前言

在中世纪，炼金术士们坚信有一种点金石，它是打开未知世界的钥匙，可以解决人类所有的问题。对于公共行政的理论与实践来讲，“对协调的追求在很多方面与中世纪对点金石的追求是相当的。只要我们找到了协调的正确方程式，我们就能调解不可调解的、协调相互竞争和完全不同的利益，克服政府结构中的非理性，并在一致同意的条件下做出艰难的政策选择。” 可以说，协调是公共行政的永恒主题。

通过对西方国家中央政府部际协调的实践进行分析，我们发现协调的确是这些国家的政府孜孜以求的“点金石”，试图寻找到协调的正确方程式以解决政府在国内、外所面临的种种棘手问题。本书首先选取了英国的中央政府进行研究，作为公共行政领域两大改革运动——新公共管理和后新公共管理改革——的起源地，英国中央政府内部有着强烈的改革动机，包括中央政府内部加强协调与合作的一系列改革，对于传统的盎格鲁－撒克逊国家（例如美国、澳大利亚和新西兰等）都有着明显的示范和带动作用。由于英国中央政府内部有着历史悠久的协调传统，所以对英国中央政府部际协调实践的考察主要集中在“二战”后一些比较显著的协调实践上：丘吉尔时期的超级部长、希思时期的超级大部及中央政策审查小组和布莱尔时期的协同政府。选择这三个时期并不代表中间其他首相主政时期不重视协调工作，恰恰相反，通过对这三个时期首相加强部际协调的背景、具体措施等进行总结与梳理发现，英国中央政府对部门间协调的追求是一个持续和渐进的过程，并在以往改革的基础上逐步实现部门间的合作。

虽然英国是其母国，但是美国并未走上君主立宪的道路，而是在三权分立的基础上创造了后来被许多国家广为追捧和效仿的总统制。在美国，总统作为政府首脑独自行使最高行政权，不像英国的行政权是由政府和议会分享的，所以对美国中央政府部际协调实践的研究主要集中于总统是如何加强部门间协调与合作以巩固其自身权力的，这种权力的集中和加强既是社会事务增多和行政职权扩张的必然结果，也是加强中央政府核心职能和提高行政效率的必然要求。不管是包括白宫办公厅、管理与预算局以及国家安全委员会在内的总统办事机构，还是内阁及部门间委员会等有着明显协调功能的机构，通过对它们建立与发展的历史进行考察发现，这些机构协调功能的获取与发展都取决于总统。总之，总统权力的大小、总统个人的性格偏好等对美国中央政府重视部际协调的程度以及实现部门间协调与合作的各种方法的选择等有着重要的影响。

澳大利亚和新西兰作为传统盎格鲁－撒克逊国家中的成员，不管是在新公共管理还是后新公共管理的改革中都是英国的积极追随者，尤其是在新公共管理改革中，新西兰更以其激进的改革措施成为这场改革运动中的“先锋”。正因为如此，新公共管理改革给澳大利亚和新西兰政府带来的碎片化、筒仓化等问题的严重程度以及对协调的需求程度都不比其母国英国低，所以当以构建“协同政府”为主要内容的后新公共管理改革在英国启动时，澳大利亚和新西兰也宣布其进入了改革的“次世代”，所谓“整体政府”、“合作政府”等都是协同政府在这些国家的延伸与发展，它们的核心都是加强包括中央政府部际协调在内的多层次、多主体间跨部门的协调与合作。

北欧诸国的历史就是一部航海史，长期的海上生活使风雨同舟的思想观念成为北欧传统文化的重要内容，体现在北欧诸国的政治、经济和文化生活之中，也体现在政府的运作过程之中。北欧的这种强调协调与合作的传统文化与后新公共管理的改革理念有着完美的契合度，这也是在新公共管理运动中消极被动的北欧诸国在后新公共管理改革中变得积极主动的原因。特别是在挪威和丹麦，新公共管理的一些改革措施不仅加剧了政府各部门加强自主权的趋势，更重要的是对作为传统协调机制的各部门间相互信任的文化造成了巨大的冲击，因此，挪威和丹麦积极参与到后新公共管理改革当中，试图复兴消失在政府各部门间甚至社会生活中人与人之间相互信任以及合作的传统文化。

进入二十一世纪以来，随着社会的进步和发展，公共服务管理复杂性的增长使得政府职能日趋扩张，政府结构的横向专门化、精细化分工给政府内部的横向协调带来了巨大的压力。面对这个压力，中西方国家的中央政府都采取了各种旨在加强政府内部横向协调的改革。2007年，党的十七大报告提出“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，通过将职能相近的部门进行合并、减少部门数量来实现中央政府内部各部门间的横向协调，也就是中央政府部际协调。党的十八大报告进一步提出“稳步推进大部门体制改革，健全部门职责体系”，这是党和政府对深化大部门体制改革更深一层次的认识。按照党的十八大的要求，2013年，党中央、国务院发布《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》提出“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程”。同年，十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求推行各级政府及其工作部门权力清单制度；次年，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出要推行政府权力清单制度。从大部门体制改革的推行到政府权力清单制度的建立体现了党中央、国务院对大部门体制改革的进一步深化，通过大部门体制改革和推行政府权力清单制度，从体制和制度层面实现政府部门间的协调一致。这是中国政府寻找“点金石”的尝试。

协调是中西方国家提高政府效率、完善政府服务的共同选择。西方国家中央政府实现部际协调的经验告诉我们，部门合并只是实现部际协调的必要条件，实现中央政府部际协调的关键在于部门间协调与配合的制度、体制和机制等方面的完善和发展。因此，通过研究西方国家中央政府部际协调的理论和实践对于构建科学的中国中央政府部际协调体系有着重要的意义。