三、
中央政府部际协调

中央政府内部行政协调包括中央政府部门内部的行政协调（简称部内协调）和中央政府部门之间的行政协调（简称部际协调）。其中，随着全球化的发展和行政改革的不断深入，中央政府部际协调的重要性也日趋增加。

（一）中央政府部际协调的概念

1.中央政府部际协调的定义

虽然协调是公共行政的一个永恒话题，但是关于协调的定义却是莫衷一是的，更不用说中央政府部际协调的定义了。基于之前对协调、行政协调以及中央政府内部行政协调相关概念的研究，本研究尝试从以下几个方面对中央政府部际协调进行定义：

（1）地点（Where）：顾名思义，中央政府部际协调发生在中央政府内部。作为国家最高行政机构，不同国家的中央政府根据本国的国情、政治制度有不同的规模和组成。按照政治制度划分，中央政府可以分为总统制的中央政府、内阁制的中央政府、委员会制的中央政府。美国是总统制的典型，其中央政府主要有两大部分构成：一是总统及总统办事机构，主要包括白宫办公厅和各委员会、局；二是内阁和联邦各部，如国务院（相当于中国的外交部）、国防部等十五个部门。英国是内阁制的典型：内阁是政府的核心，首相是内阁的领袖，内阁决定国内外一切重大政策，领导政府各部工作，掌握和操纵庞大的国家机器；内阁就是英国的中央政府，是全体大臣和副大臣的总称，主要由各部大臣、不管部大臣、各部政务次官、皇室的若干官员、下院执政党的督导员等一百多人组成。瑞士是委员会制的典型，联邦委员会是其最高国家行政机关，包括联邦外交部、联邦内政部、联邦司法警察部等七个部门组成，由七个联邦部门的部长也就是联邦委员会委员组成，其中联邦委员会主席（即联邦主席）和副主席由议会从七名委员中选出。而在我国，中央政府是指中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院包括办公厅、各组成部门（外交部等）、直属机构及办事机构等构成，由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长这些人员组成。

（2）参与者（Who）：中央政府部际协调的参与者主要包括协调机构及人员与被协调机构及人员。协调机构及人员是指中央政府内部本身具有协调职能的机构及人员，例如总统、总理或首相及相关协调机构（总统办公厅、内阁办公厅等）；被协调机构及人员是协调行为的主要参与者，主要是在水平方向处于同一行政级别的中央政府各部门：这些部门在美国是指国务院、国防部、财政部、司法部、农业部、劳工部、卫生和公共服务部、教育部、交通部、能源部、退伍军人事务部、商务部、住房和城市发展部、国土安全部等十五个部门，在英国是指国防部、内务部、不管部、贸易与工业部、财政部、外交与联邦事务部、就业与养老部、环境食品及农村事务部、卫生部、文化新闻及体育部、教育与技能部等十八个部门，在瑞士是指联邦外交部，内政部，司法警察部，国防、民防与体育部，财政部，国民经济部，交通、邮电和能源部这七个部门，而在我国是指2013年大部制改革之后确立的外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全局、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、国家卫生和计划生育委员会、中国人民银行和审计署这二十五个部门和其他正部级级别的国务院直属机构。

（3）时间（When）：“对于联邦政府而言，没有一种抱怨像‘缺乏协调’一样频繁出现，也没有一种改革建议比‘我们需要更多的协调’更加普遍。” 可以说，对协调的需求无时无刻不存在于整个政府的行政过程中。特别是进入二十一世纪以来，社会事务之间相互依赖的程度日益提高，社会问题的复杂性也随之增长，几乎已经不存在由单一政府部门就可以解决的问题。与此同时，由于行政改革的不断深入，新公共管理所提倡的分权、按照结果进行管理、建立单一目标组织等改革方法，一方面加强了政府部门的专业化水平，提高了行政效率；而另一方面则加速了政府的碎片化趋势，使得政府部门只能从一个狭隘的部门视角而不是整体的视角看待并解决日益棘手的社会问题，也就是说政府中的任一部门都不具有独立解决社会棘手问题的能力。因此，政府各组成部门之间必须跨越各部门的界线进行工作，而当跨越部门界线的行为发生之时，对协调的需求以及各种协调行为也就随之产生了。

综合以上的分析，本研究认为中央政府部际协调是指为了解决日益复杂的社会问题，中央政府内部处于水平方向的各部门及其行政人员在行使行政权力、制定和执行公共政策的过程中对彼此之间各种相互依赖的关系进行持续管理的行为过程。

2.中央政府部际协调的特征

不同于中央政府的部内协调，更不同于其他类型的行政协调（例如地方政府的协调等），中央政府部际协调具有以下几个特征：

（1）政治性

在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，这就是著名的政治—行政二分法。 但是，随着行政实践的发展，公共行政理论的研究者发现政治与行政的完全分开是不可能的，特别是“二战”以后，行政国家 的兴起使得政府行政权力和活动范围迅速扩张，政府具有了制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁判权，以执行国家意志为主要功能的政府机关被赋予了表达国家意志的职责，也就是说，在政府的行政过程中渗透了高强度的政治性。而中央政府对具体事项行使行政命令权和行政裁判权的过程，实际上是在中央政府核心部门（如内阁）的组织下由具体事项相关的政府部门参与的协调过程，因此，作为一种过程的中央政府部际协调在本质上具有较强的政治性。此外，从中央政府部际协调的影响上也可以看出，中央政府部际协调具有很强的政治性，因为“官僚……掌握着信息和政策议案，对所处理的事情有专业知识，有着对事务应该如何处理的部门思维，因此可以控制来自上面的首脑做出的决定……此外，在自己的职能范围之内，每个部门仍然处于最高位置……可以控制或影响自己的政治首脑”。

中央政府部际协调的政治性不仅体现在政府官僚对政治首脑的影响方面，也体现在中央政府各部门与社会公众及其他利益集团之间的互动上：随着公民社会的发展、公民素质的提高，公众积极主动地要求参与政策制定和执行过程；其他利益集团为了维护自身的利益，也更加需要进入政治过程，影响政策的制定；面对这种情况，中央政府部际协调通过保持政府内部的一致性、整体性加强了与公众和利益集团的良性互动，避免了政府各部门被利益集团“俘虏”所造成的碎片化结果。公众、利益集团与政府之间的良性互动也是政府治理的重要目标。而“治理中的一个细微改变也将使得协调和组织间政治更加重要”。

（2）权威性

对权威的研究，最经典的莫过于德国社会学家马克斯·韦伯。它认为权威有三个来源：合理、传统和魅力，合理建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，传统建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上，魅力则建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上。 传统和魅力是传统社会权威的主要来源，韦伯在合理—合法的基础之上构建了现代官僚制组织，认为等级权威是现代组织的基本要素和基本特征之一，任何等级化的组织如果没有等级权威，没有上下级之间的职责关系区别，就不会有领导和执行、命令和服从的从属关系的存在，组织就会无法运作。而政府是一种典型的官僚制组织，特别是中央政府为了维持其整体性和高效能，在政府内部必须有能够驾驭和控制协调各方的权力和权威，否则，协调就难以进行。“从某种意义上讲，政府行政协调关系的存在就是政府权威存在的象征和政府权威得以进入运作状态的一种体制安排。” 在政府内部，中央政府部际协调的权威性还体现在负责协调的政府首脑（首相、总理）或者机构（部际协调委员会等）必须是由国家最高权力机关（议会或人大）授权并接受其监督，以保证这些协调者在协调过程中的权威性。从另一方面讲，中央政府部际协调的权威性是指中央政府作为最高国家行政机关对于整个社会所具有的权威，正如法国著名政治学家迪韦尔热指出的那样，权威是基于掌握被社会价值所认同的合法权利的载体。④而包括中央政府在内的整个政府体系就是这样一个载体，为了维护其权威，必须加强中央政府部际协调。

（3）平等性

“现在将现代政府结构视为‘多元组织’网络或者‘松散耦合的’组织体系而不是命令和控制的等级体系，已经是一件司空见惯的事了。” 可见，在政府中除了以命令和服从为特征的垂直关系，还存在着由谈判、咨询、说服、妥协、协商、协作和认同等行为组成的横向关系。而这种横向关系最明显的一个特征就是网络中多元组织之间的平等性。中央政府部际协调作为中央政府内部处于水平方向的各部门及其行政人员参与的活动，一个最显著的特征也是参与部际协调活动的各部门及其行政人员之间的平等性，没有哪个部门在职权上“高于”任何其他部门并拥有其他部门没有的“特权”。这种平等性特征也为发展中央政府部际协调的方法提供了一个新的视角，部际协调不仅可以通过高一层级的领导或部门进行等级控制和干预等强制性方法来实现，也可以通过部门之间平等的讨论、协商和调节等自愿式方法进行。

（4）技术性

研究和解决行政协调问题，不仅要有正确的概念、范畴和理论指导，并且更重要的是要有科学、可靠的协调方法和技术。在现代行政管理中，从组织到人事、从决策到执行、从机关到财务，无不与行政技术有密切关系。 协调作为行政管理的重要职能也概莫能外，与方法和技术有着密切的关系。特别是当人类社会发展到二十一世纪的信息时代，包括协调技术在内的行政技术手段更加地丰富。信息技术的发展使中央政府部际协调超越了时间和空间的限制，不但大大提高了协调的效率，而且降低了协调的成本。

（二）中央政府部际协调的类型

根据不同的标准，中央政府部际协调可以被划分为多种类型，这些类型有助于加深我们对中央政府部际协调的理解和认识。

1.根据协调的目标，可以将中央政府部际协调分为预防性协调和战略性协调

预防性协调主要是防止（或者解决）政策间的矛盾；战略性协调则比较注意把各个政策性的决定和总的目标联系起来，从这个意义上说，就要和计划工作紧密配合。虽然计划工作不需要中央政府部门的协调——一个人制订自己的行动计划时可以不涉及别人，但是，因为各种决策常常涉及中央政府内部的几个组成部分，协调通常是有效的计划工作的组成部分。战略性协调可能只涉及一个组织的几个机构，也可能涉及整个组织（如共同的计划）。它也一定会涉及发展计划（或是短期的，或是长期的），这时协调者就会涉及许多种任务：预测、预算、确定目标等。但是，战略性协调对政府行政管理非常重要；如果不能协调，决策工作就容易逐渐地脱离总目标。

2.根据协调的方法，可以将中央政府部际协调划分为程序性协调和结构性协调

程序性协调是指政府在政策制定和执行的整个过程中，根据不同阶段的工作性质和任务要求，选择不同的协调方法和技术（包括结构协调方法）并对这些方法进行合理排序，从而实现政府各组成部门行政行为的协调一致；结构性协调是指通过对政府组织结构进行设置和调整，使政府各组成部门在政策制定和执行方面实现相互协调。就前者来说，协调者通常会为了效率和一致性而寻求共同的行政程序和方法。对比起来，结构性协调则要设法使各组成单位及其行政人员一致行动，以有效地执行政策。因此，这种协调要涉及职能与财力的分配。

3.根据协调的依据，可以将中央政府部际协调分为正式的协调和非正式的协调

正式的中央政府部际协调是指协调机构或者协调者基于法律、法规授予的职权、根据法定的程序对政府各部门的行为进行的协调；非正式的中央政府部际协调与之相反，协调机构或者协调者并不一定具有法律、法规授予的协调职权，其协调地位可能是由于突发状况被赋予的，其进行协调的程序也是没有先例可循的。例如，民政部并不是“天生的”协调者，但是面对百年不遇的洪水、地震等自然灾害，具有组织协调和救灾职责的民政部必然成为灾后救助的主要协调者，权宜随机地采取超乎常规的协调措施与方法，调节原有的工作节奏与速度，协调各部门与人员的应急性行为反应，迅速地适应突发工作的要求，灵活、机动、及时地处理好紧急性的工作。

4.根据协调发生的时间序列，可以将中央政府部际协调分为政策制定阶段的协调和政策执行阶段的协调

政策制定阶段的协调是指从政策层面产生清晰、一致且有广泛共识的政策与施政优先项目，将各方不同的需求聚集在一起并朝向同一方向发展的协调。在政策制定阶段，需要采取两个步骤实现协调：一是构建共同的战略，意味着进入这一阶段的参与者需要就政策进行讨价还价；二是政府机构中的各参与者进行合作，以将共同的战略付诸行动。可见，在政策制定阶段，协调主要强调的是民主价值。

执行阶段的协调是指在共同的战略也就是共同的目标确定以后，促使所有的参与者向同一方向共同努力。政策执行阶段的协调主要强调了效率问题。

5.根据参与者对协调的态度，可以将中央政府部际协调分为积极的协调和消极的协调

美国政治学家贝恩特认为政策协调有以下五个目标：①避免或者至少最小化重复和重叠；②避免政策不一致；③冲突最小化，不管是在行政层次还是在政治层次；④追求一致和团结；⑤以整体政府的视野，摒除经常出现的狭隘的部门视角。 前三个目标与后两个目标有本质的不同，以实现前三个目标为目的的协调就是消极协调，这也是政府中最常见的一种协调，通常与更普遍的“效率”目标有关，意味着参与者（例如中央政府中的两个部委）在决策中并不完全独立，被迫考虑其他部门对本部门行为的消极反应甚至是抵制。消极协调的目标是确保中央政府的任一部委出台的任一新政策都不影响其他部委的政策的实施或者利益的实现。

以实现后两个目标为目的的协调就是积极的协调。与消极协调相比，积极协调能更进一步地促进政策协调尤其是政策制定阶段的协调，因为政策协调不仅是各让一步、避免冲突的效率问题，更应该是通力合作以提供更加一致性的服务的问题。在积极协调中，中央政府努力探索和制定可以使所有参与部委的利益都有所提高的共同战略。

6.根据协调的程度，可以将中央政府部际协调程度从最低到最高分为九种。这种划分方法最早是美国政治学家梅特卡夫研究出来用以评估欧盟各国之间协调水平的工具，本研究认为也可以应用到对中央政府各部委之间横向协调水平的评估上来。

（1）独立决策：这一水平上协调的最大特征是中央政府各部门维持了较强的自主性，在自己的领域或者权限范围内独立运行。

（2）部门间信息交换：个别部门仍然是自行决策，但是事前会与其他部门沟通并分享信息，以使其他参与部门彼此了解对方的意图和想法，但是无法提供机制或者渠道让其他部门能影响主要部门的决策。

（3）向其他部门咨询。在政策规划中，经过咨询与反馈，提供双向意见交换与沟通，也就是筛选并定位出合适的政策议题。

（4）在部门间避免政策分歧。通过说明、理清纷争与分歧的程度来平衡不同部门间的观点，也就是消极协调。

（5）在部门间寻求共识。在解决政策分歧的过程中，认识到相互依赖的关系以及存在的共同利益，实现共识、互补，创造共同目标，也就是积极协调。

（6）对政策分歧进行仲裁。当部门间的分歧不能在横向协调过程（第二到第五阶段）被消除时，需要第三方进行仲裁或者设定一些限制、界限进行约束。

（7）为一些部门的工作设定条件与限制，特别是共同进度以及共同的评估指标。

（8）建立共同的优先施政项目。在相关部门之间确定共同准备的优先施政项目，为每个部门提出明确的工作方向，为部门、部门之间的政策规划提供统合一致的架构。

（9）建立全面的部际战略。这是最高层次的协调，也是在实践中最难以实现。

中央政府部门间不同程度的协调不是截然分开而是相互依赖、按次序从低到高进行排列的，按照这个逻辑，建立一个完善的、可靠的协调体系取决于不同层次协调能力的培养。例如，协调失败可能归咎于权限划分的模棱两可（第一层次的协调），也可以归咎于信息不足（第二层次的协调）或者缺乏沟通（第三层次的协调）。所以，这些协调失败完全可以通过充足的信息和有效的沟通而避免。但是，在面对中央政府各部门较严重的冲突时，以上这些层次的协调对于成功地达到政策共识都是不可或缺的。

此外，不管是对中央政府部际协调进行积极与消极的划分，还是对其进行程度上的划分，都是不带有任何感情的划分，没有褒贬之意。因为消极协调和较低层次的协调并不是无意义的、需要被抛弃的协调形式，而是实现积极协调和较高层次协调的必经阶段。所以，从协调状态的好坏对中央政府部际协调进行划分，还可以将其分为有序的部际协调和无序的部际协调。有序的部际协调是这样一种状态，中央政府为了实现共同目标，各组成部门之间相互协作、相互配合、相互促进而形成的一种良性循环态势；无序的部际协调是指中央政府各组成部门为了维护部门利益，各自为政甚至相互竞争的一种混乱状态，在这种状态下，“当部长们感到精疲力竭时（因为官僚们不服从他们的指挥或者因为政府计划难以塑造的强硬世界），他们很可能（将这些）归咎于不充分的协调。” 部长们面对这种协调不足但又茫然无措的尴尬处境正是无序的部际协调后果在实践中最真切的反映，应尽可能地避免。 rIAsFkl9vBR5y30/b/izjwZCT2hUCpXmhbkrf7N/mavny+1czP5o4eBBOogXSV30