四、
中央政府部际协调的理论支撑

公共行政学作为一门独立的学科始于美国政治学家、曾连任两届总统职务的伍德罗·威尔逊在1887年发表的一篇著名论文——《行政学之研究》。经过一百多年的发展，公共行政学按照库恩的范式 概念，可以被分为以下三个阶段：传统公共行政阶段、新公共管理阶段以及后新公共管理阶段。不同阶段的学者从不同的角度对公共行政的理论进行了研究，丰富和发展了公共行政学的内容。在这些理论研究中，虽然没有针对中央政府部际协调的专门研究，但是我们可以从中提炼出一些关于协调的理论，以支撑我们对中央政府部际协调的研究。此外，政治学中关于利益冲突的理论也为分析中央政府部门间关系提供了重要的理论支撑。

（一）传统公共行政学中的协调理论

传统公共行政理论是公共行政作为一门学科提出、形成与确立阶段出现的理论。这一时期的代表人物主要有：行政学的创始人威尔逊、对政治与行政的分离理论做了进一步发挥的美国行政学家古德诺；被誉为“管理过程学派”的奠基人并提出了一般管理理论的法国行政管理学家法约尔；现代官僚制理论的创始人德国社会学家韦伯，还有美国第一本行政学教科书《行政学导论》的作者怀特等。传统公共行政理论是公共行政学整个理论大厦建设的基石，公共行政领域的任何研究都是建筑在这个基石之上的，因此，深入发掘传统公共行政理论中的协调思想是构建中央政府部际协调理论的前提，可以从宏观、中观以及微观这三个不同层次对传统公共行政理论中关于中央政府部际协调的理论进行分析和总结。

1.中央政府部际协调的宏观理论

（1）协调中的政治性

由于出版了《政治与行政》一书，古德诺被视为政治与行政二分法的提出者。实际上，二分法最早是由威尔逊明确提出来的，古德诺只是在威尔逊的基础上对其进行了详细的描述，他对二分法最大的贡献在于对政治与行政关系的进一步阐释：政治与行政的完全分开是不可能的，只能相对地分开，关键是采取某种方式在政治与行政之间取得协调。古德诺认为可以通过三种方式实现协调：一是行政的适度集权化；二是政治对行政的适度控制；三是政党。其中，第二种方式和第三种方式蕴含的协调思想对中央政府部际协调有一定的启示。

古德诺认为政治对行政的适度控制是实现协调的主要途径，这种控制既可以通过法定制度达到，例如英国的议会内阁制，内阁向议会负责的体制在加强内阁责任的基础上实现了政治对行政的控制；也可以通过法外调节来实现，例如美国的政党制度，“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法……这种办法在政府体制内部不可能找到。所以，必须到政府以外的一些法外的制度中去寻找。事实上，可以在政党中找到它。” 政党通过挑选、表达和执行国家意志机关的成员来实现对行政的控制。政党的这种控制也就是协调功能的发挥正如古德诺所说：“如果不是对政党本身的统一性和党员对党的忠诚，我们的政府早就会被一群组织涣散、各行其是、无法无天的官员所充斥。” 而中央政府作为国家最高行政机关，其人员构成特别是一些高级官员的构成或者是由国家最高立法机关或者是由政党选拔任命的，通过对最高立法机关负责或者对党派的忠诚，促进最高行政机关也就是中央政府内部和谐一致地行动并高效地执行国家意志。古德诺关于政治与行政的协调分析对中央政府部际协调研究有一定的启示，即不管中央政府部际协调是作为一个政策制定的过程，还是一个政策执行的过程，都不可避免地受到立法机关或者政党的影响，具有很强的政治性，为中央政府部际协调体系的构建奠定了理论上的基础。

（2）协调的原则

法国管理学家亨利·法约尔通过对管理过程的研究创立了第一个有关行政管理的理论。 法约尔也是第一个将协调与管理联系起来进行研究的学者，他认为管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制，其中协调就是连接、联合、调和所有的活动及力量。 作为管理的要素之一，管理的一般原则也是协调的一般原则，例如，劳动分工、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、集中、人员的团结等十四项原则。其中，统一指挥是针对双重指挥而言的，“两个部门的领导人对同一方面的工作下命令，各自都认为这工作应属于自己管，这就形成了双重指挥……双重指挥经常是冲突的根源。” 因此，为了解决冲突，管理也就是协调必须坚持统一指挥的原则。与统一指挥（一个下属人员只能听从一个领导人的命令）不同，统一领导原则表示：对于力求达到同一目的的全部活动，只能有一个领导人和一项计划，这是统一行动、协调力量和一致努力的必要条件。 此外，整体利益、人员的团结也是协调的重要原则。

法约尔的协调原则既涉及心理、行为问题，也涉及结构问题。而美国的行政管理理论则倾向于关注组织结构。最全面展现协调原则的论述可以在美国管理学家穆尼和赖利的研究中找到。穆尼和赖利认为有三条普遍的组织原则：协调、等级和功能原则。其中，最重要也是第一位的原则是协调原则，它意味着“有秩序地安排团体力量，以便在对一个共同目标的追求中能有统一的行动”。协调是包含所有的组织原则的一个广泛的原则。协调本身的原则或者基础是权威或者“最高的协调权力”。 由于协调包含有一个目的或者目标的意思，组织的每一个成员必须了解这一共同目的，穆尼和赖利把这叫作教义或者“目标的规定”。

管理学家福莱特是这一时期的另类，不仅仅因为她是在管理领域取得杰出成就的一名女性，更重要的是她在科学管理理论主导的时代开创性地从人际关系的角度来审视组织。福莱特认为组织的首要任务就是协调，即把聚集起来的个人转变为一个工作单位，控制和权威实际上源于正确的协调而不是相反（即协调源于控制和权威）。为了达到协调，福莱特提出了四条基本原则：第一，协调是涉及某种情境下所有因素的“交叉联系”；第二，通过相关责任人的直接接触实现协调；第三，协调应在早期阶段进行；第四，协调是一个连续的过程。 值得指出的是，福莱特也是最早注意到横向协调重要性的研究者，她认为，在组织中，信息的沟通和权威的行使不仅应该以纵向垂直的方式进行，而且还应该以横向水平的方式开展，“横向”的联系与由命令构成的“纵向”指挥链对于实现协调具有同等的重要性。

2.中央政府部际协调的中观理论

中观理论（Theories of the Middle Range）是美国社会学家罗伯特·金·默顿提倡的一种研究思路。他认为：“中观理论的意义在于架通抽象理论研究与具体经验分析之间的桥梁，是一种介于抽象的统一性理论与具体经验性描述之间的理论。” 而应用到公共行政学的研究上来，中观理论主要是对组织理论的研究，这既可以避免宏观理论的抽象和空乏，也可以避免微观理论的太过具体和琐碎。具体到中央政府部际协调的理论研究上，中观理论研究的主要是传统公共行政阶段中的组织理论所隐含的协调思想。

组织理论中对协调的关注始于对组织中劳动分工的研究，分工与协调的关系同集权与分权一样，是公共组织理论研究中一组永恒不变的悖论。劳动分工属于自然规律。它表现在动物界，生物越是完善，越具有担负不同功能的高度分化的器官；表现在人类社会中，社会组织越是重要，职能和机构的关系就越是紧密。而在公共组织的研究中，对政府内部分工（也可称为专门化）的研究可以追溯到现代组织理论之父马克斯·韦伯那里，他认为现代组织的合理性是通过把工作分解成专门的行政职能、把每一种职能分配给一个专门的机构、对每一个机构的权力范围设定清晰的界限等来实现的；此外，传统公共行政创始阶段的学者法约尔、怀特等都将分工作为行政组织理论的基本原则。而在分工的基础上，最早对分工与协调的关系进行研究的学者当属美国行政学家古利克。

古利克认为组织可以按照以下几种标准进行划分：①按功能划分，即将性质相同或相似的工作归类组成一个组织单位，由该单位全权负责处理这一类行政事务。按功能划分组建单位，有利于权力统一、责任明确、提高效率、评判政绩、培养专才，但如果处理不当，也可能对内造成协调困难、妨碍综合优势和培养行政通才，对外增加社会负担。②按程序划分，即按工作程序或设备技术标准组建单位。其优点是有利于充分利用现代科学知识与技术，促使有效的技术合作；缺点是也可能造成技术官僚倾向，例如，重视技术轻视政策，崇拜手段漠视法律，淡化公共行政的社会公益目的等。③按地域划分，即按自然、社会和历史条件划分行政区域，在此基础上组建行政单位，辖区一切行政事务均由其掌理。这种划分权力集中有利于照顾地方利益和反映地方意见并形成综合优势，但处理不当也可能出现地方本位主义或“地方诸侯”现象，妨碍国家的整体进步和发展。④按人或物划分，即以管辖对象——人或物为划分标准组建行政单位。这种职能划分的好处是对象明确、职责清楚，因而有利于各行政单位不受干扰、全力以赴，但这种划分方法也可以被称作“小人国的管理办法”，例如，若设立老人医院、学生医院、失业人员医院等，则造成工作上的大量重复。很明显，当前包括中央政府在内的大型组织都是按照第一种标准进行划分的，这种功能分工为组织完成复杂的工作任务提供了组织结构上的保证，但一旦把复杂的任务分配给多个单位和个人，协调他们之间的工作就成为组织的一项必要活动。“分工越细，混乱的危险就越大，从而就更需要全面的监督和协调。” 古利克认为，这种现实规定了组织理论的本质。如其所说，“组织理论必须处理企业的分工单元面临的结构协调问题。所以，在决定如何组织一项活动时不同时考虑如何分工是不可能的。分工是组织的基础，事实上，分工也正是组织的理由。” 按照这种观点，组织结构也许应该被理解为劳动分工和在分工的各部分之间达成协调的方式的总和，因此，各部门间的协调问题也只能通过组织结构的设计来解决。

组织结构设计的困难在于在如何分工和如何协调工作之间进行平衡，以达到最大的好处。为了实现这种平衡，古利克认为在组织结构设计的过程中应该遵循以下几种原则：①控制幅度原则。根据这条原则，向一个上级报告的人数应该控制在该人能够在有限的时间和精力内有效监督的范围之中。然而，古利克发现并不存在一个适合所有上下级关系的正确的控制幅度，最佳控制幅度必定会依据监督者的能力、工作的性质、组织的规模和权威的等级而有所不同。②统一指挥原则。如法约尔所说，这个原则表明每个工人应该只能从一个上级接受命令。③同质性原则。这一原则表明，分到同一组织单元的工作应当在性质上尽可能相同。古利克认为，如果一个组织单元分配到的工作在性质、技术或者目的上不同质，“就会遇到冲突和无效率的危险。” ④直线—参谋原则。分工中有一方面是有助于实现纵向和横向的协调，那就是直线—参谋原则，这项原则是指建立一个参谋机构为履行职责的直线权力部门提供咨询和建议。它们的作用就是在一线管理者做出决策前告知他们应该知道的事情，根据这些信息向他们提出建议，监督实施的细节。为了不与统一指挥原则相抵触，参谋机构不应被授予对一线单位下命令的权力，只有沟通上下级之间的关系并监督下级的职责。例如，英国的内阁办公厅就是按照直线—参谋原则建设起来的，不仅是首相的“眼睛和耳朵”更被作为首相的“手和脚”用来协调首相和各部门之间的关系。

3.中央政府部际协调的微观理论

与体制（组织结构设置、职责权限划分）相比较，机制不是体制本身，而是使各种体制得以进入运行状态并发挥特定功能的方式、方法、工具、技术的总称。而中央政府部际协调的微观理论就是针对中央政府部际协调机制，也就是部际协调的具体方式、方法、工具以及技术进行的研究，是建立在中央政府部际协调的中观理论研究基础之上的。

加拿大管理学家亨利·明茨伯格非常认同古利克关于分工与协调关系的研究，认为“组织结构涉及两个基本要求：一方面要把某个人类活动拆分成不同的任务；另一方面又要将各项任务协调整合起来，以便实现最终目标”。 可见，明茨伯格与古利克一样，都认为组织结构的设计问题实际上就是平衡分工与协调的问题：随着组织规模的扩大，组织结构的分工就越细，而“事实证明，协调是一件更复杂的事情，有各种不同的方式。我们可以把这些方式称为‘协调机制’”。 在此基础上，明茨伯格从组织结构涉及的角度对协调机制进行了研究，可以通过下图来表示：

组织由五个部分组成：战略高层、技术结构、运营核心、中间线和支持人员。在组织的基层是操作者、专业技术人员，他们进行最基本的工作，形成了运营核心（operating core）。在最简单的组织中，操作者基本上是自给自足的，他们之间通过相互调节进行协调，这类组织除了运营核心之外，并不需要太多别的东西。但随着组织的成长，操作者之间的分工变得复杂起来，逐渐有了直接监督的必要。组织中需要一个全职的管理者，雄踞在“战略高层”（strategic apex）的位置上。随着组织进一步的复杂化，它会需要更多的管理者，不光有操作者的管理者，还要有管理者的管理者。于是组织中形成了一条中间线（middle line），在运营核心和战略高层之间划分出权力等级。随着组织进一步的复杂化，组织可能会逐渐采用标准化的方式来协调工作。制定标准的责任落在了分析者身上，这些分析者构成了权力等级之外的所谓技术结构（technostructure）。最后，随着组织的发展，还会出现一些不同性质的职能部门，他们的任务是为组织提供间接的服务，包括法律顾问等，这些人员和部分组织成为支持人员（support staff）。可以看出，组织结构的发展轨迹与协调机制的选择之间是重合的。但是，需要指出的是，“并不是说任何组织只能依靠一种协调机制，恰恰相反，大多数组织都会混用所有的五种协调机制。至少，不管是否运用标准化，一定程度的直接监督和相互调节总是必不可少的。”

明茨伯格总结出来的这些协调机制并不是由他最早提出来的，每一种机制都有着深刻的实践和理论根源。例如，直接监督的方法来源自法约尔、古利克和厄威克等人诸如统一指挥、等级链以及控制幅度这些原则，工作标准化可以追溯到科学管理之父泰勒对操作（生铁冶炼工和挖煤工等的工作）程序化的研究，而人际关系学派对非正式结构的研究是相互调节机制的理论起源。明茨伯格真正的创新之处在于其对于第六种组织结构及协调机制——也就是使命式结构及道德规范标准化的研究。与传统的官僚结构不同，使命式结构非常松散，无须传统官僚结构的各种控制，主要是通过组织道德规范的力量满足大多数协调工作的需要。在这六种协调机制中，直接监督一般来说最适合职位较低、教育程度较低的员工，工作标准化一般来说最适合非常常规化的工作，产出标准化则仅仅在产出可以被观察和测量的时候才有效果。而政府机构的工作一般都是很复杂的，由受过专业培训的员工来操作，涉及的产出通常也是不可观察或者难以测量的，尤其是中央政府组织结构的复杂性使其不能在以上出现的所有组织结构中对号入座。因此，中央政府部际协调不可避免地要依靠一种恰当的组合，既有相互的调节、直接监督，又有工作、产出、技能以及道德规范的标准化。

美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克也从组织结构与设计的角度对协调方法进行了研究，他们认为组织结构设计首要关注的问题是部门化，“传统管理理论中的一个基本概念是将工作划分成各种专业化的任务，然后把这些专业化的任务组成不同的部门。带有劳动分工性质的部门化很受重视。” 在组织结构设计中，第二个应该注意的问题就是活动的协调。“垂直的和水平的差异化都会给组织带来控制、交往联系和协调的问题。沿着两轴的各个子单位，是一些与邻近单位以及整个组织在垂直和水平因素上都有差异的核子。差别愈大，控制、协调和交往联系的潜在的困难也就愈大。” 为了解决这种协调上的困难，卡斯特和罗森茨韦克重申了利塔沃提出的三种方法：指示型、自愿型和促进型。在第一种指示型协调，即等级式协调中，各种各样的活动都置于一个中心权力之下，从而使它们统一起来。在简单的组织中，这种协调形式是有效的。然而，在复杂的组织中，等级式协调就比较困难。第二种类型的协调是通过自愿的方式进行的。很多这类协调工作可以依靠组织中个人或群体自愿地寻找办法来使自己的活动与组织其他成员相结合的意愿和能力来进行。自愿式协调要求个人对组织的目标有充分地了解，占有足够的、有关具体的、需要协调的工作的情报，具有她或他自愿做某些工作的激励因素。而在复杂的组织中，各种不同活动的一体化问题促进了多种协调手段的发展。这些新的协调手段称为促进型的。其中较为重要的一种是“连接销”结构形式。以往多数组织在协调时，只重视垂直的等级关系，很少注意水平关系，即相同层次的部门、单位和个人之间活动的一体化。“连接销”的方法能够解决这一问题。这种方法在水平方向上，以两个分离小组的成员的身份而在两个小组之间起协调员的作用。

通过在传统公共行政理论中深入挖掘与中央政府部际协调相关的宏观、中观以及微观理论，我们发现，这一阶段中央政府部际协调的理论是围绕组织理论建构起来的，这是因为“组织理论为公共管理者每天面临的问题提供了答案，这些问题包括如何协调并控制工作”， 也反映了公共行政理论与公共组织理论的发展轨迹是重合的，特别是在中央政府部际协调的研究中，两种理论完美地结合在一起，共同奠定了本文研究的理论基础。

（二）政治学中的利益理论

政治学理论中关于利益的理论为本研究深入地分析中央政府部门间关系尤其是部门间冲突产生的原因提供了一个有力的工具。

1.利益与利益关系

“利益”是中西方思想史上的古老课题。 中国古代著名史学家司马迁在《史记·货殖列传》中曾经说过：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”十八世纪法国启蒙思想家霍尔巴赫明确指出：“利益就是人的行动的唯一动力。”但是，受到唯心史观或者形而上学思想方法的阻碍，他们并没有完全科学地揭示利益的形成和本质。按照马克思主义的论述，人的利益的形成是一个从人的需要到人的劳动再到社会关系的逻辑过程，“不管是个人意义上的利益，还是群体意义和人类意义上的利益，个人基本需要以及个人基本需要的运动都是它们在自然、逻辑和历史意义上的必要条件。然而，个人基本需要仅仅是利益形成的必要条件，生产行为、社会交往、意识活动以及社会分工这些实践形式使个人的基本需要发展成为利益。” 由此可见，个人基本需要是个人利益、集体利益和社会利益形成的根本原因，而个人基本需要的实现、任何利益的形成是在社会中通过特定的社会关系和社会途径才能完成的，从而构成了利益自我实现要求与社会实现途径之间的基本矛盾。在这一矛盾的影响下，不同的人们结成了特定的相互作用关系，换言之，这一矛盾使社会利益关系的形成和发展成为必要和可能。而人们在利益关系中形成的共同利益和利益矛盾，则是人类社会全部政治关系和政治生活的基础。通过上面的分析，我们可以得出中央政府各部门之间的关系、中央政府与地方政府之间的关系以及中央政府与外部其他社会组织之间关系的本质实际上都是利益关系。从这一视角出发，通过研究中央政府各部门利益形成的过程，分析中央政府各部门之间的关系，可以更深刻地把握中央政府部门间关系发展、变化的根本原因。

2.共同利益与利益矛盾

受到利益内在基本矛盾的影响，人们在利益关系中形成了共同利益和利益矛盾。其中，共同利益是指在同一社会关系，尤其是经济关系和经济地位基础上形成的，是处于同一社会关系和社会地位中的人们的各自利益的相同部分。与1995年的版本不同，王浦劬教授在第2版的《政治学基础》中对共同利益的基本特性进行了重新归纳，其中按照对共同利益的公共性和非市场实现性的分析，为本研究各国中央政府应该是一个国家公共利益的最高执行者和代表者的假设提供了理论依据。而利益矛盾是利益关系的另一个侧面，指的是不同利益主体的利益之间以及它们与共同利益之间的差异而形成的矛盾的一面。它可以分为横向利益矛盾与纵向利益矛盾。对于政府间关系而言，横向利益矛盾可以用于中央政府部门间关系以及地方政府间关系的研究，纵向利益矛盾可以用于中央政府与地方政府等府际关系的研究中去。按照政治学理论对横向利益矛盾发生的基本条件的分析，中央政府部门间关系产生矛盾的原因有两个：一是同一利益关系中的两个利益主体之间存在的差异，即中央政府内部各部门作为利益主体所存在的差异，这种差异有自然差异和社会差异两种，我们将其统称为客观原因；二是同一利益关系中的两个利益主体对同一利益客体都有要求，即中央政府部门内部各部门对有限的资源的共同需要，这是利益矛盾产生的主观原因。

按照对矛盾产生原因的分析，可以采取不同的解决方法进行协调，由客观原因造成的中央政府部门间矛盾可以看作一种技术冲突，它可以在中央政府中通过加强自上而下的权威等级控制来加以化解；而对于由主观原因产生的矛盾就比较难以解决，因为按照政治学理论，在实际生活中，两个利益主体对于同一利益客体都有两种形式的表现：一种形式是某一利益主体对另一利益主体的既有利益的要求，这实际上是一种利益剥夺；另一种形式是两个利益主体对于某种双方均未获得的利益都有利益要求，这往往表现为一种利益竞取。 这两种形式的利益矛盾一般会演化为激烈地利益冲突，对于这种中央政府部门间冲突的协调难以通过官僚制的等级权威来实现，只有通过不断重新调整利益分配方式或者对组成部门的利益追求加以方向性矫正和限制，才能实现。

3.个人利益与利益冲突

政治利益分析中的利益主体最终只能指向具体个人。即是说，只有具体个人才能成为真正的、最终的政治利益主体。任何由具体个人所构成的集体，不管这些集体是按照什么自然属性和社会属性抽象出来的，也不管这些集体是按照利益要素的哪一方面抽象出来的，这些集体都需要最终归于具体个人。 随着市场经济的发展和私有制的确立，具体个人之间的利益关系模式更多地体现为一种对抗性利益关系，所谓对抗性利益关系是指不同的具体个人由于主体本身或特定的行为、对象、环境和后果的差异性而不能同时获取同一利益的关系。 这种个人利益之间的对抗性利益关系在中央政府中主要有两种表现形式：一是部门间利益关系的对抗性带来的冲突，也就是部门间冲突；二是部门利益与中央政府所代表的公共利益之间的冲突。按照政治利益分析方法，这两种利益冲突的表现形式都可以归咎为中央政府中具体工作的行政人员的个人利益和他作为公共利益代理人之间的矛盾上，这也是各国政府公共行政人员都普遍面对的伦理困境。

美国学者库珀（Terry L.Cooper）在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中从行政责任二元化即主观责任和客观责任分化的角度出发，认为面临冲突性的责任是公共行政人员伦理困境的最典型方式，其中，利益冲突是指“我们个人自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系；但这些冲突中较典型的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会”。 利益冲突表现为公共角色与私人利益之间的冲突，客观责任与个人利益之间的冲突，包括七种情形：贿赂、权力兜售、信息兜售、财政交易、馈赠与消遣、组织外就业、未来就业和处理亲戚问题。利益冲突背后的伦理问题产生于作为公共利益代理人的受托关系与公民对公共决策公正性的信任之间的矛盾，以及个人主义思潮对公共行政领域的渗透。从总体上看，库珀从责任角度来解释利益冲突根源厘清了利益冲突与角色冲突之间的关系，并把利益冲突范围扩展至公共利益与私人利益、组织利益与个人利益、下级利益与上级利益之间的矛盾，对于我们从伦理学的角度出发，研究实现中央政府部际协调的方法，具有重要的启示意义。

（三）整体性治理理论

整体性治理理论是由英国行政学家佩里·希克斯针对二十世纪八十年代以来英国新公共管理改革所造成的碎片化提出来的，他认为，在功能性组织的原则下，政府的碎片化状态会造成了以下结果：①转嫁问题：一个机构将问题和成本强加给另一个机构；②相互冲突的方案：两个或者两个以上的机构存在着相互冲突的政策目标或者尽管这些机构有相同的目标，但是他们的处理方案可能相互抵消；③重复：这导致服务的浪费和服务提供者的挫败感；④相互冲突的目标：不同的服务目标会导致严重的冲突；⑤由于机构间沟通的失败导致不同机构或者专业提出的实施方案之间缺乏适当的排列组合或者没有连续性；⑥在对需求做出反应时各自为政；⑦公众难以获得应有的服务或者对获得的服务感到困惑，常常不知道到哪里去获得恰当的服务；⑧由于对棘手问题产生的原因缺乏全面的思考，只关注于已有的专家干预策略，这导致提供服务时的缺漏或者缝隙。

面对这些问题，希克斯从整体性治理涉及的多元而复杂活动以及这些活动涉及的三个层面展开了论述。这些多元而复杂的活动包括政策、规章、服务和监督。而这些活动的整体性运作要求在政府组织三个层面上取得一种一贯性：第一，治理层级的整合。例如全球与国家层级的整合、中央与地方机构的整合；第二，治理功能的整合，主要指机构内部的功能整合，例如中央政府内部各机构的整合；第三，公私部门的整合，指整合既可以在公共部门中进行，也可以通过服务外包、民营化等实现与非政府组织和私人部门的合作。针对这些不同层面的整合与政府类型之间的关系，希克斯提出了一个由目标和手段两个维度构成的分析框架，每个维度又分为相互冲突、相互一致、相互增强三个层次。不同维度和层次的组合构成了以下五种不同类型的政府组织：

希克斯认为华丽型政府和渐进型政府是令人无法接受和难以容忍的，需要予以抛弃。而整体型政府并不是否定组织结构的分工和功能上的专业化，它所针对并试图取代的是碎片化政府，这种类型的政府，各组成部门目标一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，从而导致相互之间竞争地盘和势力范围。因此，希克斯重点对包含了协调和整合概念的协同政府和整体政府进行了区分，他认为两者的区别在于目标和手段之间的兼容程度，协同政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突，整体政府则代表了一个更高的层次，要求目标和手段之间要相互增强。对于中央政府内部各部委这个层面而言，建设协同政府就是需要中央政府内部各部委之间通过采取相互一致的手段实现具有内在一致性的目标，而建设整体政府就是需要中央政府内部各部委不仅要采取相互一致的手段，这些手段之间还应该相互增强，以期在实现共同目标的同时促进更高目标的产生。

不管是整体政府还是协同政府，都是以协调和整合的概念为核心的，为了加深对两种类型政府的认识有必要对这两种概念进行定义和区分。希克斯认为，协调是指树立有关联合和整体运作、联合的信息系统、机构间对话、计划过程和决策的观念，而整合关注的是通过建立共同的组织结构和合并在一起的专业实践来执行或贯彻这些观念的实际行动。这些核心概念之间的关系可以通过下表以及具体的例子来说明：

在阐述了整体性治理的概念框架和目标后，希克斯认为整体政府应该做到以下几个方面：①政策层次的整合：政府所有的机关在政策制定的阶段，对特定的政策目标和结果都有某种程度的共识和认同感；②中央政府用于创新并扩大授权：对政府整合工作必须有创新的勇气，要能不断地尝试；③谨慎运用整体性预算：整体性预算可以解决政府各组成部门之间不合作的问题；但是这种预算对整合工作不见得必要或者有效；④负责监督的人员必须重塑新的价值：有责任进行监督的人员包含监察机关、政治人物、管制人员、监察委员等。监察机关的职权应顺应民意，为产生有效能的政府服务而施加监督的压力并促进产生联合参与的风气；政治人物也应该紧盯政府整合工作的进度；⑤中央与地方政府都应该传播新知识：中央与地方政府都应以建立学习型组织为目标，传播有关政府整合的新知识；⑥政府应该更新信息科技系统；⑦人事制度改革：构建整体政府所需要的薪酬、培训等配套机制的革新；⑧政治人物要勇于处理整合工作面临的困境：例如要克服在构建信息系统时，可能与个人隐私权的保护发生的冲突。

自二十世纪末以来，在整体性治理理论的指导下，英国的协同政府（joined-up government）、新西兰的整体政府（the whole-of-government）、美国的合作政府（collaboration government）或加拿大的横向政府（horizontal government）等改革实践都在不同程度上反映了整体性治理的特征。这些理论和改革实践的出现并未说明协调是公共行政中的一种新现象或者是一种后现代的词语，相反，它们再次说明了协调是公共行政的一个永恒。“不管是被称为‘协同’、‘整体’、‘协调’还是‘整合’，一直都是国家公共行政的主要目标。” 正如英国行政学家胡德所说，“‘协同政府’和‘整体政府’的口号只是为公共行政研究中古老的协调法则提供了新的标签。” 但是，作为一种理论，它是公共行政学理论范式演进中对中央政府部际协调研究来讲，最全面也是最直接的理论依据。 Sy5ums1fxEc1EOzewaeQAGTB2uAOEA7PVUjsZmtdAmaMP+afyfgtFsijD0hec5Rc