一、
问题的提出

（一）公共行政的主题：协调

协调是公共行政的永恒主题。但是，我们很难追溯协调相关理论的历史，因为协调是模糊的，它出现在各种不同的学科文献中，横跨众多组织和政策领域。至少自法约尔（1914年）的《工业管理与一般管理》和巴纳德（1936年）经典著作《经理的职能》开始，协调就已经成为管理学的中心主题。由于受到管理学的影响，公共行政学作为一门学科自诞生之初也将协调放在了显要位置。在传统公共行政理论中，美国行政学家古德诺在政治—行政二分法的基础上提出了要实现政治与行政的协调；怀特则提出了具体的行政协调思想；古利克作为传统公共行政的集大成者将协调（coordinatation）视为行政机构的七大基本职能（POSDCORB）之一。

由于社会的进步与发展，社会事务呈现出几何式的增长趋势，为了适应这种趋势，政府职能日益扩张，政府结构不断分化。特别是二十世纪八十年代以来，新公共管理改革以提高行政效率为目标，通过引入竞争机制加剧了政府结构的分化以及职能的分工，也就是功能的专门化水平（specialization），导致政府的碎片化程度日益加深。与政治和行政、中央和地方以及集权和分权一样，协调（coordinatation）和专门化（specialization）的关系也是公共行政中的一对基本关系：在一定时期的专门化之后，必然出现协调需求的增加；同样，由于协调带来的整合化和一体化程度不断提高，对专门化的需求也随之而来了。针对新公共管理改革带来的碎片化等负面影响，强调协同政府、整体政府构建的后新公共管理理论应运而生，从某种意义上讲，这是对政府中协调这个古老话题的回归。

因此，不管是在传统公共行政、新公共管理还是后新公共管理时期，“协调和‘水平状态’都是政府从业者永远追求的行政圣杯。” 只是对协调需求的程度由于专门化水平的高低而有所差别。

（二）主题中的缺失：部际协调

协调是公共行政的永恒主题。按照不同的维度对公共行政中的协调进行划分，可以分为以下几种类型：

通过对公共行政理论与实践的研究，我们发现：在协调的这些类型当中，除了内部横向协调、政府的垂直协调与外部横向协调的理论与实践都取得了很大的进展，尤其是外部横向协调在经济学等理论指导下的新公共管理改革中得到了加强和巩固（例如政府与社会组织合作伙伴关系等）。而内部横向协调按照政府间关系进行划分，还可以分为部际协调（例如国务院为了深化医疗卫生体制改革，成立了由国家发展和改革委员会、卫生部牵头，财政部、教育部等相关部门参加的部际协调工作小组）、省际协调（例如河南、安徽、江苏和山东就淮河流域的水事问题进行的协调）、厅际协调（例如某省就假日旅游工作组织公安厅、交通厅、商务厅与卫生厅等相关部门进行的协调）以及各部门组成部分之间的协调等。新公共管理运动通过权力下放促进了地方权力的增长，推动了地方政府尤其是省级政府打破省级行政界限并实现省际协调，其作用的扩展和地位的提升可以从跨省大区域的构建战略中窥见一斑，例如长三角和京津冀都市圈等。实践的进步促进了理论的发展，关于省际协调、行政区域的研究也逐渐增长。相较于省际协调，（中央政府的）部际协调与（省级政府的）厅际协调在理论和实践中的发展都相对滞后。由于我国行政组织体系中基本的条块关系，中央与地方各级政府的业务内容按照条条关系是基本一致的，地方政府的职能权限是中央政府的翻版。所以，（中央政府的）部际协调对于地方各级政府内部的协调包括厅际协调有着明显的示范作用，具有不可取代的重要地位。与部际协调的重要地位相对应，部际协调在政府各种协调类型的研究和实践中的缺失带来的负面影响也将越大。

（三）重回中心：中央政府的角色再造

部际协调在协调这个永恒主题中的缺失是由多种原因造成，既有与造成其他协调类型失败相同的一般原因（例如将协调视为理所应当、自然产生的这类主观原因），也有部际协调缺失的特殊原因。

中央政府面临着逐渐扩大而又悄无声息的危机——它正变得越来越无关紧要，或者更明确地说，中央政府扮演的传统角色被证明不能满足二十一世纪社会发展的要求。“这是全世界的中央政府面临的危机。” 尤其是全球化和新公共管理改革的影响对中央政府的角色和地位提出了更多的挑战。例如中央政府环保部门的目标是保护自然环境，但是受到国际贸易（木材等资源的出口）和超国家组织（联合国制定《京都议定书》）的影响，本国中央政府环保部门制定的环境战略及相关政策的实施效果将很难尽如人意。在全球化发展的大趋势中，中央政府的职能被弱化。同样，新公共管理通过分权和放权将中央政府的权力转移给地方政府、专门的执行机构甚至私人部门和社会团体，虽然提高了政府行政效率、降低了政府行政成本，但过多的执行机构和竞争机制也导致了中央政府的碎片化（fragmentation），侵蚀了中央控制治理体系的能力。所以，全球化和新公共管理发展的双重趋势加剧了中央政府的空心化（hollowing out）和碎片化程度，但“这些趋势已成定局，中央政府也不能使其倒转。他们带来的挑战只有通过重塑中央政府的角色和功能，才能避免边缘化”。 因此，为了应对这些挑战，加强中央政府能力并不是要其退回到过去中央集权化、中央控制一切局面的状态，而是通过中央政府的角色再造将其从“悬崖边上”（Donald F.Kettl）拉回国家治理体系甚至全球治理体系的中心。

中央政府的空心化和碎片化是导致部际协调缺失的关键原因，反过来，加强中央政府的部际协调是应对空心化尤其是碎片化的主要措施，对提高中央政府的能力具有重要的意义。

（四）研究中央政府部际协调的意义

1.理论意义

二十世纪八十年代，新公共管理理念及其指导下的实践形成了风靡全球的政府改革浪潮。但是，随着改革的进一步深化，改革的负效应逐渐显现。新公共管理引入竞争机制、采用市场化的方法，大大提高了公共服务供给的效率，但“撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的组织结构”。 在后新公共管理时代，整体政府、协同政府、网络治理等理论及实践作为对新公共管理运动的反思与修正，使得垂直和横向协调的问题在理论界重新得到重视。在垂直的维度上，中央控制逐渐成为政治官员重获政治控制和实现不同层级政策协调一致的强有力的手段；在横向（水平）维度，例如跨部门合作的组织、方案或者项目成为修正中央政府公共行政过程中“柱式化”（pillarization）和“直仓化”（silozation）、碎片化的主要措施。此外，信息和通信技术的发展减少了横向沟通与协调的成本；公众期望与消费者主义的影响使公民希望获得满足他们需求的公共服务。而学界的关注点也有了较大的转变，从主导二十世纪初期的原子化思维模式转向了对整体的强调，不管是环境工程、生物学、计算机科学还是组织学都体现了这种转变。 具体到公共行政理论上，与新公共管理改革不同，后新公共管理理论不仅从经济学中，也从其他社会科学中汲取可利用的理论来研究改革，并提倡以一个更加全面、整体化的方式来表述改革，而对中央政府部际协调的理论进行研究符合整个学界的发展趋势，有利于填补公共行政关于协调理论的空白。

2.现实意义

随着现代化的发展，社会环境变得更加复杂，人们的需求也越来越多样化。为了满足人们的需求、适应变化中的社会环境，政府职能相应地进行了扩张，职能之间的差异也越来越大，专业化的分工也越来越细，而分工的细化必然会带来协调的问题。差异化与整体性是一个事物的两个方面，职能的差异、专业的分工越明显，对达到各种职能、部门之间协调一致的要求也就越突出，实现整体化的难度也就越大。同时，现代社会是一个风险社会，风险的多样化、全球化趋势对世界各国政府的危机管理能力提出了挑战，特别是在9·11以后，美国政府开始对其中央政府各部门之间的协调配合机制进行反思，部门之间的协调与合作成为美国政府机构改革的一项核心内容，对危机事件快速一致的反应必须以一个有机统一的整体政府为基础。社会环境的变化影响了政府结构和职能的改变，政府职能日趋扩张，政府结构日益分化是适应社会公共事务的日趋复杂化的必然要求，而随着政府的功能扩张和结构分化，政府内部的运作效率却反而降低，日益庞大的政府机构并没有能够有效地管理好日趋复杂化的社会事务，从而阻碍了社会的进步和发展。这就是世界各国政府在现代社会面临的“两难问题”。 因为社会环境日益复杂化是现代化发展不可逆的趋势，所以协调中央政府内部关系、提高政府内部的运作效率、加强政府能力成为破解这个两难问题的路径之一。

2008年，我国的中央政府也就是国务院开始启动大部制改革，这是对我国行政管理体制改革在新的国际、国内环境下适应市场经济发展和全球化发展的一个重大举措。根据十七大报告“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的要求，大部门体制与部门间协调配合机制都是建立有机统一的政府的必要条件，两个部分是相互影响、相互补充的。并且通过对西方推行大部制的经验进行分析，完善的部门间协调配合机制是成功实施大部制的前提，甚至可以说大部制是健全部门间协调配合机制的有效途径之一。因此，大部制改革的推进应该是和部门间协调机制的建设相辅相成的。但是，我国各界对大部制的热情使得人们忽略了这次国务院机构改革的其他方面。2008年4月，按照《国务院关于议事协调机构设置的通知》对新一届国务院的议事协调机构进行了裁减，比上届大幅减少25个，设置29个议事协调机构。同时规定今后国务院一般不再单设实体性办事机构。一方面，这是大部制改革将外部协调困难和利益摩擦内部化后的必然趋势，也是遏制议事协调机构再度膨胀的有效途径；但是另一方面，这也将加剧中央政府部门间协调的困难，例如在食品安全监管、养老保险以及房产市场等改革领域因缺乏协调而出现的九龙治水、相互扯皮的“乱象”导致食品安全事故频发、房价越调越涨等不良后果，引起了人民群众的不满，严重影响了政府的形象。这说明，政府部门间的协调机制还尚未形成，政府各项职能没有实现真正的有机统一。同年7月，根据新的国务院办公厅“三定”方案，国务院办公厅不再承担对国务院部门间出现的争议问题提出处理意见的职责。但是根据我们对西方发达国家中央政府协调机制的考察，不管是内阁制还是总统制国家，在各部之上会建立强大的政府首脑办事机构，协助或代表首脑协调各部，例如英国的内阁办公厅。因此，在缺乏承担部际协调职能的常设机构的背景下，国务院办公厅协调职能的削减可能会对中央政府部门间关系的协调带来不利的影响。目前，按照十八大“稳步推进大部门体制改革，健全部门职责体系”要求，中央和地方政府进行的一系列改革，例如权力清单制度，等等，都是中央和地方政府实现部际协调的改革。所以，无论是在整个国际社会发展的背景下，还是具体到中国行政管理体制改革的实践中，对中央政府部际协调进行研究具有一定的紧迫性和必要性。 ouUltqr6WeM+cxoMy2qkYJ2fnke0POwXitPp+r3+cJfQWtBJu0Lvw7PUaQE1ttz5