一、
关于协调的概念界定

什么是协调？当我们参加了一场秩序井然的会议时，当我们欣赏了一场精彩绝伦的比赛时，或者当我们看到运行流畅的生产线时，我们就看到了良好的协调是如何运作的。但是，协调往往不是显而易见的，通常只是在缺乏协调的时候或者说协调不良的时候，我们才能更深刻地体会到协调的重要性。例如我们在飞机场排了几小时的队却不能登机，明明提前已经预订好的房间却被宾馆售出，或者我们就某一问题向政府咨询时却被相关部门“踢皮球”，只有在这个时刻我们才会意识到协调是多么重要。我们对协调这种可遇而不可求的状态源于我们对协调的无知。

（一）作为过程的协调

正如美国政治学家威尔达夫斯基所说的，如果我们不了解协调，不是因为没有（协调的）定义，相反如果我们不了解协调，那是因为定义太多而对于定义的认同太少。 不同研究领域的学者从不同的角度对协调进行了界定，它包括计算机科学、社会学、政治科学、经济学、心理学、管理科学和系统理论等。政策科学研究者将协调视为各种决策之间相互调整的关系，任何将包括其他部门或个人在内的组织环境考虑其中的决策都可以称为协调的决策；经济学研究者则将协调视为由于资源的有限性，各参与者基于资源的相互依赖而自愿进行交换的行为；研究组织理论的学者认为协调是让部门之内或者之间的工作互相和谐以促成组织目标的结构；在系统科学中，协调是为实现系统总体演进的目标，两种或两种以上相互关联的系统或系统要素之间相互协作、配合得当、互为促进的一种良性循环态势及其控制过程；而政治学研究者更多地将协调视为一种干预，通过权威、制度化安排和控制来促使各参与者的行为协调一致，从而实现共同目标；等等。协调的定义过多导致关于协调的共识减少，但是通过对这些定义的梳理，我们也发现这些关于协调的定义中存在着一个关键因素和一个共识，这个关键因素就是相互依赖的关系，共识则是将协调视为一种过程或者行为。可以说，没有依赖就没有协调，而协调就是对这些相互依赖的关系进行管理的行为。

1.依赖关系

任何一个复杂的组织都是由不同的部分构成的，这些组成部分之间的关系就是相互依赖的关系。如上所述，协调是对各种组织活动之间的依赖关系进行管理的行为。因此，从这个角度出发，我们必须分析依赖关系的类型，并在此基础上对管理各种依赖关系的协调行为进行研究。

美国管理学家、组织学家詹姆斯·汤普森将相互依赖的关系分为以下三种类型：集合的、序列的和互惠的相互依赖关系。集合的相互依赖关系是指虽然组织由相互依赖的部分构成，但组织的每一个部分并不必然直接地依赖和支持其他的每一个部分。在这种情形下，每个部分都为整体提供了分散的贡献，同时被整体所支持。例如银行在各地的分支机构，它们之间的联系就是从共同的集合体（即总部）中分享各种资源，并且每一个分支机构的成功都有利于组织整体的成功，但各分支机构的工作是独立的。这种类型相互依赖的程度最低。

在序列的相互依赖关系中，部分之间的直接依赖可以准确定位，依赖的顺序也可以确定。我们称这种存在非对称性的相互依赖为序列的依赖。为了使第二部门的正确运行，第一部门就必须正确地完成其流程，这比集合依存性的水平更高，因为部门之间交换资源并依赖其他部门才能完成得更好。大型的利用装配线生产的组织，例如汽车行业等就属于这种类型的依赖关系，其依赖程度也高于集合的相互依赖关系。

第三种的相互依赖可以被称作互惠的，即指那种每个部门的产出都成为其他部门的投入的情形。在互惠的相互依赖情况下，每一个有关的部门都被另一个所渗透。显然，这里除了集合的成分，还有序列的成分。 医院是这种依赖关系最好的例子，因为它为病人提供协调性的服务，病人在治疗时可能需要在X光、化验室、主治医生、注射室和药剂室之间奔走，因为主治医生需要根据X光片或者验血报告来确定病情，然后根据病情开出药方。部门A的产出是部门B的投入，而部门B的产出反过来是部门A的投入，这种互惠的关系相互依赖的程度最高。

2.依赖关系与协调

因为协调是对这些相互依赖关系进行管理的行为过程，所以对依赖关系的分析允许我们对作为一种过程的各种协调行为进行更深入地研究，有利于我们对协调的理解。

从这个表中，我们可以看到：不同的依赖关系由于其相互依赖程度的高低对于协调的需求程度是不同的；根据对协调的需求程度的不同可以采取不同的协调类型，每一个协调类型所需要进行的协调行为也就是协调的过程是不同的。此外，不同的协调行为所适用的情形也是有所区别的。建立例行程序或规定的协调过程（即基于标准化的协调）适用的是相对稳定的、重复和数量有限的情况；建立一系列日程的协调过程（即基于计划的协调）并不要求基于标准化的协作所要求的高度稳定性和程序化，因而更适合于相对动态的情况，尤其当变动的任务环境冲击组织时；要求在行动中进行新信息的传递的协调过程（即基于相互调整的协调）在越是变化和不可预测的情况下，越能体现出重要性。

（二）作为结果的协调

协调的英文是co-ordination，由前缀co-、单词ordin和后缀－ ation组成，其中co-表示联合、共同之意，ordin是order的词根，包括命令、顺序、有条理等含义，－ ation作为后缀构成名词表示“动作”、“状态”。因此，从词源学的角度看，协调不仅包括行为这种含义，也表示一种状态或者结果，可以被视为一个协调过程所达到的最终结果。而对于协调结果的描述是和两个关键词语分不开的，一个是重复或者冗余（redundancy），另一个是冲突（conflict）。

1.重复或者冗余与协调

作为状态的协调往往是和重复或者冗余联系在一起描述的，例如协调是避免组织间的重复或者是减少冗余。重复或者冗余被视为与协调截然相反的一种状态。协调与效率一样备受推崇的原因在于实现协调意味着避免了坏事情：重复、重叠和冗余，而它们之所以不好是因为它们将本可以高效实现其他目标的资源浪费在了不必要的尝试上。但是，美国政治学家威尔达夫斯基在研究中也指出：“对复杂活动的协调需要冗余。让我们避免重复根本不能给我们有用的指导，它仅仅是一个失败的处方。” 特别是在行政机构中，重复或者重叠的出现并不必然是浪费和无效率的信号。相反，“冗余有助于公共行政中许多重要功能的发挥。它提供了安全因素，使行政机构可以对反常情况做出灵活及时的反应并为能够观察到冗余的人们提供创新的潜能。”

“精简机构”、“合并类似职能”和“减少重复”确实是非常有吸引力的改革口号。但是，这些改革的结果可能只是剥夺了一个机构最需要的属性，这些属性允许打破规则，机构各组成部分也可以在不对作为整体的机构造成关键性伤害的情况下“负伤”运行。所以，即使是在冗余比较少的情况下，行政机构也可以将“精简机构”、“减少重复”等简易口号搁置一边，而是将关注的重点放到在不排斥机会的情况下缓解风险的原则上，这更具建设性价值。

对重复或者冗余的分析加深了我们对协调的理解。作为状态的协调并不必然是零重复或者零冗余（zero-redundancy），它只是两个或两个以上部门各自政策和规范的冗余重叠程度的最小化。与此同时，组织还可以利用重复或者冗余提高协调的水平，这种思想早在泰勒主义和科学管理中就已经复兴，例如泰勒通过他的“时间－动作”研究指出了工作的可辨识性和可重复性，认为将工作的每一个操作细节都进行具体规定并重复运作，有利于提高工作效率和整个工作的协调性。

2.冲突与协调

如上所述，相互依赖的关系促进了协调的产生，但也导致了冲突的发生。不同的学者对“冲突”有不同的认识。巴基斯坦学者拉希姆认为冲突是社会实体内部或者社会实体之间出现的不相容、不调和或不一致的一种互动历程； 沃尔认为冲突是一种过程，在这个过程中，一方感知自己的利益受到另一方的反对或者消极影响； 也有学者将冲突视为行为者之间存在的实际对立状态，如瑞文就认为冲突是由于实际的利益互不兼容性而产生的两个或者多个社会成员之间的紧张状态； 琼斯认为冲突是一个人被驱动去做两个或者两个以上互不兼容的反应时所处的状态。 尽管有很多学者从不同的角度给冲突下了不同的定义，但在一点上取得了共识：“只要有不相容的活动，就会有冲突。” 而只要有冲突，就会有协调的需要。冲突的水平越高对协调的需求就越大，相反，冲突的水平越低对协调的需求也就越小。

冲突存在的范围很广泛，小到个体心理冲突，大到国际冲突。而组织冲突特别是政府等公共组织冲突作为冲突存在的中观层面，主要是指公共组织内部和外部的某些关系难以协调而导致的两个或两个以上的主体，围绕行政职能、行政权力、行政决策等领域，基于对客体所期望结果或处置方式互不相容、互相排斥而引起的心理上、行为上的矛盾激化或对立、对抗的状态。而对冲突包括公共组织冲突进行管理的目标就是减少矛盾激化或者对立、对抗的状态，实现协调。美国管理学家福莱特从人际关系角度对冲突进行了研究，她认为不同的利益以及不同的利益之间的冲突在所难免，但是，既然冲突不可避免，就应该加以利用，正如小提琴利用琴弦的摩擦演奏出美妙动听的音乐一样。可惜的是，福莱特的思想在科学管理理论占主导的年代并未受到重视。随着社会的发展，学界对冲突认识的深化，逐渐认识到冲突不仅有阻止目标实现的破坏性作用，更重要的是，冲突具有维持组织边界、增强组织群体向心力的凝聚作用，通过冲突、矛盾和斗争，可以实现冲突双方或者多方的互动，从而消除分歧、统一认识，实现组织的协调。因此，作为状态的协调不仅仅是冲突程度的最低化状态，也是利用建设性冲突实现协调的一个过程。

（三）相关概念辨析

在过去的研究中，协作（cooperation）、协调（coordination）与合作（collaboration）三个词语经常在“一起工作的方式”这个广泛意义上被混合运用。例如，协作往往包含协调，是指少数组织在没有达到一定程度的认同的情况下参与联合行动；协调也被作为协作的代名词或者按照协作进行定义。对于一些研究者而言，以上词语不加区分地应用问题不大，但是随着研究的深入和实践的发展，需要对这些相关词语进行明确的区分。例如，张康之教授就从社会治理模式的研究角度对协作与合作进行了辨异，认为随着人类社会由工业社会向后工业社会这个更高级历史阶段的发展，需要建立一个不同于工业社会的“分工—协作”治理模式的合作治理模式。因此，有必要对协作、合作以及协调进行一些理论梳理和辨异工作。

1.协作

根据《现代汉语大词典》，协作是指“若干人或若干单位互相配合来完成任务”。 从这个解释中，可以看出，协作是要在两个人或两个组织以上建立一种关系，而这种关系通常是短期的、非正式的并且大部分是自愿性的关系。在协作式的关系中，参与者愿意分享信息、空间等资源，但是不存在共同的努力目标，每一个机构都保持独立，保留各自的自主权和资源，也就是说，在这种关系中各参与者的协作行为都有各自的独立目标。因此，协作作为一种过程，参与者可以在不必然调整各自目标的情况下，将其他参与者考虑其中。由于协作涉及使用的资源比较少且主要涉及信息资源的共享，所以协作的特征可以被进一步地描述为风险比较低且由组织结构中较低层次的工作人员操作的策略性工作。协作关系中，各参与者之间的关系如下图所示：

2.协调

从语义上讲，“协”和“调”同义，都具有和谐、统筹、均衡等富有理想色彩的哲学含义。“协调”即配合得当，尊重客观规律，强调事物间的联系，坚持对立统一，取中正立场，避免忽左忽右两个极端的理想状态。而从语用上讲，协调既是指一种状态，也指实现这种状态的过程。与协作相比，协调涉及各种机制的运用，以使系统各组成部分更加紧密和正式的联系在一起。为了实现战略性目标，协调不仅要求对信息进行分享，还需要各组成部门共同制订计划、共同决策和执行。因此，当出现对人员、任务和专门的干预进行调整和安排的需要时，协调就自然产生了，用来实现预先设定好的目标或者任务。在实践中，我们也发现，协调的行为强调了将相互依赖的各部分结合起来，形成一种秩序井然的关系，以产生整体效应。按照这种观点，协调并不依赖于各参与者的良好意愿或者对协议中的安排心甘情愿的赞同，而是包含一个目标或者一个任务的强制力的因素，以使体系中的各组成部分之间形成一种持久的关系。也就是说，协调意味着通过影响或者强迫参与者按照所需要的方式行动，以完成预期目标。如下图：

需要指出的是，虽然协调超越了协作的信息共享阶段，要求对资源进行集中运用并进行联合规划和联合行动，但是协调也要求更高程度的认同并要求参与者愿意放弃部分自主权。在这个过程中，参与者共同承担的风险随着他们共同利益的增加而提高，因此协调通常涉及高层级人员的参与，以完成更具战略性的任务。

3.合作

虽然协作与协调在一定程度上存在差异，但是两者都产生于分工之上，是近代工业社会分工—协调（或协作）体系的重要组成部分。随着后工业化进程的启动，分工—协调（或协作）的社会体系开始受到了新近出现的“不确定性”和“复杂性”的冲击。同样，表现出分工—协调（或协作）特征的官僚制组织也越来越不适应社会治理的需要。特别是当社会自治力量迅速成长的时候，多元社会治理力量在社会治理过程中的作用也往往是无法纳入到分工—协作体系中来。这样一来，就需要有一种新型的社会整合模式出现。这种新型的社会整合模式将是一个合作的模式，它是不同于近代工业社会分工—协作模式的。

合作是社会整合模式中最稳固和长久的类型，它要求在成员之间建立最牢固也是最紧密的关系。这种关系的形成需要整体规划并在各层次之间建立良好的沟通渠道，从而形成一种相互信任的文化。如果没有信任的话，肯定就没有合作。如果没有信任，在约束或利益操纵中所实现的共同行动只能造就协作行动，而不会产生合作机制。 从历史的视野来看，合作是人类活动的目的，人类的其他活动都是合作的前提，是为了合作关系的形成和健全所做的历史性准备。通过对人类趋向合作的历史进程进行考察，人类从农业社会的互助到工业社会的协作和协调，都是后工业社会成熟的合作形态的胚芽发育过程。所以，我们也可以依次把互助看成合作的初级形态、把协作和协调看成合作的低级形态，不管是协作还是协调，都是走向合作的历史准备。在成功的合作关系中，各成员将自己视为整个体系的组成部分而不是独立机构，致力于共同任务或者目标的实现。协作、协调与合作的关系可以用下面这个图来表示：

早在原始社会，人类为了捕获大型猎物就在各个参与者之间进行了分工。尤其是到了工业社会，人类的这种分工达到了极致，18世纪亚当·斯密在《国富论》中就在制造大头针的过程中，注意到劳动分工这一现象：

“一个人抽取铁丝，另一个人把它弄直，第三个人把铁丝截断，第四个人把铁丝磨尖，第五个人把顶部磨平以备配上头。制造大头针的头又需要两三道不同的工序；安装大头针的头又是一门手艺了，大头针刷白也是如此；甚至连将大头针别到纸上也是一门独立的行业。” 大头针作为工场手工业最普通的行业，其内部分工极其细密，整个生产过程，从抽铁丝一直到刷白头和包装，共分为十八道工序，工人们“各专习一种特殊业务”、“受过相当训练”，能熟练使用特殊器械。 亚当·斯密指出，组织这样进行分工，其目的在于提高生产力。在大头针工厂中，如果十个人分工合作，每天每人平均可以生产大约四千八百枚大头针。如果他们单打独斗各做各的，可能每天每人的平均产量还不到二十枚。但是，由于存在着的各种相互依赖关系，分工越精细，产生摩擦和矛盾的概率就越大，冲突也就不可避免了。激烈的冲突导致组织乃至整个社会的碎片化趋向，为了应对这种趋向，在不同的历史阶段出现了不同的整合模式，例如农业社会的互助模式、工业社会的协作和协调模式以及后工业社会的合作模式，其中协作是这个整合连续体中的初级阶段，协调位于这个连续体的中间阶段，而合作则是整合连续体的最终阶段。由此可见，协调的需求起源于冲突的产生，但协调只是解决冲突的一种工具，其最终目标是实现合作。 zoFpvJQfooysETT6APhpHNbBuqDFm6HTzrP6NTQ+iuJXDAe9OaY06AGm1TB3mJ/M