下放给地方或社会，实行地方自治；二是将集中到中央的各种权力分散到立法、行政和司法机关，并使其互相制衡，从而避免任何一个部门权力过大，也就是实行美国的三权分立体制；三是在既不能下放权力或较少下放权力，又无强有力的立法和司法机关相制衡的情况下，就只有依靠行政民主这一“安全阀”了，即实行高度集权的行政权力内部的民主。这种制度也被称为行政集权民主制。法国行政学家夏尔·德伯熙在《行政科学》一书中指出：“现代行政机关自身权力的发展促使人们重新审视行政与民主之间的关系问题。”
要在实行中央集权制的国家中真正实现行政民主，只有通过中央政府内部的行政协调来实现。因为中央政府进行协调的过程就是共享信息、达成共识、协力合作的民主过程。
3.领导体制
行政领导体制也对中央政府部门的协调有促进作用。不同国家的中央政府采取了不同的行政领导体制，例如英国的内阁集体负责制，“按照集体负责的惯例，大臣们不仅要为自己掌管的部门负责，而且要为所有其他部门的工作负责。虽然现在对这个惯例常常没有很明确的解释，但仍然要求各个部门具有一定的一致性，因而进一步增强了协调手段的重要性。”
1982年，根据新时期政府工作的特点，我国宪法改革了政府领导体制，采取了行政首长负责制。所谓行政首长负责制，就是指国家各级行政首长在其所属行政机关中处于核心地位，享有最高和最后的决策权，并由各级行政首长就整个行政系统的所有决策和行为向权力机关负责的行政领导制度。新修订的宪法规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”总理负责制是指国务院总理对他主管的工作负全部责任，并代表国务院对全国人大及其常委会负责。各部、各委员会实行部长、主任负责制。各部部长、各委员会主任领导本部门的工作。因此，如果中央政府（即国务院）中的各组成部门的工作不协调，总理就会感到要为部门间决定和行动的不一致向人大及常委会，最重要的是向社会大众进行解释；同样，如果中央政府各部委中的各个单位的工作不协调，部长（主任）也要为部门内部的矛盾和冲突负责。这种领导体制虽然还存在一定程度的弊端，但也激励了行政领导者更加注重部门之间或者本部门内部的协调问题，并采取各种协调手段加强政府的一体化进程。
4.政治因素
公共部门的协调在本质上也是一个政治过程。协调中的这种政治性特别体现在了政策制定阶段，对政治上各种利益之间冲突的协调超过了政策执行阶段的理性考量。“如果不适当地偏袒某个服务对象或选民集团（如一些工会、租户），就有疏远其他人（如雇主、房东）的危险，所以大多数政府部门都试图保持一种平衡的工作计划。”
因此，政策方面尤其是政策制定上的协调在中央政府中很重要的原因既有行政方面的，也有政治方面的。
以上这些因素使得协调在中央政府部门中很重要，但问题也很多。中央政府机构不仅比其他组织规模大、职能多，而且缺乏一致的目标用来评价中央政府的各种行为。而在这方面，私人部门可以通过计算盈亏来评估企业行为并用来解决企业矛盾。正如西蒙与人合写的书中所说的，通常只是在战争时期才有压倒一切的目标（战胜），能迫使政府部门保持一致；所以，在正常情况下，目标的协调基本上要通过中央政府内部的途径来进行。
（三）中央政府内部行政协调的原则
鉴于协调在中央政府部门中的重要性，在进行中央政府内部行政协调时，应注意遵循一定的原则。行政协调的原则就是进行行政协调所依据的法则或标准。通过对各国实践的研究，学者们对行政协调的原则进行了总结。尹光华认为在理顺部门关系中，应坚持整体效能、综合管理、责权统一的原则；
孙大敏认为在社会转型期，行政协调应遵循着眼全局、统筹兼顾，划分层级、分层运行以及灵活权变、动态协调的原则；
李琪认为现代行政协调在实际运行中应遵循统筹全局、分层运作和动态协调的原则；
黄延等从领导干部的角度出发，认为领导干部应遵循目标一致、合乎实际、统筹兼顾、求同存异和相互配合的原则；
而我国首位研究中央政府内部行政协调的学者施雪华认为，在进行中央政府内部行政协调时，各国政府均比较注意遵循民主、效能、整体和权威四大原则。综合以上的研究，本研究认为中央政府内部行政协调应遵循以下几个原则：
1.整体原则
法国学者夏尔·德伯熙在谈到国家与行政的关系时说：“行政任务从根本上讲，与国家的任务并没有多大差别。只有通过行政部门，国家才能履行其任务，因此，行政任务是国家任务的反映。”
但是，在完成行政任务的活动中，不同的行政部门常常因目标、任务、利益等方面的差异而导致矛盾和冲突。特别是对于中央政府而言，它的行政决策和执行与地方政府的不同，通常涉及整个国家和全体公民的整体利益，因此，中央政府在对不同行政部门的矛盾和冲突进行协调时，应该从组织的整体目标出发，尽量做到公正、合理，以整体原则作为中央政府内部行政协调的首要原则。由于在行政实践中，大量的行政任务往往不是由一个部门单独完成的，而是需要相互依赖的各部门相互配合、协调运转完成的，因此，整体原则还要求中央政府的行政协调在组织设置、人员配备、权能界定等诸方面，应重视在各部门、各种人员中树立全局观念，发扬团结协作的精神，充分调动各部门、各种人员的积极性和创造性，努力弘扬整体协作精神，激发出单个或少数部门和人员无法具备的巨大整体力量。但同时也要注意不能把整体利益过于绝对化，要合理地安排好局部的利益，使各部门和行政工作人员的正当需要也可以在实现整体利益的前提下得到适当的满足，从而调动政府各部门和各行政人员的积极性和创造性。
2.效能原则
衡量政府内部行政协调成功与否，一个客观的标准是看政府的效能是降低了还是提高了。因为如果没有效能，政治意志的贯彻、行政民主的实现等等一切都是空谈。所以，政府内部行政协调的第二个原则自然是效能原则。
在中央政府进行内部行政协调时，坚持效能原则要求注意以下几个问题：首先，是否要设置某个专门协调组织或者机构，协调什么事务，赋予这个组织或者机构什么样的行政级别，配备多少人员，赋予多大权力等，这些都要以是否有利于政府整体运作的效率和效能为标准。其次，协调本身主要在于理顺各方的权利和义务、权力和资源之间的相互关系，但是不管如何理顺这些关系，关键要看协调的结果是否有利于调动各方的积极性和创造性，是否有利于整体配合和互补增益。再次，不管是设立还是取消某个协调组织或者机构，主要是看这种协调途径是“走捷径”还是“走弯路”、是否合法。如果这类协调组织或者机构在行使职能时可能走了不少“弯路”，带来种种不便并导致了资源的浪费，则应当撤销或归并。不然，这类协调机构或者组织越多，所牵涉的政府的人力、物质资源就会越多，政府运作效能就会越低。如果这种协调组织或者机构的设置超出了行政权力范围的事务，那它就是不合法的，应当取消。因此，中央政府内部行政协调必须坚持效能原则，坚决摒弃那种认为协调组织和人员越多、权力越大，协调的效率和实际效果就越好的错误观念。协调组织及其权力和人员是否适度，要用是否能带来政府整体运作效能的提高为标准去衡量。
3.动态原则
一劳永逸的协调是不存在的。尤其是在行政组织内部，由于行政主体自身活动的种种内容，诸如行政活动的方式与方法、行政执行工作的质量和数量、行政成本效益的对比度、组织行为和团体心理的向度和变数等方面始终处于不间断的嬗变状态之中，这就使得已经制定的决策、目标及其实际执行活动之间总会存在程度不同的差异，有时候甚至还会出现严重背离的情况。针对这种情况，需要行政领导者增强其进行协调的自觉意识，将与同级人员以及对下级人员的活动进行的协调作为一项重要任务来抓，使协调工作渗透于计划、组织、指挥、监督、控制等行政管理的诸环节之中。可以说，现代公共行政不仅时时刻刻在进行，而且经常会发生变化。因此，行政领导者要经常注意行政组织内部各组成部分之间及其与外部相关因素之间的变动，围绕既定的、统一的行政目标，对行政活动中出现的矛盾与问题进行适时地、不间断地协调。